L’aspect pratique de la sanction administrative

Télécharger le fichier pdf d’un mémoire de fin d’études

Principes régissant les sanctions administratives

L’édiction des sanctions administratives obéissent à certains nombres de principes. La commission d’une faute est le préalable à toute sanction, cela signifie que l’édiction des sanctions suppose l’existence d’une faute

Le principe de la légalité des délits et des peines.

Dans le cadre de la répression, quelque soit la branche du droit concerné, ce principe doit être respecté et le droit administratif répressif n’a pas échappé à cette exigence. En effet, ce principe évite de ne pas sanctionner les administrés par surprise. Dans la décision du Conseil Constitutionnel sur la COB(Commission des Opérations des Bourses) du 28 Juillet 1989,il a affirmé qu’« une peine ne peut être infligée qu’à la condition que soit respectée le principe de la légalité des délits et des peines, le principe de la nécessité des peines………et que ces exigences s’étendent à toute sanction ayant le caractère de punition même émanant d’une autorité de nature non juridictionnelle ».La position de l’administration, en tant qu’autorité non juridictionnelle ne fait pas obstacle à ce que ce principe lui soit applicable. La considération de ce principe est donc obligatoire non seulement pour le juge mais également pour l’administration
L’admission de ce principe a connu une évolution ,au début, les sanctions administratives pouvaient être instituées sur un simple acte réglementaire(CE Ass…,16 Janvier 1981 Sté Varoise de Transport :en l’espèce Décret prévoyant des amendes pour défaut de réponse à des enquêtes statistiques ) mais plus tard ,le Conseil Constitutionnel avait fourni des précisions sur le caractère de l’infraction en exigeant que « les infractions soient définies en terme suffisamment claires pour exclure l’arbitraire »(Conseil Constitutionnel. 25 Février 1992).Par ailleurs, le Conseil d’Etat veille rigoureusement à ce que les éléments constitutif de l’ infraction susceptible d’exposer à une sanction administrative soient déterminées de façon précise et complète (CE ,09 Octobre 1996 Sté Prigest, RFDA 1996),le respect du principe de légalité est incontournable.

Le principe de « non bis in idem »

La gravité des mesures ayant le caractère de sanction justifie ce principe. L’application de ce dernier en matière de sanction administrative se présente comme suit : ce principe interdit le cumul des sanctions administratives (CE 29 Juin 1945 Veuve Corby, Rec. p.144) tandis que celui des sanctions administratives et des sanctions pénales est admis.
Cependant, il y a des pays qui confèrent une priorité à la loi pénale, soit en exigeant la suspension de la procédure administrative en attendant l’issue du procès pénal, soit en subordonnant les appréciations du juge administratif à celle que formule le juge pénal pour la détermination des faits punissables.

Le principe de la non-rétroactivité des lois plus sévères

Ce principe est surtout connu dans le domaine du droit répressif. Cependant il a été admis en matière des sanctions administratives .Selon le Conseil Constitutionnel Français : « le principe de non rétroactivité des lois plus sévères ne concerne pas seulement les peines appliquées par les juridictions répressives mais s’étend nécessairement à toute sanction ayant le caractère de punition même émanant des autorités non juridictionnelles » (Conseil Constitutionnel 30 Décembre 1982).Il faut également préciser que cette règle est reconnue devant le Conseil d’Etat (CE 24 Mars 1982 Société Legrand). Etant donné que le principe de non rétroactivité a comme corollaire celui de l’application immédiate de la loi la plus douce, cette dernière est applicable selon l’avis rendu par le Conseil d’Etat (CE ; avis contentieux 5 Avril 1996 Houdemond)

Le principe de la proportionnalité des sanctions et de la faute

Depuis longtemps, le juge administratif écartait toujours ce principe de proportionnalité, mais depuis quelques dizaines d’années, la juridiction administrative s’est reconnue compétente pour effectuer des vérifications sur la proportionnalité des sanctions et les faits reprochés (Conseil d’Etat, 11 mars 1991, Le Cun)

Les garanties fondamentales

Deux raisons essentielles sont prises en considération concernant la consécration de ces garanties ; le premier est lié à la gravité que renferment les sanctions. En effet les sanctions administratives pourraient porter atteinte aux droits et libertés des individus. Ensuite, étant donné que légitimité et garanti vont de paire, le bienfondé du pouvoir répressif de l’administration est subordonné à l’existence d’un certain nombre de garantie. La présence de ces garanties renforce ainsi la légitimation des sanctions administratives.

