Soutenance mémoire
Le développement des dispositifs de participation citoyenne
Depuis une vingtaine d’années , se multiplient l’organisation d’actions de concertation ponctuelles et la mise en place de dispositifs pérennes de participation citoyenne. L’instauration d’une forme de démocratie participative est de plus en plus pratiquée par de nombreux porteurs de projet. Cette place grandissante laissée à l’expertise d’usage s’explique avant tout par de nouvelles contraintes législatives et réglementaires venues instituer un principe de participation du public (1). Au-delà du simple cadre obligatoire, l’essor de ces démarches participatives est également à trouver dans le volontarisme de nombreux porteurs de projet et élus (2). Cependant, domaine dont les contours n’ont jamais été véritablement définis, la multiplication des démarches et des initiatives de concertation élargit d’autant plus le nombre d’actions pouvant entrer dans le champ de la concertation et contribue à rendre la pratique difficile à saisir (https://www.chatpfe.com/).
Une incitation légale et réglementaire
Si depuis les années 1990 la concertation connait un essor grandissant, c’est d’abord grâce à l’appui de nouvelles lois venues rendre obligatoire l’organisation de démarches de concertation pour l’élaboration de certains projets et la création de structures participatives pérennes dans les territoires remplissant les critères nécessaires.
C’est principalement avec l’essor des préoccupations environnementales et depuis le constat de la nécessité d’impliquer les populations pour entamer la transition durable, que les pratiques de concertation ont connu un véritable boom. En effet, depuis le Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992, la question environnementale et l’objectif de développement durable se sont imposés comme étant des thématiques centrales dans l’élaboration des politiques publiques, industrielles et commerciales . A sa suite c’est la convention d’Aarhus ratifiée par l’Union Européenne le 17 février 1998, en application de l’article 10 de la déclaration de Rio , qui a affirmé dès l’article 1 er que « chaque Partie garantit les droits d’accès à l’information sur l’environnement, de participation du public au processus décisionnel et d’accès à la justice en matière d’environnement […] ». Ce document ratifié par les pays membres de l’Union Européenne a permis pour la première fois d’affirmer la nécessité d’implication des publics dans la mise en place des politiques publiques et notamment dans celles allant dans le sens du développement durable. En France, c’est ensuite le Grenelle de l’environnement qui a repris ces objectifs européens dans une dimension plus nationale.
D’après le rapport de Décider Ensemble portant sur l’Analyse des pratiques de la concertation en France « il est par exemple impossible d’imposer des mesures de protection de l’environnement et de maîtrise de l’énergie sans une mobilisation des parties prenantes et leur implication dans l’élaboration des politiques publiques. Le risque existe alors que les décisions prises d’“en haut” soient rejetées par les acteurs et les populations locales et soient donc inapplicables ». Ainsi, partant du constat de la nécessité de participation de tous, c’est pour rendre plus facilement compréhensibles et plus légitimes les décisions prises dans le cadre du développement durable et de la protection de l’environnement qu’a été impulsé l’essor des pratiques participatives dans ce domaine. Ceci a finalement servi à accroitre l’organisation de démarches de concertation dans d’autres secteurs de la vie publique. Outre les seules préoccupations environnementales, plusieurs textes réglementaires ont encouragé, en les rendant obligatoires, le développement de l’information des publics et de la participation citoyenne dans le cadre de la mise en place de politiques publiques ou de projets de territoire. En effet, c’est tout d’abord la loi du 12 juillet 1982, dite loi Bouchardeau , qui est venue démocratiser la pratique des enquêtes publiques ; pratique permettant dans le même temps d’informer le public sur un projet et de recueillir ses avis et propositions avant que les contours de celui-ci ne soient définitivement arrêtés. Comme l’explique Grégoire Milot dans son ouvrage Construire une ville participative en 10 questions, la loi Bourchardeau a rendu la pratique de