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LE POUVOIR DE RESILIATION POUR MOTIF D’INTERET GENERAL INHERENT AU CONTRAT ADMINISTRATIF
Le pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général relève du régime exorbitant des contrats administratifs (Chap. 1). L’Administration ne peut se séparer de ce pouvoir de résiliation parce qu’elle a pour mission de satisfaire l’intérêt général. Ainsi, l’intérêt général justifie l’ exorbitance du pouvoir de résiliation unilatérale dont dispose l’Administration dans l’exécution d’un contrat administratif (Chap. II).
L’exorbitance modulée selon la nature du cocontractant
Lorsque le contrat administratif est passé par l’Administration avec une personne privée, l’Administration bénéficie d’un pouvoir exclusif de résilier unilatéralement pour un motif d’intérêt général le contrat administratif.
En revanche, lorsque ce contrat est passé entre deux ou plusieurs personnes publiques, les parties sont présumées être dans une situation égalitaire. Chacune d’entre elles peut se prévaloir de la résiliation pour motif d’intérêt général du contrat administratif qui les lie.
Par conséquent, l’exorbitance de ce pouvoir de résiliation varie selon que le cocontractant de l’Administration est une personne privée (§1) ou une personne publique (§2).
Le contrat conclu par l’Administration avec une personne privée
La personne privée cocontractante ne bénéficie pas des mêmes pouvoirs que ceux reconnus à l’Administration contractante. Cette première ne peut ainsi prendre l’initiative de résilier unilatéralement le contrat administratif pour motif d’intérêt général.
C’est pourquoi on dit qu’elle entretient des relations contractuelles inégalitaires avec son contractant (A).
Toutefois, le législateur et la jurisprudence admettent des possibilités de résiliation unilatérale du contrat administratif au profit de la personne privée cocontractante (B).
La primauté de l’intérêt général sur les intérêts en présence
L’Administration est le dépositaire de la mission d’intérêt général. C’est en cela qu’elle dispose des prérogatives inégalitaires au détriment de son cocontractant.
L’intérêt général est l’essence même du contrat administratif. L’Administration contractante doit, ainsi, à tout moment, être en mesure de résilier unilatéralement ce contrat pour satisfaire l’intérêt général sans être liée par la volonté de son cocontractant.
Lorsque le contrat administratif est passé par une personne publique avec une personne privée [en principe], le cocontractant est vu comme un adhérent. D’ailleurs, le contrat administratif « n’est pas né contrat, mais comme une sorte de dérivé, de bifurcation de l’acte unilatéral ».
C’est un pouvoir que l’Administration contractante exerce, dans ce type de contrat administratif, de manière exclusive. Un cocontractant privé ne peut invoquer un motif d’intérêt général à l’encontre de l’Administration pour se soustraire à ses obligations contractuelles.
L’Administration demeure donc dans une position privilégiée. Elle peut, ainsi, décider, pour un motif d’intérêt général, de mettre fin au lien contractuel qui l’unit à son cocontractant.
En plus, lorsque l’Administration résilie le contrat pour ce motif, cette décision est directement opposable à son cocontractant. Celui-ci doit, arrêter d’exécuter le contrat résilié. Cette inégalité est propre à tous les contrats administratifs.
La résiliation unilatérale applicable à tous les contrats administratifs
Le contrat administratif est indissociable du pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général. Il existe dans la délégation de service public, dans la concession, dans les marchés publics, dans la convention domaniale…
Néanmoins, la compatibilité entre le pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général et le bail emphytéotique administratif (BEA) ne fait pas l’unanimité.
Le législateur a prévu des hypothèses de résiliation du BEA. L’article L.1311-3 du CGCT prévoit une faculté pour la collectivité « […] de se substituer au preneur dans la charge des emprunts en résiliant ou en modifiant le BEA […]. A priori, on peut considérer que cette hypothèse est réservée à la résiliation pour faute du cocontractant.
La reconnaissance législative
La loi organise des situations limitatives dans lesquelles la personne privée cocontractante peut rompre unilatéralement un contrat administratif. Cette résiliation ne doit pas être confondue avec le pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général.
Nous n’évoquerons à titre d’exemple que le marché public d’assurance.
Le Code des assurances permet au titulaire d’un marché public d’assurance de résilier unilatéralement ce contrat dans plusieurs situations. Premièrement, après une année d’exercice contractuel sous réserve d’un préavis de deux mois. Le juge administratif considère que cette disposition est d’ordre public.
