Le dispositif d’évaluation environnementale introduit par le décret MECIE

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La Charte de l’Environnement, base juridique du décret MECIE 

Le cadre juridique en matière d’évaluation environnementale repose pour l’essentiel, sur une loi de base : la Charte de l’Environnement Malgache (CEM), loi qui encadre la gestion et la protection de l’environnement. Elle permet surtout de mettre en avant l’exigence législative de l’EIE. En effet, l’article 10 de cette loi dispose que « les projets d’investissements publics ou privés susceptibles de porter atteinte à l’environnement doivent faire l’objet d’une étude d’impact, compte tenu de la nature technique de l’ampleur desdits projets ainsi que de la sensibilité du milieu d’implantation ».

Nationale de l’Environnement, en mettant en exergue les principes généraux et les dispositions opérationnelles dans le cadre du développement global de Madagascar. Cette Charte décrit ainsi les règles fondamentales qui doivent inspirer toute action nationale ou régionale ainsi que collective ou individuelle, qui auraient pour objectif de protéger l’environnement ou de promouvoir une activité économique ou sociale pouvant avoir pour conséquence une atteinte préjudiciable à l’environnement. La Loi définit les références et le cadre institutionnel du Plan National d’Action Environnementale (PNAE), ainsi que les principaux axes de la politique environnementale qui sont :
· le développement des ressources humaines ;
· la promotion d’un développement durable, équitable et bien réparti sur le territoire national en gérant mieux les ressources naturelles ;
· la conservation et la gestion du patrimoine malgache de biodiversité ;
· l’amélioration du cadre de vie des populations rurales et urbaines ;
· l’amélioration des outils de gestion de l’environnement.
C’est donc à partir de l’article 10 de cette Charte que le décret MECIE en est devenu le décret d’application.

Les aspects juridiques du « système MECIE »

Le système MECIE peut être considéré comme un outil, un instrument de gestion de l’environnement dans les politiques économiques et sociales et il est constitué par un ensemble d’éléments qui concourent à son effectivité :
· du texte de Décret MECIE même ;
· de leurs Annexes, chargées de distinguer les catégories de projets soumis à une étude d’impact environnemental (EIE) ou à un programme d’engagement environnemental (PREE) et les secteurs concernés (infrastructure et aménagement, agriculture, élevage, ressources naturelles renouvelables, tourisme et hôtellerie, industrie, les déchets, les mines et sources d’énergie, etc.). D’ailleurs l’étude des Annexes permet d’orienter les recherches vers les activités sectorielles réparties dans les Départements ministériels, d’identifier les Lois spécifiques applicables à chaque projet pouvant comporter des modalités d’application particulière par rapport au Décret MECIE.
· des Arrêtés d’application du Décret MECIE applicable, ou parfois des Arrêtés propres à des activités sectorielles (exemple : l’Arrêté ministériel n° 12.032/2000 du 6 novembre 2001 sur la réglementation du secteur minier en matière de protection de l’environnement).
· des Guides mis au point par l’ONE et qui présentent les principales diligences à effectuer, écrits d’une manière pédagogique de manière à être accessible aux opérateurs, comme la Directive générale pour la réalisation d’une étude d’impact environnemental à Madagascar. Ces guides ont également été adaptés aux différents secteurs d’activités concernés par la MECIE.

Le dispositif d’évaluation environnementale introduit par le décret MECIE 

Les dispositions du décret 

Le décret 99 954 du 15/12/99, portant refonte du décret 95-377 du 23 mai 1995 relatif à la MECIE a été pris pour mettre en œuvre les dispositions stipulées par l’article 10 de la Charte de l’environnement comme l’indique l’article 3 : « Conformément aux dispositions de l’article 10 de la Loi n° 90-033 du 21 décembre 1990 portant Charte de l’Environnement, les projets d’investissements publics ou privés, qu’ils soient soumis ou non à autorisation ou à approbation d’une autorité administrative, ou qu’ils soient susceptibles de porter atteinte à l’environnement doivent faire l’objet d’une étude d’impact. »

Ce texte fixe donc les règles et les procédures à suivre par les promoteurs d’un investissement physique pour la mise en œuvre de l’EIE. Il précise la nature, les attributions respectives et le degré d’autorité des instances et organismes habilités à mettre en œuvre de ces règles et procédures ainsi que ceux des organes chargés de l’évaluation et du suivi des études.
Ce décret définit aussi le champ d’application des études d’impact, le processus à suivre, le contenu de l’étude, la procédure d’évaluation et les modalités de participation du public.