l’enquête publique obligatoire « pour les projets susceptibles d’affecter l’environnement ». Une procédure d’enquête publique, qui par définition est une procédure participative, peut ainsi être lancée dans le cadre de projets d’ampleur assez modeste et sur des territoires aussi restreints qu’une commune ou un quartier. Ceci est également le cas pour les procédures de concertation réglementaire ordinaires pour lesquelles certains textes tel que l’article L.300-2 du code de l’Urbanisme sont venus rendre obligatoire les dispositifs d’information et de consultation ponctuelle des parties prenantes locales avant la mise en place d’un projet. Ces procédures doivent être lancées dans le cadre de projets d’urbanisme ou affectant l’environnement comme les projets de Zone d’Aménagement Concertée (ZAC), en cas de rédaction ou révision du Plan Local d’Urbanisme (PLU) et du Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) d’une commune ou intercommunalité, ou encore lors de l’élaboration de l’Agenda 21, texte définissant les objectifs des collectivités territoriales en matière d’environnement et de développement durable. L’ouverture de procédures de concertation de la population est désormais également obligatoire dans le cadre de certains projets de construction tels que les grands projets de transport, d’infrastructures et d’équipements publics, et plus particulièrement lorsque ceux-ci nécessitent des expropriations.Un exemple type est le projet de fermeture d’un passage à niveau très accidentogène sur la commune de Deuil -laBarre (Ile-de-France). Prévue à l’horizon 2019 et portée par SNCF Réseau, la fermeture fera au préalable l’objet d’une démarche de concertation obligatoire qui s’ouvrira dans la seconde moitié de l’année 2016. Cette dernière permettra ainsi d’associer l’ensemble des parties prenantes du territoire pour étudier et définir en amont du démarrage des travaux, les alternatives les plus opportunes pour permettre le maintien de la circulation des véhicules et des piétons dans ce secteur malgré la fermeture du passage à niveau.
Dans le cadre de projets de plus grande ampleur c’est principalement la loi Barnier du 2 février 1995 qui fait office de référence en matière de développement des pratiques de concertation.
En créant la Commission nationale du débat public (CNDP), la loi Barnier institut un organisme indépendant chargé de la mise en œuvre et du bon déroulé des procédures de débat public. Ces derniers permettent de recueillir l’avis des citoyens pour tous les projets ayant un impact significatif sur l’environnement, l’aménagement du territoire et l’activité économique. Un exemple de projet dont la concertation a fait l’objet d’un débat public organisé par la CNDP est le projet Europacity. Dans celui-ci, la procédure participative qu’est le débat public a entamé sa phase de clôture au mois de juillet 2016. Après avoir écouté les arguments des diverses parties prenantes du territoire et du projet Europacity, l’organisme national devrait rendre dans les mois à venir ses conclusions relatives à l’intérêt du projet.
Enfin, en plus des démarches ponctuelles, les avancées législatives ont également permis la création d’instances locales de participation. La loi Barnier a notamment rendu obligatoire la création des conseils de quartiers dans toutes les villes de plus de 80 000 habitants et les autorise dans les villes de plus petite taille. Les conseils de quartiers sont des structures réunissant plusieurs habitants d’un secteur communal afin de les amener à dialoguer ensemble sur les projets de la ville et du quartier. N’ayant pas de pouvoir de décision, les conseils de quartiers peuvent toutefois être consultés par le Maire ou le conseil municipal lors de la prise de certaines décisions.
En parallèle du cadre légal qui impose et rend obligatoire l’organisation de démarches de concertation telles que l’enquête publique, ou la création de structures participatives comme les conseils de quartiers, la volonté politique d’inclure l’ensemble des citoyens se renforce également. En effet, de plus en plus de porteurs de projets, privés ou publics, mettent volontairement en place des actions de concertation afin d’associer les diverses parties prenantes d’un territoire à la co-construction d’un projet. Dans ce cas c’est donc l’expertise citoyenne, aussi appelée expertise d’usage ou de terrain, qui est reconnue.