Deuxièmement, à défaut du paiement d’une prime, ou d’une fraction de prime [par l’Administration] dix jours après l ’expiration du délai de trente jour.
Troisièmement, en cas d’aggravation du risque en cours de contrat au terme d’un délai de trente jours suivant la réception par l’assuré d’une proposition de prime ;
Quatrièmement, en cas d’omission ou de déclaration inexacte des risques de la part de l’assuré dix jours après la réception de la notification adressée à l’Administration assurée.
Toutefois, le titulaire n’est admis à résilier le marché d’assurance que sous réserve des stipulations du marché. Les pièces du marché lui sont opposables. Le juge administratif considère que le cahier des charges prévaut sur la police d ’assurance générale. L’Administration peut, alors, prévoir des clauses exorbitantes de sauvegarde de l’intérêt général pour s’opposer à cette résiliation unilatérale fondée sur la loi. Le juge administratif a également autorisé le cocontractant privé à résilier unilatéralement un contrat administratif autre que le marché public d’assurance.
La reconnaissance jurisprudentielle
Le juge administratif, contrairement à sa conception traditionnelle, reconnait la possibilité pour le cocontractant privé d’un contrat administratif de résilier un contrat administratif, de sa propre initiative sans même tenir compte du consentement préalable de l’Administration. En revanche, cette reconnaissance est rigoureusement encadrée.
Le principe reste encore l’impossibilité de la résiliation unilatérale d’initiative privée d’un contrat administratif. Une telle résiliation constitue, pour la personne privée, une faute qui engage sa responsabilité au regard de ses obligations contractuelles. Le titulaire doit exécuter le contrat alors même que l’Administration n’est pas obligée d’en faire autant. Cependant, tel n’est plus forcément le cas.
L’exception, ouverte par le juge administratif, permettant au cocontractant de résilier ce type de contrat, obéit à des conditions cumulatives et limitatives. Elle ne saurait équivaloir au pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général reconnu à l’Administration.
D’abord, la résiliation reconnue au cocontractant privé n’est possible que dans les contrats administratifs n’ayant pas pour objet l’exécution même d’un service public. La résiliation pour motif d’intérêt général, quant à elle, est possible dans tout contrat administratif.
Ensuite, elle nécessite une clause expresse qui prévoit cette possibilité de résilier le contrat administratif si l’Administration ne respecte pas ses obligations contractuelles alors que l’Administration peut le résilier pour motif d’intérêt général sans qu’une clause ne le prévoie ni même qu’aucune faute ne soit commise par le cocontractant.
Enfin, le cocontractant est contraint de mettre l’Administration en position de s’opposer à sa résiliation pour préserver l’intérêt général. Cette exigence n’est pas obligatoire dans le cadre d’une résiliation pour motif d’intérêt général.
Le cocontractant de droit privé est donc placé dans une situation d’inégalité par rapport à l’Administration ; contrairement à la personne publique partie à un contrat administratif avec une ou plusieurs autres personnes de même nature.
Le contrat conclu entre personnes publiques
Le pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d’intérêt général est inhérent au contrat administratif indépendamment de la nature des parties. Seul le législateur a le pouvoir de supprimer cette prérogative.
En effet, dans un contrat administratif impliquant que des personnes publiques, le pouvoir de résilier unilatéralement pour motif d’intérêt général est reconnu à chacune des parties (A).
Il y a, tout de même, une exception. Le législateur a prévu une interdiction pour les parties de résilier un contrat administratif de plan , régi par la loi n°82-653 du 29 juillet 1982 en dehors des conditions et formes prévues par celui-ci (B).
Un contrat présumé égalitaire
L’Administration peut avoir une double nature. D’une part, elle peut agir en tant qu’Administration. Dans ce cas, elle est en principe une personne publique.
D’autre part, elle peut avoir la qualité d ’opérateur économique en se comportant comme une personne morale de droit privé.
La résiliation pour motif d’intérêt général n’est reconnue sans contestation qu’à l’Administration (en principe, une personne publique). Le critère organique est donc essentiel (A) et il doit être associé au critère matériel tenant à l’objet du contrat (B) afin de caractériser la nature administrative du contrat et de surcroît permettre aux parties de disposer du pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général.
Le rôle subsidiaire du critère matériel
Lorsqu’une personne publique conclut un contrat administratif avec une ou plusieurs autres personnes publiques dont l’objet est de répondre à un besoin exprimé par l’une ou plusieurs d’entre elles, ce contrat relève de la commande publique. Il obéit, en principe, aux mêmes règles applicables au contrat administratif conclu entre une personne publique et une personne privée.