Le respect du droit de la défense

Le droit de la défense est un principe général de droit, son respect est obligatoire car il constitue un des garanties fondamentales. Consacré par le célèbre arrêt du CE, 05 Mai 1944 Dame Veuve Tompier Gravier, le droit de la défense a pour but d’informer au préalable l’intéressé sur les griefs pesant sur lui afin qu’il puisse former sa défense. Dans la législation française, la formulation du droit de la défense n’avait été admise auparavant que par écrit mais dorénavant elle peut être présentée oralement conformément aux règles prescrites par la loi du 12 Avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leur relation avec les administrations.

La motivation des décisions de sanction

En principe, une décision administrative n’a pas à être motivée, sauf pour celle ayant le caractère de sanction. Ainsi, la motivation des décisions infligeant des sanctions est obligatoire en raison des incidences qu’elles pourraient provoquer sur l’exercice des droits et des libertés des individus.
En France cette obligation est imposée par la loi du 11 Juillet 1979 qui stipule qu’ « une personne physique ou morale ont le droit d’être informés sans délai des motifs du décision défavorable qui les concernent. A cet effet doive être motivées les décisions… qui infligent une sanction », tandis que dans le droit malgache, elle est surtout d’origine jurisprudentielle (Chambre Administrative : 27 Aout 1979 Syndicat des Magistrats de Madagascar c/Etat Malgache)

Le contentieux de la sanction administrative

En tant qu’acte de puissance public, les sanctions administratives sont susceptibles de faire l’objet d’un recours contentieux pour excès de pouvoir dans le respect des divers conditions de recevabilité, de délai, de compétence etc.…. ou de pleine juridiction, la compétence revient donc à la juridiction administrative .Ainsi le juge effectuera les contrôles qui lui revient pour encadrer l’exercice de ce pouvoir exorbitant reconnu à l’administration afin qu’il ne dérive à l’arbitraire .Cela confirme donc l’importance du rôle du juge en matière de sanction administrative. Le recours pour excès de pouvoir pourrait aboutir à l’annulation de la décision de sanction, mais en droit français, selon des textes récents, les recours susceptibles d’être exercés contre les décisions infligeant des sanctions pécuniaires sont des recours de pleine juridiction. L’admission de ce type de recours permet au juge de modifier, le cas échéant, le montant de la sanction pécuniaire si celle-ci lui parait excessive. Dans le droit français, la forme de recours est différente selon le contenu de la décision, cette possibilité va dans l’intérêt de l’administré.

Les avantages liés à la pratique des sanctions administratives

Contribution à l’édification d’un Etat de droit

La sanction administrative est un instrument de régulation social, elle vise ainsi à réprimer les infractions aux lois et règlements en vigueur. Etant donné que l’Etat de droit prône l’égalité de tous devant la loi, la pratique des sanctions administratives, à coté du droit pénal, sert à règlementer, à faire respecter les règles de droit aussi bien par l’administration que par les administrés. L’histoire des sanctions administratives a fait ressortir que tout au début elles se confondent avec les sanctions disciplinaires. En effet, si un agent public, dans le cadre de son fonction est quasiment privé de poursuite judiciaire, il ne peut pas fuir les mesures disciplinaires que son supérieure hiérarchique prononce à son encontre. Cela montre que nul ne peut échapper à la sanction en cas de commission de faute, c’est–à-dire que toute catégorie de personne pourrait se voir infliger une sanction indépendamment de la nature de la fonction qu’elle occupe.