Un volontarisme des porteurs de projets et du monde politique
Comme l’affirment Antoine Fleury et Stéphane Tonnelat dans l’introduction de leur dossier « Espaces publics urbains et concertation », avant ces quarante dernières années, l’aménagement de l’espace public était surtout perçu sous un aspect technique et fonctionnel.
En effet, ils indiquent que « [la] conception et [la] gestion des espaces publics étaient assurées par des ingénieurs soucieux de questions de circulation, le plus souvent automobile ». La pratique et l’usage quotidien qu’en faisaient les citoyens n’étaient jamais véritablement pris en compte dans la conception. Il revenait alors aux ingénieurs d’élaborer dans leur totalité les aménagements les plus performants possibles d’un point de vue uniquement technique.
A partir des années 1970, et de manière exponentielle par la suite, les espaces publics ont commencé à être perçus comme des espaces sociaux au sein desquels les usages et les pratiques étaient tout aussi importants dans l’aménagement et l’agencement que les aspects techniques. De plus, en parallèle de cette nouvelle façon de penser l’espace public, un véritable renouveau dans les méthodes de conception de celui-ci a également vu le jour avec le recours de plus en plus systématique à des actions de concertation.
Selon Antoine Fleury et Stéphane Tonnelat, « aujourd’hui, la concertation, voire la participation apparaît bel et bien comme un impératif politique dans la production des espaces publics. En d’autres termes, la production des espaces publics va désormais de pair avec une mise en débat dans la sphère publique ». Ce constat des chercheurs trouve un écho dans la pratique : sur le terrain se multiplient les initiatives de mise en place de dispositifs de participation citoyenne lancés spontanément par les élus. Au même titre, se multiplient également l’affirmation de la part de certains membres de la classe politique française de leur volonté d’accorder à la concertation une place primordiale dans leur programme et actions politiques. Cette volonté a d’abord été grandement portée par Ségolène Royal en 2007. Alors candidate à l’élection présidentielle, la représentante du Parti Socialiste (PS) a fait de la thématique de la démocratie participative l’un des éléments charnières de son programme, ce qui lui a également valu de se démarquer des autres candidats. Analysant la campagne de Ségolène Royal, Rémi Lefebvre explique en ce sens que « la promotion de la “démocratie participative” par la candidate est au centre de cette stratégie politique au point d’être devenue sa principale valeur ajoutée et la marque distinctive du “royalisme”. Elle en fait “le troisième pilier” de l’exercice du pouvoir ». En 2007, en dehors de l’idée de mettre en place des jurys de citoyens, la candidate ne fait alors pas d’autres propositions concrètes permettant le développement de la démocratie participative. Cependant, elle donne déjà à sa campagne un véritable accent participatif avec l’organisation de quatre « débats participatifs » avec les citoyens sur différentes thématiques telle que celle de la jeunesse qui a rassemblé plus de 4 000 personnes dans la ville de Grenoble. Ce faisant, Ségolène Royal a contribué à donner un véritable coup de projecteur sur la démocratie participative, jusqu’alors peu connue et beaucoup moins pratiquée dans le monde public que ce qui est le cas actuellement.
Une diversité de champs, d’actions et de publics
Du fait de la diversité des actions possibles et des champs d’intervention, la pratique de la concertation n’a jamais véritablement été définie. La volonté du personnel politique d’augmenter la participation citoyenne couplée à la mise en place progressive de diverses obligations réglementaires a contribué à élargir d’autant plus le cadre de la concertation à la fois en matière de thématiques à concerter et d’éventail d’actions possibles. Comme l’explique le rapport du collectif Décider Ensemble « en l’absence de précisions sur les modalités de concrétisation de la concertation, les pratiques se diversifient et cela d’autant plus que les porteurs de projet ne se limitent pas au cadre réglementaire obligatoire et se lancent dans des processus de concertation de manière autonome ». Ceci signifie qu’en plus du manque de cadrage initial de ce domaine, les initiatives prises par divers porteurs de projets publics et privés ont encore plus contribué à diversifier les méthodes et les champs de la concertation.