À l’inverse, lorsque l’objet du contrat ne s’inscrit pas dans le champ de la commande publique comme la coopération public-public, permettant notamment aux personnes publiques cocontractantes de gérer un intérêt général commun, chaque personne publique est responsable du contrat conclu en raison de son objet.
Il en est ainsi d’une convention conclue entre deux personnes publiques dont l’objet est de répartir des sommes perçues au titre de la taxe professionnelle d’une opération d’extension d’une zone industrielle située sur le territoire d’une d’entre elles.
C’est donc le critère organique, en appui de l’objet du contrat, qui permet à chacune des parties de disposer d’un pouvoir de résiliation unilatérale dans l’intérêt général, parce que ce pouvoir ne s’exerce que dans un contrat administratif.
Les parties étant dans une situation égale, le pouvoir de résiliation est, par voie de conséquence, équivalent entre elles sauf dans les contrats de plan. Le législateur y a lui-même pris le soin d’interdire le pouvoir de résiliation unilatérale . Les parties quant à eux ne peuvent qu’aménager ce pouvoir.
L’aménagement légal du pouvoir de résiliation
Le contrat de plan au sens de la loi de 198251 est un contrat spécifique. Sa nature contractuelle a été même contestée. Pour Ph. LIGNEAU, par exemple, c’est un « tutorat en forme contractuelle ». Mais l’art. 12 de la loi de 1982 précise que les contrats de plan « sont réputés ne contenir que des clauses contractuelles ».
C’est un contrat qui traduit les priorités nationales. Sa principale particularité est qu’il est lui-même le fondement de plusieurs autres contrats particuliers. En soi, il « n’emporte, par lui-même [contrairement à ses contrats particuliers] aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations qu ’il prévoit» sauf si ces stipulations sont suffisamment précises. La résiliation unilatérale du contrat de plan (1) ainsi que ses contrats particuliers (2) est interdite par le législateur. Ce contrat ne peut l’être que dans les conditions et formes prévues par le contrat.
La résiliation du contrat de plan
Le contrat de plan peut être conclu par l’État « avec les collectivités territoriales, les régions, les entreprises publiques ou privées et éventuellement d ’autres personnes morales ». Il traduit les « engagements réciproques des parties en vue de l’exécution du plan et de ses programmes prioritaires ». C’est le cas des contrats de plan ÉtatRégion.
Dans ce type de contrat, le législateur a privé les parties de la possibilité d’exercer le pouvoir de résiliation unilatérale. Toutefois, il n’institue pas non plus à son égard une immunité contre la résiliation unilatérale.
La résiliation des contrats particuliers du contrat de plan
Les « contrats particuliers fixent les moyens de mise en œuvre des actions définies dans le contrat de plan». Ils sont préparés, au même titre que le contrat de plan, par le représentant de l’État au niveau de la région.
Ces contrats ne peuvent, normalement, comme le contrat de plan, être résiliés de manière unilatérale que dans les conditions et formes qu’ils prévoient. Car adopter une conclusion contraire aboutirait à rendre platonique l’interdiction prévue par le législateur, parce que le contrat de plan est appliqué par les biais de ses contrats particuliers. Ainsi, il est nécessaire de soumettre le contrat de plan et ses contrats particuliers au même régime de résiliation.
Les contrats particuliers bénéficient toutefois d’une certaine autonomie. Par exemple, la résiliation unilatérale d’un ou plusieurs contrats passés sur le fondement d’un contrat de plan n’emporte pas la résiliation de ce dernier.
En pratique, il semble plus facile de résilier un contrat particulier qu’un contrat de plan. D’une part, il est, normalement, plus précis que le contrat de plan et, d’autre part, c’est un contrat unique alors que le contrat de plan peut avoir plusieurs contrats particuliers.
À titre d’exemple, le juge administratif considère que la décision de l’Administration, partie à un contrat de plan interrégional, de ne plus apporter son concours financier au projet de construction d’un barrage, prévu par ce contrat, constitue en réalité une décision de résiliation pour un motif d’intérêt général de la charte et du protocole (contrats particuliers) par lesquels l’Administration s’était engagée à cofinancer le projet.
L’engagement contractuel lie l’Administration parce que le contrat administratif, bien qu’exorbitant, est soumis à la force obligatoire du contrat.
Les parties peuvent tout de même prévoir les conditions d’exercice et de formes du pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général d’un contrat administratif. Si cet aménagement contractuel ne peut avoir pour objet de séparer l’Administration de son pouvoir, il permet tout de même de le moduler selon la volonté des parties.