Différentes formes d’études d’impact inspirées du modèle français

Deux formes d’études d’impact sont prévues : l’Etude d’impact Environnemental (EIE) et le Programme d’Engagement Environnemental (PREE). Cette distinction a été basée sur le degré d’incidence environnementale des projets : incidence forte sur l’environnement pour l’EIE, incidence peu significative pour le PREE.
Les textes d’application précisant la consistance des PREE n’ont pas été pris à ce jour.
Dans le cadre de la procédure de l’EIE, une liste d’investissements liés à des types d’infrastructures et d’aménagements a donc été énumérée à l’Annexe I : les aménagements au sein des zones sensibles, les transports dangereux, les déplacements de population, la construction de routes ou de voies ferrées, d’infrastructures portuaires ou aéroportuaires, de centrale nucléaire, etc.

Dans le cadre d’un PREE, une seconde liste d’investissements a été établie à l’Annexe
II du Décret MECIE comprenant : les installations hydroélectriques ou thermiques de moindre puissance, les équipements collectifs de plus de 5 000 spectateurs, des exploitations forestières, tout projet de recherche minière, etc.
Une troisième procédure est mise en avant dans le décret : celle de la Mise en conformité (art. 38–nouveau- à 42 du décret) qui s’applique cette fois-ci aux entreprises déjà existantes avant le décret MECIE ; les procédures prévues lors de la mise en conformité sont celles d’une EIE ou d’un PREE. Ces deux formes d’études d’impacts reprennent les dispositifs d’évaluation environnementale institués dans le paysage juridique français : l’étude d’impact environnemental proprement dite et la notice d’impact pour les projets de moindre importance.

Les étapes de l’évaluation environnementale 

L’article 7 du décret MECIE dispose que l’EIE consiste en l’examen préalable des impacts potentiels prévisibles d’une activité donnée sur l’environnement ; elle devra mettre en œuvre toutes les connaissances scientifiques pour prévoir ces impacts et les ramener à un niveau acceptable pour assurer l’intégrité de l’environnement dans les limites des meilleures technologies disponibles à un coût économiquement viable.
Le décret institue les étapes de la mise en compatibilité et celles-ci sont présentées comme suit : « Les projets suivants, qu’ils soient publics ou privés, ou qu’ils s’agissent d’investissements soumis au Droit Commun ou régis par des règles particulières d’autorisation, d’approbation ou d’agrément, sont soumis aux prescriptions ci-après : (a) la réalisation d’une étude d’impact environnemental (EIE), (b) l’obtention d’un permis environnemental délivré à la suite d’une évaluation favorable de l’EIE, et (c) la délivrance d’un Plan de Gestion Environnementale du Projet (PGEP) constituant le cahier des charges environnementales du projet concerné ».
(a) L’EIE doit comprendre au minimum :
Un document certifiant la situation juridique du lieu d’implantation du projet; Une description du projet d’investissement ;
Une analyse du système environnemental affecté ou pouvant être affecté par le projet ; cette analyse doit aboutir à un modèle schématique faisant ressortir les principaux aspects (statique ou dynamique, local ou régional) du système environnemental, en particulier ceux susceptibles d’être mis en cause par l’investissement projeté ;
Une analyse prospective des effets possibles des interventions projetées sur le système précédemment décrit ;
Un Plan de Gestion Environnemental du Projet (PGEP) ;
Un résumé non technique rédigé en malagasy et en français, afin de faciliter la prise de connaissance par le public des informations contenues dans l’étude.
(b) Selon l’article 27, l’ONE doit se prononcer sur l’octroi ou non du permis environnemental dans le délai imparti à l’évaluation environnementale tel que cité aux articles 25 et 26 ci-dessus, sur la base du rapport d’évaluation par le public et des avis techniques d’évaluation du CTE. Le permis environnemental est inséré dans toute demande d’autorisation, d’approbation ou d’agrément des travaux, ouvrages et aménagements projetés.
(c) Le PGEP, défini comme constituant le cahier des charges environnementales du Projet, présente l’ensemble « des mesures scientifiques, techniques, socio-économiques, matérielles envisagées pour supprimer, réduire et éventuellement, compenser les conséquences dommageables de l’investissement sur l’environnement ».