Résolution rapide et immédiate des « procès de masse »

La répression des pans entiers de la vie sociale a fait du juge pénal un acteur principal et privilégié de la régulation des comportements collectifs, alors que les institutions judiciaires et pénitentiaires n’ait été en mesure de s’adopter à ces nouvelles exigences. Cette situation est belle et bien présente à Madagascar, nul ne peut contredire l’exactitude de ces faits si l’on regarde la réalité (les nombres trop élevé des dossiers en instance, lenteurs sur la prononciation des jugements etc.….) Bref, les pouvoirs judiciaires a quasiment perdu la
confiance des justiciables. Cette situation de défaillance rende ainsi le juge pénal incapable de prendre en charge les contentieux de masse qui correspondent aux infractions mineures qui encombrent son prétoire, d’ou l’intervention légitime de l’Etat par le biais des sanctions administratives. La pratique des sanctions administratives constitue une forme de collaboration entre autorité judiciaire et autorité administrative dans la régulation de la vie sociale. Certes, leur domaine d’intervention est différente mais leur but étant le même : la répression. Ces contentieux de masse concernent plus particulièrement la circulation routière –la fiscalité…. En effet, des infractions relative au procès de masse est incontournable malgré le fait qu’elles sont considérées comme n’ayant que des moindres importances. Prenons l’exemple de la circulation routière, la réglementation de cette dernière est indispensable car elle correspond à la bonne marche des activités des usagers de la route qu’il soit automobiliste ou piéton (éventuellement les marchands pour le cas de Madagascar.)

La simplicité au niveau de l’exécution

La sanction administrative est un des moyens d’expression de la puissance publique dont la seule existence manifeste hautement le privilège du préalable et l’exécution d’office, de ce fait elle offre une grande simplicité au niveau de l’exécution.
Ainsi, dans la plupart des cas, la prononciation des mesures de sanction ne nécessite pas la saisine préalable de juge selon le principe qu’il n’y a pas de voies d’exécution contre l’administration. D’autant plus, la situation d’urgence justifie l’emploie des sanctions administratives car elles sont considérées comme la solution pratique pour sauvegarder l’existent, faire obstacle à des dommages, empêcher la commission d’une infraction.
Ensuite, comme il a été dit auparavant, les mesures sont immédiatement exécutoires sauf demande accordé d’un sursis à exécution. Cela justifie le principe du privilège de préalable selon lequel, la décision de l’administration revêt au préalable une présomption de légitimité.
Ces avantages précédemment cités sont surtout au profit de l’autorité administrative qui sanctionne, mais il ne faut pas oublier qu’à l’égard des administrés et par rapport à la sanction pénale, les sanctions administratives sont socialement acceptables. En d’autre terme, ces dernières sont considérées comme moins stigmatisantes et moins infamantes que la poursuite pénale. Cette hypothèse est facilement compréhensible dans la mesure où un délinquant est toujours confrontés au problème de réinsertion sociale alors que celui qui s’est vu infligé une sanction administrative ne rencontre pas de tel difficulté. Certes, une sanction quelque’ elle soit a toujours un caractère infamant mais c’est l’acceptation dans la société qui les diffèrent.

L’ASPECT PRATIQUE DE LA SANCTION ADMINISTRATIVE

Les donnés théoriques ont donc montré que la notion de sanction administrative est un système juridiquement encadré. Cependant des difficultés peuvent surgir sur le plan pratique (A), c’est pourquoi des perspectives d’améliorations sont suggérées(B)