La clause d’aménagement
Rappelons que la résiliation pour motif d’intérêt général, en tant que prérogative de puissance publique, existe sans aucun texte et l’Administration ne peut y renoncer. En revanche, il est loisible aux parties d’aménager contractuellement les conditions et les formes dans lesquelles la résiliation peut intervenir. Cet aménagement doit avoir pour objectif de « limiter la zone d’incertitude qui entoure ce pouvoir » et non de priver l’Administration de son exercice.
Le contrat peut, par exemple, prévoir une procédure contradictoire ou une clause prévoyant la résiliation du contrat par le juge et non directement par l’Administration. Il peut s’agir aussi de stipuler un préavis à l’expiration duquel l’Administration pourrait exercer son pouvoir de résiliation.
De telles clauses sont importantes notamment pour les contrats comportant de grands enjeux financiers. Elles permettent au cocontractant de se préparer économiquement à la fin du contrat comme limiter les dépenses d’investissements ou de recrutement. Ces clauses permettent également à l’Administration de minimiser le montant de l’indemnisation dès lors qu’elle est tenue d’indemniser les investissements non amortis.
Cependant, si la réalité du motif d’intérêt général qui justifie la résiliation du contrat administratif est établie, « les irrégularités formelles par ailleurs invoquées [en particulier le non-respect du délai de préavis] à l’encontre de la décision de résiliation ne sont pas de nature à ôter à celle-ci son fondement ». Il en résulte que l’intérêt général prévaut sur l’aménagement contractuel de ce pouvoir de résiliation unilatérale.
Le juge administratif a reconnu, à notre connaissance, une seule hypothèse d’exclusion contractuelle de la résiliation unilatérale. Ainsi , un marché de chauffage qui stipule dans son C.C.T.P. que « Si la quantité de combustible consommé NC est supérieure de plus de 20 % à la consommation théorique NB, le contrat pourra être résilié » ; cette clause, s’oppose à la résiliation du marché si cette condition n’est pas remplie.
L’aménagement du pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général est limité par le caractère d’ordre public de ce dernier. Toute clause ayant pour objet de dissuader l’Administration de l’utiliser est irrégulière . D’ailleurs, il semble peu probable que les aménagements évoqués ci-dessus puissent contraindre l’Administration à ne pas résilier un contrat administratif dès lors que les exigences de l’intérêt général le justifient.
Des clauses réputées nulles
La résiliation unilatérale pour motif d’intérêt général ne peut être supprimée par un contrat administratif. L’Administration ne peut légalement abandonner son pouvoir de résiliation unilatérale (A). De la même manière, le cocontractant ne peut prévoir une clause ayant pour objet de dissuader l’Administration de faire usage de ce pouvoir (B).
La clause de renonciation
Le pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général du contrat administratif s’impose aux parties contractantes y compris à l’Administration au profit de laquelle il est reconnu.
L’Administration ne peut valablement, même volontairement, consentir une clause par laquelle elle renonce à son pouvoir de résiliation unilatérale. Est illicite toute stipulation ayant pour objet de garantir au cocontractant une abstention de celle-ci d’exercer son pouvoir.
Ainsi, une convention dans laquelle est incluse une clause par laquelle une commune renonçait à l’exercice de son pouvoir unilatéral de résiliation pour motif d’intérêt général pendant « toute la durée du remboursement des prêts contractés » par le cocontractant est illicite.
Un pouvoir défini par l’intérêt général
L’intérêt général est indissociable du contrat administratif. C’est une notion insaisissable qui évolue selon les exigences sociales. Elle garde encore sa pertinence malgré sa dégradation au profit des intérêts privés. L’Administration reste son gardien privilégié.
Si au cours de l’exécution du contrat administratif, l’intérêt général évolue, au point qu’il nécessite des adaptations, l’Administration ne serait pas liée par la volonté du cocontractant pour résilier unilatéralement le contrat. L’existence de ce seul motif est suffisante à fonder cette résiliation (Sect. I). À défaut, le contractant engagerait sa responsabilité contractuelle (Sect. II).
Le motif d’intérêt général, fondement de la résiliation
À partir du moment où l’intérêt général l’exige, même l’Administration est normalement liée par la résiliation du contrat. Dès lors, l’exercice du pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d’intérêt général ne dépend pas normalement du bon vouloir de l’Administration.