Les organes chargés de l’évaluation environnementale 

A l’article 2 du Décret, l’ONE est considéré comme maître d’ouvrage délégué, guichet unique pour la MECIE, et est placé sous la tutelle du Ministère chargé de l’Environnement.
L’ONE est censé coordonner les Comités Techniques d’Evaluation, diriger l’évaluation des EIE et délivrer les permis environnementaux, d’assurer la coordination du suivi de la conformité des plans de gestion environnementale. Il est par ailleurs désigné comme le seul habilité à établir ou à valider un « screening » d’un projet d’investissement pour déterminer la procédure à appliquer. L’analyse est faite sur la base d’un descriptif succinct du projet (présenté par le promoteur) et de son milieu d’implantation.

L’évaluation du dossier d’EIE par l’ONE consiste à vérifier si le promoteur d’un investissement a bien fait l’identification préalable des impacts environnementaux potentiels et pris en compte les mesures d’atténuation techniques, scientifiques et technologiques.
Un Comité Technique d’Evaluation ad’hoc (CTE) est constitué par l’ONE pour chaque dossier. Sa composition dépend de la nature du projet mais comporte au moins les représentants des ministères sectoriels concernés. Son secrétariat est assuré par l’ONE qui assure la rédaction du rapport d’évaluation résultant des avis techniques émis par les membres du CTE. Le représentant du Ministère chargé de l’Environnement a la charge de contrôler la conformité de l’évaluation technique.

Les opportunités et points forts du système MECIE 

La participation du public à l’évaluation

Outre les effets positifs sur la protection des milieux et de leurs composantes floristiques et faunistiques, l’application du décret MECIE offre aux populations concernées l’opportunité de défendre leurs conditions de vie face aux contraintes induites par les aménagements.
Cette forme de participativité de la société civile constitue l’un des effets très positifs du décret MECIE. Le public touché ou risquant d’être touché par les décisions prises par le promoteur, ou ayant intérêt à faire valoir ses droits, ainsi que les ONG, peuvent donc avoir une tribune pour pouvoir faire part de leurs doléances.

La participation du public à l’évaluation environnementale, inscrite aux articles 15 à 21, est un des éléments clés du décret MECIE. Signe de bonne gouvernance pour les uns, bonne conscience pour le promoteur pour d’autres, cette forme de démocratie locale permet de donner un rôle à la fois social et humain à l’évaluation environnementale.
La participation du public se matérialise sous la forme de consultations sur place de documents, d’enquêtes publiques, ou encore d’audiences publiques, selon l’arrêté n°6830/2001.
Des améliorations pourront vraisemblablement encore être apportées aux processus existants de participation, de même que l’information sur les retombées positives de son application pour les populations pourra être renforcée.

La mise en place d’une institution spécialisée : l’ONE

L’autre force du MECIE est sa garantie institutionnelle : l’ONE ou Office National pour l’Environnement est le premier garant du respect de ce décret.
Dans beaucoup de pays en développement, notamment en Afrique, il n’existe pas d’institution spécialisée telle que l’ONE. En ce qui concerne l’évaluation des études d’impact, la France même s’en remet à l’échelle déconcentrée du Préfet. L’existence même de l’Office est une garantie de qualité du travail fourni en matière d’évaluation environnementale.
L’ONE, à l’origine, avait été chargé de la coordination de toutes les actions environnementales au niveau du pays. Ses activités ont ensuite été recentrées sur l’évaluation (décret MECIE, et EES) et l’information environnementale (tableaux de bord et autres outils).
L’ONE a d’ailleurs pour mission centrale le « mainstreaming » de l’environnement : c’est-à-dire, faire en sorte que le réflexe environnemental soit systématisé dans le fonctionnement quotidien des différents acteurs.

Cette mission est déclinée en quatre mandats: i) que la croissance économique ne se fasse pas au détriment de l’environnement (développement durable); ii) que des évaluations environnementales contribuent à la protection des habitats sensibles; iii) que les preneurs de décision disposent des informations suffisantes sur l’environnement pour la planification des activités de développement qu’ils envisagent; iv) que le secteur privé ait accès à l’information environnementale pour intégrer les enjeux correspondants dans le développement.
Le décret n° 2008-600 confère à l’ONE le statut d’établissement à caractère public à caractère industriel et commercial (EPIC). Ce décret précise ce qui suit : « En étroite collaboration avec les Directions et Services concernés du Ministère chargé de l’Environnement, des Eaux et Forêts, l’ONE est chargé :
• de la prévention des risques environnementaux dans les investissements publics et privés et de la lutte contre les pollutions ; A cet effet, il doit veiller à ce que les activités économiques ne se fassent pas au détriment de l’environnement par l’application de la Mise en Compatibilité des Investissements avec l’Environnement (MECIE) ;
• de la gestion du système d’information environnementale, du suivi et de l’évaluation de l’état de l’environnement pour appuyer l’évaluation environnementale et pour une meilleure prise de décision à tous les niveaux ;
• de la labellisation et de la certification environnementale. »