Les obstacles entravant la mise en œuvre des sanctions administratives

La forte liaison avec le politique

L’existence d’un lien étroit entre le politique et la sanction administrative paralyse la mise en œuvre effective de celle-ci. Il faut rappeler que le problème du politique ne concerne pas seulement les sanctions administratives mais l’administration en générale .Du fait de la politisation de l’administration, la frontière politico-administrative n’est plus délimitée. Cela se traduit par le fait que les mesures de sanction administratives ont le plus souvent des connotations politiques. De ce fait, c’est le concept de la notion qui est remise en cause, car le but principal de la régulation sociale se trouve effacé. L’objet des mesures de sanctions n’étant plus la même, et encore une fois, comme dans tout les plupart des cas, le politique l’emporte sur l’essence même de la sanction. Comme il a été dit auparavant, la sanction administrative constitue vraiment une prérogative pour l’administration car en principe, le pouvoir de sanction revient aux juges. Ce pouvoir exorbitant que détienne l’administration ne doit pas faire l’objet d’un abus sinon le sens et voire même la légitimité des sanctions qui sera dévalorisé. Ce pouvoir de sanction est inhérent à la mission de l’administration mais non pas un instrument politique, il ne devrait donc pas y avoir confusion entre l’administratif et le politique. En effet, force est.de constaté que dans la réalité, la plupart des sanctions ont un caractère politique. L’administration se cache derrière cette prérogative pour sanctionner ceux qui ne partage pas la même conviction politique qu’elle. On peut citer l’exemple des retraits de licence pour les stations radio. Certes, il se peut qu’il y ait inobservation des textes régissant la télécommunication, mais nul ne peut nier que la fermeture ou le retrait de licence d’exploitation des stations radio est faite pour des raisons politiques.
Le changement de pouvoir politique est le moment idéal pour infliger le maximum de sanction possible à l’encontre des précédents dirigeants. Ainsi, l’administration possède une très grande marge de manœuvre dans l’édiction des sanctions administratives, elle domine ainsi les terrains des sanctions même ceux ne relevant pas de son domaine, ce qui engendre à un autre problème majeure : qu’est l’indépendance de la justice.

La corruption

La corruption constitue un problème majeur pour l’administration publique malgache. C’est un phénomène qui affaiblit la capacité de l’administration dans son ensemble y compris le domaine des sanctions administratives. La corruption est omniprésente dans tous ses aspects et actuellement on constate que la sanction administrative constitue la principale cible. La corruption remplace ainsi le sentiment de peur à l’égard des sanctions. Il suffit d’être un corrompu pour qu’on soit impuni .La corruption touche presque tout les domaines malgré les efforts déployés en ce sens. Administration et administrés sont tous envahis par la corruption, l’inobservation des textes en vigueur est admise implicitement, car c’est la réalité lui-même qui la justifie. Le danger avec la corruption est surtout les conséquences néfastes qu’elle présente. Le fort accroissement des taux de corruption conduit à la défaillance de tout un système déjà mis en place. Deux exemples peuvent être cités à cet effet, l’un concerne le transport clandestin et l’autre les agents publics. Pour le cas des transports, le favoritisme et la complaisance entre le transporteur clandestin et les autorités des polices ou de la gendarmerie est un phénomène courant, en l’espèce, les dits autorités qui, normalement devraient sanctionner cette exploitation illicite deviennent du coup les complices des premiers. En cas d’accident, l’autorité administrative ayant autorisé ce transport clandestin devrait aussi être tenu pour responsable.
Concernant les agents publics, ils commencent à prendre l’habitude de ne pas travailler avant qu’on leur paye un peu alors que le principe est le paiement après service fait ! C’est une habitude qui donne une mauvaise réputation de la Fonction Publique malgache et surtout la mauvaise qualité des services offertes aux usagers -clients. Le cas qu’on rencontre le plus souvent est la lenteur sur le traitement d’un dossier au sein d’un service public. L’obligation de servir et de désintéressement qui s’impose au fonctionnaire n’est plus respecté, cela entraine inévitablement les lenteurs, un comportement qui devrait faire l’objet de sanction. D’autant plus, dans certain cas le retard dans le traitement des dossiers ne devrait même pas exister mais c’est l’agent qui menace l’usager de lui payer s’il veut récupérer son dossier au moment voulu, ce dernier, contraint par le temps n’a pas d’autre choix que de succomber.