La nature de ce pouvoir unilatéral est ainsi définie par l’intérêt général. Si ce dernier ne permet pas à l’Administration de résilier un contrat administratif par son seul souhait, elle dispose qu’à même d’une marge de liberté (§1) limitée notamment par le contrôle du juge bien que le motif d’intérêt général soit largement apprécié (§2).
La pluralité des autorités décisionnelles
Bien que la résiliation pour motif d’intérêt général soit un pouvoir unilatéral de l’Administration, cette résiliation ne cautionne pas pour autant sa mise en œuvre de manière arbitraire. Le plus souvent, elle s’apparente à une « décision collégiale ».
D’abord, la résiliation de certains contrats administratifs est soumise à l’avis des entités concernées par le contrat en cause. Ces consultations n’exigent pas des avis conformes, mais peuvent tout de même influencer la volonté de la personne publique contractante de résilier ou non le contrat.
Ensuite, la décision est autorisée, à l’échelle locale, par l’organe délibérant et transmise au contrôle de légalité. Dès lors que le fondement même de ces différents organes est d’assurer une mission d’intérêt général, cette cascade de « filtres » de la décision de résiliation peut constituer une garantie pour le cocontractant d’échapper à l’arbitraire administratif.
Enfin, il est toujours possible, pour le titulaire en conflit, de saisir le juge. D’une part, et notamment dans les contrats administratifs comportant un important enjeu financier, l’Administration peut saisir le Conseil d’État pour avis afin d’affiner légalement l’exercice de ce pouvoir exorbitant. D’autre part, l’action contentieuse permet au cocontractant de demander la reprise des relations contractuelles. À défaut, une juste indemnité s’il estime que la résiliation n’est pas, par exemple, fondée sur un motif justifié d’intérêt général.
Sur ce dernier point, l’étendue des motifs d’intérêt général offre à l’Administration une certaine liberté dans l’exercice du pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général d’un contrat administratif. Toutefois, elle demeure soumise au contrôle du juge administratif.
L’étendue des motifs d’intérêt général
Si l’Administration peut unilatéralement résilier un contrat administratif pour motif d’intérêt général, elle ne peut le faire qu’en respectant tant la légalité de la décision de résiliation que les règles relatives au motif d’intérêt général, car la décision de résiliation est à la fois un acte administratif unilatéral et une mesure d’exécution du contrat.
Le cocontractant qui considère que ces conditions ne sont pas remplies par le contractant peut faire un recours de plein contentieux pour saisir le juge administratif. Celui-ci exerce un contrôle sur ces conditions (A) et en le faisant, il identifie les motifs d’intérêt général pouvant fonder une résiliation unilatérale d’un contrat administratif (B).
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Table des matières
REMERCIEMENTS
LISTE DES ABREVIATIONS
SOMMAIRE
INTRODUCTION
TITRE I. LE POUVOIR DE RESILIATION POUR MOTIF D’INTERET GENERAL INHERENT AU CONTRAT ADMINISTRATIF
Chapitre I. Un pouvoir exorbitant au profit de l’Administration
Section I. L’exorbitance modulée selon la nature du cocontractant
§1. Le contrat conclu par l’Administration avec une personne privée
§2 Le contrat conclu entre personnes publiques
Section II. L’exorbitance modulée selon les stipulations du contrat
§1. Des clauses reconnues légales
§2. Des clauses réputées nulles
Chapitre II. Un pouvoir défini par l’intérêt général
Section I. Le motif d’intérêt général, fondement de la résiliation
§1. La nature du pouvoir de résiliation
§2. L’étendue des motifs d’intérêt général
Section II. Le motif d’intérêt général, obstacle à la résiliation
§1. L’illégalité de la décision de résiliation dépourvue d’un motif d’intérêt général
§2. L’irrégularité de l’injonction de résiliation portant une atteinte excessive à l’intérêt général
TITRE II. LE DROIT INDEMNITAIRE DU COCONTRACTANT NECESSAIRE À L’EQUILIBRE FINANCIER DU CONTRAT
Chapitre I : Les conditions d’indemnisation
Section I. Les conditions de forme
§1. Les conditions tenant à la décision de résiliation
§2. Les conditions tenant au recours contentieux
Section II. Les conditions de fond
§1. La décision de résiliation
§2. Le préjudice subi
§3. Le lien direct de causalité
Chapitre II. Les modalités d’indemnisation
Section I. Le droit commun, la réparation intégrale
§1. Les pertes subies
§2. Le manque à gagner
Section II. Le droit dérogatoire, l’aménagement contractuel
§1. La clause indemnitaire
§2. La clause d’exonération totale d’indemnité
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
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