La mise à disposition de guides de l’EIE: un système d’aide à destination des investisseurs

L’ONE a mis à disposition des investisseurs des guides de l’évaluation environnementale selon la nature de l’étude et selon les secteurs, avec un but essentiellement pédagogique mais aussi pour accélérer les éventuelles procédures de demande de permis environnemental :
Directive générale pour la réalisation d’une étude d’impact environnemental à Madagascar : Ce guide a été élaboré pour que les investisseurs puissent avoir connaissance des modalités et de la procédure EIE, surtout après l’adoption de la loi portant Charte de l’Environnement Malgache et la promulgation du décret relatif à la MECIE qui ont entraîné une obligation pour les projets d’investissements publics ou privés susceptibles de porter atteinte à l’environnement d’être soumis soit à une étude d’impact environnemental (EIE), soit à un programme d’engagement environnemental (PREE), selon la nature du projet, l’ampleur de ces projets et la sensibilité de leurs milieux d’implantation.
Le Guide de l’Audit Environnemental :
Ce document s’adresse essentiellement aux gros investisseurs mais aussi aux promoteurs, consultants, étudiants ou toute autre personne désireuse de s’enquérir d’un manuel technique pour la réalisation d’un audit environnemental.

Contrairement à une EIE, un audit n’est habituellement pas imposé par la réglementation – sauf dans quelques cas précis (comme la fermeture, la cession d’entreprise, la mise en conformité par rapport aux réglementations à la suite d’un suivi du cahier de charges environnementales (CCE) ou autres) – mais il constitue cependant une démarche volontaire de l’entreprise.
Toutefois, les avantages qu’offre cet outil, sont intéressants du fait qu’il permet au promoteur de se faire une autocritique éventuellement, ce qui est idéal pour l’image de l’entreprise.
Guide de la Mise en Conformité
Ce guide très intéressant s’adresse à tous les utilisateurs: membres du CTE, consultants et bureaux d’études, enseignants, étudiants et en particulier aux promoteurs qui devront s’engager dans la procédure de la MEC définie par les dispositions législatives et réglementaires. Il est destiné principalement à tous les types d’investissement visés par l’annexe I du décret MECIE : entreprises de service, entreprises de production, entreprises minières, pêche, etc. qui ne se sont pas encore conformés aux normes environnementales.
Des guides sectoriels comme les Guides Aquacole, Routes, Pétrole, Textile, Tourisme, etc. permettent aux promoteurs d’identifier assez rapidement les enjeux de la réalisation d’une étude d’impact environnemental. De ce fait, ils sont implicitement invités à se conformer à toutes les exigences légales, réglementaires et administratives en vigueur pouvant concerner leurs projets, et aux normes environnementales appliquées sur le territoire national.

Les problèmes de cohérence du Décret MECIE avec les textes nationaux : des lois sectorielles incomplètes à tous les niveaux du projet

Le problème de la hiérarchie des textes nationaux 

Le premier élément de réflexion que l’on peut ressortir, c’est tout d’abord le déséquilibre hiérarchique entre les textes juridiques nationaux, c’est-à-dire entre le décret MECIE et les textes sectoriels.
Bien que le décret MECIE ait une importance majeure en raison de sa position de décret d’application de la CEM et qu’il est censé encadrer un ensemble de textes sectoriels – qui sont pour l’essentiel des lois et codes – le décret MECIE n’est malheureusement qu’un « décret ».
En effet, d’après la hiérarchie des normes, le décret MECIE devrait être inférieur aux Codes et autres lois sectorielles.
Un décret n’offre pas nécessairement une garantie de sécurité juridique, étant donné qu’il peut être modifié du jour au lendemain en conseil des ministres. Un décret peut annuler un décret et non une loi. Ce qui fragilise la nature même du décret MECIE.