Les causes de diversification de la pratique sont ainsi qualifiées par Pierre-Yves Guiheneuf et Loïc Blondiaux comme étant des « effets poussoirs». D’après ces derniers, ce sont ces différents effets poussoirs à l’œuvre depuis des décennies qui ont contribué à créer la situation actuelle dans laquelle la concertation en vient à être pratiquée dans des champs de plus en plus nombreux et divers tels que « celui de la ville, de l’environnement, des aménagements, du développement, local, de la santé, des choix scientifiques et techniques, etc.».
La diversité des champs dans lesquels des démarches de concertation peuvent être lancées s’accompagne d’une diversité des pratiques et des enjeux. Comme l’expliquent Pierre-Yves Guiheneuf et Loïc Blondiaux que ce soit dans le langage courant ou dans le cadre plus scientifique de la littérature spécialisée, le panel des actions pouvant entrer dans les vastes contours de la démocratie participative est très large. Pour témoigner de la diversité des pratiques, les deux chercheurs dressent une liste non-exhaustive des critères définissant une action de concertation. Parmi eux ils citent par exemple « l’initiative » qui peut provenir de commanditaires très différents ; le « caractère réglementaire » ou volontaire de la démarche ; le « nombre de personnes concernées, qui peut aller de quelques individus à plusieurs milliers » ; la variation de la durée des démarches de concertation pouvant aller d’un événement ponctuel à un dispositif courant sur plusieurs années ; le degré d’influence du débat dans la décision finale, etc.
Autant de différences qui tendent à prouver l’absence de cadrage de la concertation.
De nombreuses pratiques entrent ainsi en totalité ou en partie dans le vaste champ que recouvre la « participation citoyenne » et contribuent à la rendre toujours plus difficile à définir et à percevoir à la fois par ses observateurs et par les participants. Ceci est d’autant plus vrai que les enjeux, finalités et objectifs de la concertation n’ont également jamais été véritablement posés.
Ceux-ci diffèrent beaucoup en fonction des porteurs du projet et des actions engagées. Plusieurs démarches pourtant toutes qualifiées de « démarches de concertation » peuvent ainsi faire appel à des expériences aux finalités très différentes : parfois il ne s’agira que de démarches dont le but est d’informer la population, alors que dans d’autres cas la concertation sera établie comme un véritable outil de co-décision entre les porteurs du projet et le public.
La participation en questions : le paradoxe de la faible participation des jeunes
Généralement ouvertes et à destination de tous, une observation des pratiques participatives instaurées dans divers dispositifs d’action publique, fait état des « publics réels » de la concertation. Chercheurs et professionnels remarquent l’absence de catégories entières de la population, et notamment l’absence des jeunes, lors des actions de démocratie participative (1).
Cette non-participation, confirmée dans la pratique par les jeunes eux-mêmes, est pourtant paradoxale au vu de l’importance qu’ils accordent à leur implication dans la vie publique (2).
L’explication de ce paradoxe se trouve principalement dans un manque de confiance, à la fois envers les intentions des porteurs de projet et plus généralement envers les dispositifs de participation institutionnalisés (3).
L’étude au cœur de cette deuxième partie s’intéresse à la pratique de la concertation par les jeunes. En s’appuyant sur des constats de terrain, issus à la fois d’une observation personnelle de diverses expériences de concertation et plus globalement de celles faites par différents professionnels de la concertation, l’absence quasi-totale des jeunes dans les actions de démocratie participative est mise en lumière. Pour compléter ces remarques et tenter d’expliquer la non-participation de toute une frange de la population, une démarche empirique a été élaborée sous la forme d’un questionnaire distribué en ligne et de manière aléatoire à trente-et-un répondants âgés de 18 à 35 ans.