La défaillance du système de contrôle

L’absence et l’insuffisance des contrôles a pour conséquence la non détection des diverse infractions. En effet, le contrôle joue un rôle primordial dans un système de pouvoir. Le contrôle garanti ainsi la bonne marche des activités menées par l’administration. Il est difficile et voire même impossible de sanctionner sans contrôler, l’efficacité des sanctions dépend donc de l’efficacité des contrôles. Un système de contrôle défaillant favorise le laissez-passer el le laisser-faire au sens péjoratif du terme. Cette défaillance présente deux aspects à savoir : l’insuffisance des contrôles et l’absence des contrôles.
Ce premier forme se caractérise par l’existence d’une autorité administrative classique ou indépendante investie du pouvoir de sanction mais qui n’arrive pas à exercé son plein pouvoir. Le principal raison invoqué est souvent le manque des moyens, mais force est de constater que la complicité, le favoritisme, la corruption déjà cité sont tant de raison de ce contrôle insuffisant. L’affaire célèbre des bois de rose illustre bien cette hypothèse. En la matière, l’administration forestière est belle et bien en place mais n’arrive pas à assoir son autorité pour sanctionner l’exploitation illicite de ces bois précieux.
Ensuite, la seconde forme se présente par l’inexistence même de l’autorité qui devrait effectuée le contrôle. Dans cette hypothèse le manque de moyen pourrait en être également la cause, mais on constate qu’il y a quand même un manque de volonté politique. Deux exemples concrets peuvent citées en ce sens : le CDBF (Conseil de Discipline Budgétaire et Financière) et le Conseil de la Concurrence. En effet, les lois régissant ces deux organismes sont déjà adoptés mais on attend encore leur opérationnalisation.
Pour le cas du Conseil de la Concurrence, la Loi 2005-020 sur la Concurrence du 27 Juillet 2005 stipule dans son article 29 alinéa 5 que : « Il est crée un Conseil de la concurrence pour imposer les mesures nécessaires en cas de monopole et de concentration économiques préjudiciable à la concurrence ». Du temps de l’ancien régime, l’absence de cet organisme est la conséquence directe du monopôle des produits de première nécessité qui avait engendré une hausse des prix de ces produits. Un comportement qui aurait dû faire l’objet d’une sanction par le Conseil de la Concurrence. Ensuite, concernant le maniement des deniers publics, un système de contrôle de haute qualité s’impose. L’absence d’un organisme de contrôle au niveau de ce secteur est intolérable, vu que la gestion des fonds publics présente un grand impacte dans la vie quotidienne des citoyens, ne serait ce que pour des raisons fiscales.

La réticence des administrés

La méfiance des administrés est la conséquence directe de la remise en cause de l’impartialité de l’Etat. En effet, les citoyens pensent souvent que l’administration aurait en réalité des intérêts dont le pouvoir de sanction garantira le succès. L’on se trouve ainsi, dans un contexte où chacun estime qu’il est en face d’une institution réputée penser d’avantage à leurs propres intérêts qu’aux ceux de leur citoyens, en d’autre terme, il semble que l’administration est soumis aux seuls avantages de ceux qui la compose. Le principal objectif des sanctions administratives qui est la régulation de la vie sociale se trouve effacé dans l’esprit des administrés, ce qui les conduits à être indifférent à l’égard de ces mesures répressives administratives.