Des textes sectoriels incomplets qui brouillent les cartes du dispositif d’évaluation environnementale

Le deuxième élément à soulever est le manque de mise à jour de certains textes sectoriels en vigueur actuellement. Non seulement, ces textes ne font pas référence au décret MECIE, mais surtout ils n’ont pas effectué de modifications post-promulgation du décret MECIE, qui leur permettraient d’aller dans le sens de l’esprit du décret. Il est à se demander si les Ministères ont réellement la volonté de se plier à la volonté d’un simple décret – même s’il s’agit d’un décret d’application – ou si la production législative ne suit pas tout simplement l’évolution du droit de l’environnement malgache.
Cela n’empêche pas que certains secteurs soient soucieux d’intégrer la dimension environnementale et donc l’évaluation environnementale à tous les niveaux d’un projet – on peut distinguer quatre niveaux que sont l’autorisation, l’extension, la cession et la fermeture de projet – tandis que d’autres secteurs n’ont pas encore réalisé de mises à jour.

Les textes sectoriels qui ont effectivement intégré l’évaluation environnementale à tous les niveaux d’un projet 

Les secteurs de la pêche et de l’aquaculture sont très sérieusement encadrés quant à l’intégration environnementale, au niveau du décret MECIE et aussi au niveau de leurs textes sectoriels.
Les projets d’aquaculture entrent effectivement dans le champ d’application du décret MECIE. En effet, il soumet à une EIE (selon l’Annexe I)
· Tout projet d’élevage de type industriel ou intensif ;
· Toute introduction de nouvelles espèces, animales ou végétales, ou d’organismes génétiquement modifiés (OGM) sur le territoire national ;
· Toute collecte et/ou chasse et vente d’espèces n’ayant jamais fait l’objet de commercialisation par le passé ;
· Toute introduction d’espèces présentes à Madagascar mais non préalablement présentes dans la zone d’introduction ;
· Tout projet de chasse et de pêches sportives ;
Mais aussi, le décret MECIE soumet à un PREE (selon l’Annexe II du décret) les projets aquacoles suivants :
· Tout projet d’élevage de type semi-industriel et artisanal ;
· Tout permis de capture et de vente d’espèces de faune destinées à l’exportation ;
· Toute réintroduction d’espèces dans une zone où elle était préalablement présente ;
· Tout permis de collecte et de vente d’espèces destinées à l’exportation ;
· Toute augmentation de l’effort de pêche en zone marine par type de ressources (une étude de stock préalable est requise) ;

Ensuite, le cadre général des activités est défini par l’ordonnance n° 93-022 du 04 mai 1993 portant réglementation de la pêche et de l’aquaculture, elle-même complétée par deux décrets de 1997 relatifs à l’organisation de la collecte des produits halieutiques d’origine marine, et à la pêche dans les eaux continentales, et encore deux arrêtés (1999 et 2oo2) sur la pêche en eaux maritimes profondes.
Ce qu’il faut souligner c’est qu’à tous les niveaux du projet, le secteur intègre bien la dimension environnementale : par exemple, à l’article 16 et 17 de l’ordonnance de 1993, l’importation d’œufs, de larves, d’alevins et d’espèces vivantes d’animaux ou de végétaux aquatiques doit faire l’objet d’une autorisation spéciale, délivrée par la Direction chargée de la Pêche et de l’Aquaculture dans le cadre du contrôle de qualité et de salubrité.
De plus, les licences de pêche sont scrupuleusement encadrées par le Décret n° 2000-415 du 16 juin 2000 portant définition du système d’octroi de licences de pêche crevettière (art. 11 à 15).