Le constat des professionnels confirmé par les jeunes dans la pratique
L’observation de plusieurs démarches participatives a conduit à deux constats principaux sur les publics : tout d’abord la faiblesse du nombre de participants, ensuite et surtout l’absence de franges complètes de la population parmi ces participants, plus particulièrement l’absence répétée de la catégorie de jeunes.
En effet, l’étude des publics de la concertation et notamment celle de la pratique faite par les njeunes, s’est tout d’abord déroulée avec une phase observatoire consistant à assister à dix démarches de concertation dans le courant des mois de mars à juillet 2016 et se voulant être diversifiées entre elles. Etait d’abord recherchée une diversité des actions de concertation : ces dix démarches comprenaient donc plusieurs ateliers participatifs réunissant les participants pour travailler autour d’une thématique précise ; une marche exploratoire pour établir un état des lieux des problèmes et points positifs avec les participants ; ainsi que deux réunions publiques. Bien que se déroulant toutes à Paris ou en proche banlieue parisienne, la phase d’observation souhaitait également rendre compte d’une diversité de lieux dans les démarches choisies. Ainsi, les actions ont pu être observées dans différents communes, celles de Courbevoie, Mantes-la-Ville, Palaiseau, Chennevières-sur-Marne, Champigny-sur-Marne et Ormesson-sur-Marne, ainsi que dans le quartier d’affaires de La Défense. Enfin, l’objectif était également de pouvoir analyser ces observations sur des thématiques de concertation variées et proposées par des porteurs de projets différents. Les thèmes en concertation portaient donc sur des projets de transports en commun, d’urbanisme et d’aménagement de l’espace public. Toutes ces démarches participatives étaient à l’initiative d’organismes et institutions divers : deux communes, un département, un établissement public et une entreprise privée. Malgré la diversité recherchée dans les actions participatives, les thématiques de concertation, les porteurs du projet et les lieux de rencontre, un seul point commun était souhaité pour l’observation : ces démarches devaient toutes être « ouvertes à tous les publics ».
De cette observation, le constat de l’absence des jeunes a pu être fait. En effet, sur les dix démarches analysées, les participants ayant entre 18 et 35 ans brillaient par leur absence . Sur l’ensemble, la présence d’un seul jeune de 18 ans a été relevée lors de l’atelier participatif se déroulant dans la commune de Palaiseau dans le cadre de la révision de son Plan Local d’Urbanisme. Le participant en question n’était d’ailleurs pas venu en suivant une démarche personnelle mais s’y était rendu pour accompagner un proche plus âgé.
Cette remarque de l’animatrice de l’événement va également dans le sens de l’observation qui est faite de manière plus générale au sein de l’agence de communication et de concertation publique dans laquelle elle travaille. Dans ses réponses types à appels d’offres publics pour des missions de conseil en concertation, l’agence cite le fait de « faciliter l’expression de publics éloignés de la concertation » comme l’une des priorités à intégrer dans l’élaboration d’une stratégie de concertation. En effet, dans ses réponses l’agence fait le constat de la très faible diversité dans les publics des réunions publiques et cite la catégorie des jeunes parmi les principaux absents de ces démarches : « Un enjeu dans votre démarche est de mobiliser des publics qui sont plus éloignés de la concertation traditionnelle. La population participant aux réunions publiques est, en effet peu… diversifiée. Peu de jeunes, très peu d’immigrés, un public plutôt masculin, retraité et lettré».