Les perspectives pour améliorer la pratique des sanctions administratives

Les autorités administratives indépendantes

Comme il a été dit dans l’introduction, le nombre des auteurs des sanctions administratives avait connu une évolution. Si auparavant, on ne connaissait que les Ministres-le Préfet, il y a actuellement l’émergence d’une nouvelle entité : les autorités administratives indépendantes. Il faut signaler que la mise en place de cette entité est dû à la critique à l’encontre de l’Etat suspecté de partialité et d’incarner non l’intérêt général mais son propre ou des intérêts particuliers.
Il faut remarquer que ce ne sont pas tout les autorités administrative indépendantes qui disposent de ce pouvoir de sanction, seul celles qui sont dites de « régulation »qui est titulaire de ce pouvoir. Ces organismes ont pour mission de réguler un secteur d’activité c’est-à-dire de veiller à ce qu’il fonctionne dans le respect des équilibres nécessaires. A cet effet, l’autorité de régulation doit se voir doté des pouvoirs mais surtout des moyens nécessaires pour accomplir sa mission et aboutir au plus vite aux résultats attendus. Ainsi, l’on pourrait espérer que ces autorités disposent de ce que les anglo-saxons appellent les trois pouvoirs (quasi-législatif ,quasi-exécutif, quasi-juridictionnel) selon lequel « qui définit la règle l’applique, qui applique la règle enquête, qui enquête règle les différends ».Cette hypothèse parait être excessive mais quand bien même elle est envisageable sous certaines conditions, à savoir : la garantie d’indépendance de ces autorités par rapport à l’Etat et par rapport au secteur contrôlé, ensuite, ces autorités devraient disposer d’une performance et de technicité de haut niveau, capable de maîtriser le domaine d’activité concerné.

Le regain de la légitimité du concept de la sanction administrative

La perte de la légitimité, surtout sur le plan pratique de la notion des sanctions administratives paralyse sa mise en ouvre effective .L’administration doit donc veiller à tous pris de ne pas entacher leur décision de sanction au politique. Certes, il pourrait y avoir de l’interférence mais pour autant l’administration ne doit pas trop franchir la limite, ce qui suppose l’existence d’une administration qui sait équilibrer ses actions et faire un usage modéré de ses prérogatives de puissance public dont les sanctions administratives

Mise en place des mesures d’accompagnement

La vulgarisation des textes déjà adoptés : force est de constater que des efforts avaient été déjà menés en la matière. La distribution des livrets pour les automobilistes et celle du code de déontologie pour les agents publics constituent déjà un grand pas. En effet, les administrés se cachent souvent derrière leur ignorance pour échapper à ces sanctions administratives. Il revient donc à l’administration de faire le premier pas pour faire connaître les faits susceptibles d’être sanctionner aux administrés, afin que ces derniers ne trouvent pas d’excuse pour enfreindre la loi.
L’élaboration d’une loi cadre serait également la bienvenue, mais on sait très bien que son adoption dépend du bien vouloir de l’administration car c’est elle qui détermine les politiques qui sont prioritaires. Le système de sanction est certes nécessaire pour assurer la paix sociale, pourtant il ne constitue qu’un vecteur parmi tant d’autre.
Le changement de mentalité : la prise de conscience et le sens de responsabilité de tout un chacun contribue à la mise en place de cette paix tant convoitée. Malheureusement, en l’état actuel des choses, cette hypothèse reste toujours dans le tiroir des perspectives, car les nombres des infractions ne cessent d’accroître, surtout pendant cette période de crise que Madagascar traverse.

Table des matières

Introduction
I-Aspect théorique de la sanction administrative
A- Notion
1-Définition
2-Comparaison avec les notions voisines
3-Principes régissant les sanctions administratives
a) La légalité des délits et des peines
b) Le « non bis in idem »
c) La non rétroactivité des lois plus sévères
d) La proportionnalité de la sanction et de la faute
4-Les garanties fondamentales
a) Le droit de la défense
b) La motivation des décisions de sanction administrative
5-Le contentieux des sanctions administratives
B- Les avantages liés à la pratique des sanctions administratives
1-Mise en place de l’Etat de Droit
2-Résolution rapide des « procès de masse »
3-Simplicité au niveau de l’exécution
II- L’aspect pratique de la sanction administrative
A- Les obstacles entravant la mise en œuvre des sanctions administratives
1- La politisation des sanctions administratives
2- La corruption
3- La défaillance au niveau du contrôle
4- La réticence des administrés
B- Perspectives d’amélioration
1- Les autorités administratives indépendantes
2- Le regain de la légitimité des sanctions administratives à l’égard des citoyens
3-Mise en place des mesures d’accompagnements
Conclusion
Bibliographie

Télécharger le rapport complet