Ce qui est d’autant plus remarquable, c’est que le secteur a fait l’objet d’une loi visant au « développement d’une aquaculture de crevettes responsable et durable », en 2001. L’article 5 précise bien son rattachement au décret MECIE : « Les conditions de création et d’ouverture des établissements d’aquaculture de crevettes sont soumises aux dispositions du titre IV de la présente loi, ainsi qu’à ses textes d’application, lesquels doivent se conformer à la législation en vigueur sur la mise en compatibilité des investissements avec l’environnement ».
Ce même texte impose des obligations de respect de l’hygiène dans sa partie « Préservation contre les maladies » (art 8 à 15) : « Tout établissement d’aquaculture de crevettes doit obligatoirement être équipé d’un dispositif permettant de traiter les eaux usées », « L’exploitant est tenu de faire un contrôle sanitaire régulier à toutes les étapes de la production », « L’exploitant doit se conformer aux dispositions et directives en vigueur relatives à la protection et à la préservation de l’environnement ». La procédure de création d’un établissement aquacole est également très encadrée aux articles 19 à 24 de cette loi sur le développement d’une aquaculture de crevettes responsable et durable : La délivrance de l’autorisation définitive d’exploitation du site est conditionnée par la présentation :
· de l’autorisation domaniale ou du bail emphytéotique ;
· du rapport d’étude de faisabilité et d’étude d’impact environnemental ;
· du permis environnemental ou de toute autre pièce analogue ;
En terme de cession de licences de pêche, le Décret du 16 juin 2000 portant définition du système d’octroi de licences de pêche crevettière, indique que « la licence est transférable entre opérateurs privés, dans le respect des conditions mentionnées aux Article 18 et 19 du décret. Le Ministère chargé des Pêches doit être informé de la cession ».
Toute extension d’un établissement d’aquaculture de crevettes doit être soumise aux dispositions du titre IV de la Loi du 12 décembre 2001 portant développement d’une aquaculture de crevettes responsable et durable.
Dans le cadre d’une cessation d’activités par un promoteur, cette loi impose à l’exploitant, dans un délai convenu de commun accord avec les Ministères chargés de l’Aquaculture et de l’Environnement, de procéder à la réhabilitation des lieux. A cela s’ajoutent l’enlèvement des équipements et infrastructures, sauf instructions contraires du Ministère ; la restauration de tout aménagement permettant une circulation naturelle des eaux ; l’obligation de reboisement des zones qui avaient été déboisées dans le cadre de l’exploitation.

Des conflits juridiques d’ordre administratif ou intersectoriel pouvant ralentir l’évaluation environnementale 

L’imprécision de certains textes sectoriels ou administratifs aboutit souvent à des problèmes au moment de lancer l’évaluation environnementale.

La question délicate du chevauchement de carrés miniers :

Il peut exister des cas de chevauchements de carrés miniers entre eux ou de chevauchement de carrés miniers sur des aires protégées qui ont des incidences sur la procédure d’évaluation environnementale des dossiers d’EIE ou de MEC des projets miniers.
Selon le Code Minier (Loi n° 99-O22 du 19 août 1999 modifiée par la loi n° 2005-021 du 17 octobre 2005), « les carrières sont gérées par les Communes dans le ressort desquelles elles se trouvent. Les Communes délivrent les autorisations d’ouverture de carrières, et en informent le bureau du Cadastre Minier, celui de la Direction Interrégionale du Ministère chargé des Mines et l’Autorité compétente de la Région concernée ; toute autorisation d’ouverture de chantier d’exploitation de carrières est subordonnée à l’approbation préalable, par l’Autorité compétente en matière environnementale, d’un plan de mesures de protection environnementale élaboré par l’exploitant (modèle fixé par voie réglementaire) ».
Ainsi, on voit que pour alléger les procédures d’octroi d’autorisation d’exploitation de carrières, les Communes se sont vus déléguer cette tâche grâce au Code Minier, par souci de décentralisation et d’efficacité, par souci du respect du principe de subsidiarité.

Là où il peut y avoir un souci, c’est en cas d’octroi de permis minier, délivré par le Ministère chargé des Mines par le biais notamment du Bureau du Cadastre Minier. Le véritable problème se situe dans le cas où le ou les carrés concernés par ce permis empiètent directement sur le carré faisant l’objet de l’autorisation d’exploitation de carrières préalablement donné par la Commune locale.
En effet, dans le cas du chevauchement d’une partie d’un carré minier sur un permis d’exploitation de carrières, et si les parties en cause ne sont pas arrivées à trouver un terrain d’entente en se basant sur les dispositions légales en vigueur, notamment le Code minier, une procédure judiciaire peut alors s’ouvrir.
Cependant le droit commun dispose que le premier arrivé sur les lieux, faisant l’objet du litige, est censé l’emporter. Pourtant rien n’est moins simple lorsque le droit institue un vide juridique concernant l’octroi du carré minier par les autorités centrales alors que les autorités d’une localité, dont c’est le droit, ont elle aussi octroyé un permis d’exploitation de carrière.
Ces conflits d’ordre sectoriel ont manifestement des incidences sur les procédures environnementales qui doivent être réalisées, malgré tout, dans le respect des droits de chaque partie et des procédures judiciaires en cours.
L’autre question est celle du chevauchement d’un carré minier sur une aire protégée. Il peut arriver parfois qu’une aire soit déclarée comme protégée alors que la zone en question a déjà fait l’objet, par le passé, de l’octroi d’un permis minier.
A ce niveau, le Code minier est quand même explicite en prévoyant une protection de l’exploitant minier dont le consentement doit se faire par écrit. Les autorités compétentes (MEF, Ministères concernés, autorités locales, ONE, etc.), avec toutes les entités concernées, statuent au cas par cas.
A ce propos, dans le respect de la législation environnementale en vigueur, des arrêtés interministériels ont été successivement pris en vue de la création de Nouvelles Aires Protégées, notamment afin de régler les problèmes de chevauchement d’activités sectorielles (mines, forêts, pêche, pétrole,…) avec la création de ces aires protégées, et qui ont justement instauré le principe de « droits acquis » pour les projets implantés antérieurement à la création de l’aire protégée concernée. Ces arrêtés ont également prévu les activités interdites et les activités autorisées dans le cas de mise en protection temporaire de Nouvelles Aires Protégées. La prise en compte de ces arrêtés s’avère primordiale dans la procédure d’évaluation environnementale qui doit prendre en compte si tel projet sectoriel est bien visé par ces arrêtés.