Ce constat empirique issu de l’observation de dix démarches participatives, qui cadre avec le constat établit par les professionnels de la concertation, est également confirmé dans la pratique par les jeunes eux-mêmes. En effet, la phase observatoire de cette étude s’accompagne d’un questionnaire sur les pratiques de concertation des jeunes de 18 à 35 ans. Sur les trente-et-un répondants une très faible minorité déclarait avoir déjà participé à des actions de démocratie participative (18,8% soit six répondants). A l’inverse, un peu plus de 81% déclaraient n’y avoir jamais participé et parmi eux, sept répondants affirmaient n’y être jamais allés malgré y avoir été invités. En plus des répondants, de nombreux autres jeunes confirment également ce constat d’absence de participation. Dans le cadre d’un article paru dans Le Monde Diplomatique au début des années 2000, Mounia Khedir alors âgée de dix-sept ans et élue au conseil des jeunes de la Ville de Strasbourg déplorait le manque d’implication des jeunes dans les dispositifs participatifs. La journaliste, auteure de l’article en question, faisait remarquer à la suite de l’intervention de la jeune fille que « si le conseil touche les jeunes au travers de ses projets, elle regrette, elle aussi, qu’ils ne soient pas plus nombreux aux réunions».
Ce constat est d’autant plus alarmant que, faute de moyens techniques, le questionnaire n’a été diffusé qu’à des jeunes au profil assez similaire, généralement en études ou diplômés du supérieur et issus de la classe moyenne. Ainsi, en s’appuyant uniquement sur le questionnaire et au vu des réponses reçues, l’absence déclarée de participation des jeunes s’explique bel et bien par le critère de l’âge. Les autres variables socio-économiques testées n’ayant pas été probantes : parmi les répondants ayant déjà participé à de tels démarches se trouvent à la fois des femmes et des hommes, avec des lieux d’habitation – petite ville, grande ville et ville de taille moyenne en périphérie de grande ville – et des situations économiques différents – étudiants, actifs occupés, chômeurs. Cependant, selon Chafik Hbila qui étudie la participation des jeunes des quartiers populaires, cette absence de participation serait beaucoup plus forte parmi les jeunes issus de quartiers défavorisés.
Le manque de confiance comme principale cause de l’absence des jeunes dans les démarches de concertation
Plusieurs phénomènes conjoints permettent d’expliquer le manque d’implication des jeunes dans les dispositifs de participation citoyenne. Une première cause très simple est celle du manque d’informations disponibles à la fois sur le projet nécessitant une démarche de concertation et sur le déroulement de la démarche participative elle-même. Effectivement, alors même qu’en première partie de ce travail a été mis en évidence le fait que les principaux lanceurs de démarches de concertation étaient les municipalités, un peu moins de 50% des trente-et-un répondants au questionnaire ont assuré ne pas savoir si leur commune avait déjà été à l’initiative de démarches de démocratie participative. Ainsi, seuls treize participants ont pu affirmer avec certitude la tenue de telles actions dans leur commune, trois autres ont affirmé de leur côté que cela n’avait jamais été le cas dans leur ville, alors que la majorité représentée par quinze participants ne savait répondre avec exactitude à cette question. Or, donner aux publics les informations nécessaires pour prendre connaissance à la fois du lancement d’une démarche participative, des différentes modalités de participation et d’expression mises à leur disposition, et du degré d’avancement du projet à concerter est encore plus important dès lors que l’on constate que la concertation reste une pratique encore floue pour les jeunes.
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Table des matières
Introduction
Partie I. Le développement des dispositifs de participation citoyenne
1. Une incitation légale
2. Un volontarisme des porteurs de projets et du monde politique
3. Une diversité de champs, d’actions et de publics
Partie II. La participation en questions : le paradoxe de la faible participation des jeunes
1. Le constat des professionnels confirmé par les jeunes dans la pratique
2. Un public pourtant conscient de l’importance de la participation
3. Le manque de confiance comme principale cause de l’absence des jeunes dans les démarches de concertation
Partie III. Les leviers à exploiter pour inciter la participation des jeunes aux actions de concertation
1. Renouveler les thématiques à concerter
2. Employer les bons outils
3. Redonner confiance dans les démarches de participation institutionnalisées
Conclusion
Bibliographie
Table des annexes
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