Le dernier en date est l’Arrêté interministériel n° 52005/2010 du 20 décembre 2010 modifiant l’arrêté interministériel Mine – Forêts n° 18633 du 17 octobre 2008 portant mise en protection temporaire globale des sites visés par l’arrêté n° 17914 du 18 octobre 2006 et levant la suspension de l’octroi des permis miniers et forestiers pour certains sites.

Les difficultés rencontrées dans les dossiers de Mise En Conformité (MEC)

L’autre type de problème que l’on peut rencontrer se situe au moment de la procédure de Mise En Conformité (MEC), lorsqu’un promoteur dépose une demande d’agrément environnemental en vue d’une mise en conformité de ses installations faisant suite à une résolution de plaintes environnementales par les autorités compétentes.
En effet, il arrive parfois que la procédure de MEC soit lancée conformément au décret MECIE, alors qu’une procédure judiciaire est en même temps engagée au Tribunal opposant la société en question et le plaignant pour des raisons diverses comme des nuisances sonores, odorantes ou visuelles par exemple, mais aussi pour des problèmes ayant trait à la situation irrégulière du projet en cause comme l’absence du permis environnemental ou de l’autorisation sectorielle ou communale, ou encore l’irrégularité de la délivrance du permis de construire.
Deux questions se posent très souvent lors des réunions du Comité Technique d’Evaluation (CTE) et font débat : la question est de savoir s’il faut donner le certificat de conformité dès lors que l’évaluation environnementale a abouti dans une issue qui ne révèle rien de négatif qui puisse aller à l’encontre de l’octroi de ce certificat, alors qu’une procédure judiciaire est engagée au tribunal. Ou avant de prononcer toute décision à l’issue d’une procédure d’évaluation environnementale, ne faut-il pas attendre la décision de justice, quitte à freiner le développement économique de l’établissement?

Ces aspects problématiques des procédures d’EIE font apparaître que le promoteur a une grande responsabilité dans le respect strict des procédures et législations en vigueur régissant ses activités. Les citoyens sont devenus plus consciencieux de leurs droits et devoirs en matière de protection de l’environnement, et n’hésitent pas à demander l’application des lois tant au niveau des tribunaux que de l’Administration qui devient, malgré elle, un instrument d’arbitrage entre deux parties en conflit.

La question des décisions prises conjointement par le Ministre de l’Environnement et les ministres des autres secteurs 

Le décret MECIE ne semble pas assez précis sur les décisions qui doivent être prises conjointement entre le Ministre de l’Environnement et les ministres sectoriels.
Lorsqu’on lit l’article 7 : « Toute absence d’EIE pour les nouveaux investissements visés à l’article 4, entraîne la suspension d’activité dès lors que l’inexistence du permis environnemental y afférent est constatée. La suspension est prononcée conjointement par le Ministère chargé de l’Environnement et le Ministère sectoriel concerné, sur proposition de l’ONE, après avis de l’autorité locale du lieu d’implantation. », la question est de savoir que se passe t-il dans le cas où le Ministre du secteur concerné est réticent à l’idée de suspendre un projet d’envergure ?
Certaines pratiques ont toutefois montré que des consensus ou des solutions ont toujours existé entre les autorités compétentes qui sont dans l’obligation de trancher en cas de pollutions avérées ou d’irrégularités flagrantes qui sont à l’origine de conflits sociaux.
Il en est ainsi lorsque la Commune concernée a accepté de fermer une entreprise en situation irrégulière et en pleine zone d’habitation (pas de permis environnemental, ni autorisation sectorielle, ni permis d’utiliser pour l’activité concernée) qui a en outre engendré des pollutions conséquentes de l’air provoquant le mécontentement des populations riveraines.

Table des matières

SOMMAIRE
INTRODUCTION
I. La procédure d’évaluation environnementale à Madagascar : la question de la mise en compatibilité du décret MECIE avec les textes sectoriels
A. Le décret MECIE, figure de proue de l’évaluation environnementale malgache en constante
recherche d’amélioration
1. Présentation générale du décret MECIE
a. Historique et modifications du décret MECIE
b. La Charte de l’Environnement, base juridique du décret MECIE
c. Les aspects juridiques du « système MECIE »
2. Le dispositif d’évaluation environnementale introduit par le décret MECIE
a. Les dispositions du décret
b. Différentes formes d’études d’impact inspirées du modèle français
c. Les étapes de l’évaluation environnementale
d. Les organes chargés de l’évaluation environnementale
3. Les opportunités et points forts du système MECIE
a. La participation du public à l’évaluation
b. La mise en place d’une institution spécialisée : l’ONE
c. La mise à disposition de guides de l’EIE: un système d’aide à destination des investisseurs
d. Le système de la MECIE, un gage de qualité pour les investisseurs
4. Les imperfections et les faiblesses du décret MECIE
B. Les incohérences entre le Décret MECIE et les textes sectoriels, sources de flou ou de vide juridique
1. Les problèmes de cohérence du Décret MECIE avec les textes nationaux : des lois sectorielles incomplètes à tous les niveaux du projet
a. Le problème de la hiérarchie des textes nationaux
b. Des textes sectoriels incomplets qui brouillent les cartes du dispositif d’évaluation environnementale
i. Les textes sectoriels qui ont effectivement intégré l’évaluation environnementale à tous les niveaux d’un projet
ii. Les textes nécessitant une mise à jour
2. Des conflits juridiques d’ordre administratif ou intersectoriel pouvant ralentir l’évaluation environnementale
a. La question délicate du chevauchement de carrés miniers
b. Les difficultés rencontrées dans les dossiers de Mise En Conformité
c. La question des décisions prises conjointement par le Ministre de l’Environnement et les ministres des autres secteurs
C. Recommandations : vers une nouvelle modification du décret MECIE et une refonte des textes sectoriels ?
1. La question de la réforme de certaines dispositions du MECIE
2. Une refonte nécessaire des textes sectoriels pour être compatible avec le système MECIE
II. Une analyse nécessaire de la procédure d’évaluation environnementale en droit comparé dans le but d’améliorer les performances de la procédure au niveau national
A. L’étude d’impact environnemental par un pays francophone africain : l’exemple du Cameroun
1. Les bases juridiques de l’étude d’impact environnemental au Cameroun
2. La délimitation des différents dispositifs d’évaluation environnementale au Cameroun
a. L’Etude d’impact sommaire
b. L’Etude d’Impact détaillée
3. La question du contrôle dans la procédure des études d’impact au Cameroun
c. La participation du public au processus d’étude d’impact
d. Le contrôle de l’étude par l’administration et le juge
B. La procédure française d’étude d’impacts environnementaux
1. Les bases juridiques de l’étude d’impact environnemental en France
2. Les différents dispositifs d’évaluation environnementale en France
a. L’Etude d’Impact
i. Les projets qui sont d’office dispensés d’études d’impact
ii. Les études d’impacts obligatoires
iii. Deux procédures d’étude d’impact, deux contenus différents
iv. La phase d’élaboration de l’étude d’impact
v. Le contrôle de la procédure d’étude d’impact
vi. Le régime des sanctions
b. La Notice d’Impact
3. Le régime des installations dites classées
a. La question des installations soumises à autorisation
b. La question des installations soumises à déclaration : la procédure simplifiée
c. La question du contrôle des installations classées
d. Les sanctions requises
e. Critiques à propos de la législation sur les installations classées
C. Recommandations : vers une réforme institutionnelle et juridique ?
1. Des améliorations juridiques dans la perspective de développer la règlementation en matière d’étude d’impact
2. La question de la réforme administrative de certaines institutions républicaines pour rendre plus efficace la règlementation en matière d’étude d’impact
CONCLUSION GENERALE
BIBLIOGRAPHIE

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