L’apport croisé du non-recours, de la sociologie du chômage et de l’exclusion

Cadrage théorique

Le projet Territoires zéro chômeur de longue durée est un projet basé sur le volontariat. Il articule un ciblage original, qui n’est pas administratif, et offre le choix aux PPDE de se reconnaitre comme cible du projet et d’y participer ou non (A). L’existence d’un phénomène de non-volontariat au projet nous a fait choisir au sein de la littérature sur le non-recours le concept de la non-demande (B). Cette revue de littérature nous a permis de poser les bases de notre question de recherche ainsi que de nos hypothèses. Du fait de la sociologie des personnes effectivement prises en charge par le projet, nous nous sommes rapprochés, de la sociologie du chômage puis de celle de l’exclusion, afin de préciser notre cadre conceptuel et d’aiguiser notre approche (C).

La cible du projet : les personnes privées durablement d’emploi volontaires

Le ciblage du projet ne renvoie pas à la catégorie administrative du demandeur d’emploi de longue durée (DELD), mais se propose de prendre en charge les personnes privées d’emploi depuis plus de douze mois qui souhaitent participer au projet (1). Après avoir exposé les techniques de mobilisation des personnes susceptibles de se considérer privées d’emploi du territoire (2), nous montrerons en quoi notre position au sein de l’expérimentation ainsi que la construction par le projet du suivi de l’exhaustivité laisse apparaître l’existence de formes de non-volontariat au sein des territoires (3).

Au-delà des DELD, les PPDE

La définition du public cible de l’expérimentation est une tension essentielle de l’interprétation du projet. En effet, le projet ne s’adresse pas seulement aux chômeurs de longue durée.
Le chômage de longue durée est une catégorie administrative ciblant les « actifs au chômage depuis plus d’un an » selon l’INSEE . P.VALENTIN le souligne : « Il [le public], ne se limite pas à la catégorie administrative « chômeurs de longue durée », mais doit englober toutes les personnes « privées d’emploi depuis plus d’un an malgré l’accomplissement d’actes positifs de recherche d’emploi et domiciliées depuis au moins six mois dans l’un des territoires participant à l’expérimentation » [article 2 de la loi 2016-231] ».
En ce sens, le projet ne réfléchit pas en termes de « demandeur d’emploi de longue durée » (DELD) comme peut le faire le Service public de l’emploi (SPE), mais a créé sa propre catégorie que sont les « personnes privées durablement d’emploi » (PPDE). Les PPDE ne sont ainsi pas forcément tous des DELD. L’embauche au sein d’une EBE est conditionnée à l’inscription au sein des listes Pôle-Emploi, mais cette inscription ne doit pas forcément dater de plus de douze mois.
La cible du projet ce sont les PPDE des dix territoires expérimentaux. Une personne privée durablement d’emploi est une personne qui fait l’expérience d’une privation d’emploi, qu’elle soit totale ou partielle, depuis plus de douze mois. Cette catégorie fait ainsi appel à une identification et des critères d’analyse moins stricte que la notion de DELD. Cette distinction conditionne l’ensemble de notre approche sur la non-demande. En effet, considérer que le projet ne s’adresse qu’aux DELD est une vision restrictive qui pousse à appréhender le sujet de la non-demande de manière très limitée.
En ce sens, le projet n’essaie pas de catégoriser le public d’une manière administrative. En effet, son souci n’est pas là quantification ou l’administration, mais la mise en place et le maintien d’une dynamique collective et territoriale effective de suppression de la privation d’emploi. Le projet propose une catégorie dont les personnes peuvent ou non s’emparer. En ce sens, la notion de privation durable d’emploi ne s’accorde pas par le haut et ne peut résulter en un simple décompte de la liste des DELD du Pôle-Emploi du territoire. Elle fait appel à la personne pour se ressentir et se définir comme privée durablement d’emploi. De cette distinction, apparaît d’ores et déjà le paradoxe suivant que le projet s’est lui-même défini une cible plus large que son propre nom ne le laisse penser.
En somme, nous respecterons au cours de l’ensemble de notre travail la distinction suivante entre les termes de chômeur de longue durée, demandeur d’emploi de longue durée et personne privée durablement d’emploi. Ainsi, nous ne considérons pas que le ciblage de l’expérimentation est celui des chômeurs de longue durée. Nous nous plaçons dans une lecture étendue du projet et de son ciblage tel qu’il est défini à l’article 2 de la loi d’expérimentation : peuvent être embauchés au sein des EBE « les demandeurs d’emploi, quel que soit le motif pour lequel leur éventuel précédent contrat de travail a pris fin, qui sont inscrits sur la liste établie en application de l’article L. 5411-1 du Code du travail, privés d’emploi depuis plus d’un an malgré l’accomplissement d’actes positifs de recherche d’emploi et domiciliés depuis au moins six mois dans l’un des territoires participant à l’expérimentation ».

L’identification et la mobilisation des PPDE

Pour le projet, ce n’est qu’une fois que les personnes font la démarche de venir à la rencontre des acteurs du projet et qu’elles déclarent un intérêt pour celui-ci qu’elles font la preuve de leur sentiment de privation d’emploi.
La méthodologie de mobilisation du projet sur les dix territoires expérimentaux suit en grandes parties les mêmes lignes directrices. Au sein des territoires, le Comité local pour l’emploi est garant de l’atteinte de l’exhaustivité. De ce fait, il est l’acteur de la mobilisation des personnes privées durablement d’emploi.
La première étape de mobilisation est la constitution d’un fichier recensant les chômeurs de longue durée du territoire comprenant à la fois les demandeurs d’emploi inscrits à Pôle-Emploi depuis plus d’un an et résidant sur le territoire expérimental et les personnes en situation à priori de privation d’emploi connues par d’autres acteurs locaux du service public pour l’emploi : ayants droit au RSA inscrits sur les listes du département, jeunes inscrits à la Mission locale, personnes inscrites au CCAS…
Ces personnes sont contactées individuellement et selon des moyens qui diffèrent en fonction des territoires expérimentaux (lettre d’invitation, porte-à-porte, mail, appel téléphonique…). Le projet leur est alors expliqué de manière globale.
Elles sont ensuite invitées à venir à la rencontre du projet si celui-ci les intéresse et qu’elles souhaitent en savoir plus. Une fois que ces personnes ont eu une information détaillée sur le projet et un entretien individuel, elles sont ensuite amenées à pouvoir se déclarer volontaires pour participer au projet.
La déclaration de volontariat est d’une importance capitale puisqu’elle a une portée double. Tout d’abord une portée symbolique puisque la personne affirme son appartenance à la clientèle du projet. Pour le dire en des termes proches de ceux de l’expérimentation, elle affirme son statut et réclame, au territoire, son droit à l’obtention d’un emploi. Enfin, une portée pratique puisque, du fait des moyens limités de l’expérimentation dans les territoires, elle sera bien souvent inscrite sur la « liste d’attente » de l’entrée en EBE.
Ce sont les personnes effectivement volontaires pour l’intégration au sein du projet qui constituent la mesure de l’atteinte et du maintien de l’exhaustivité.

Exhaustivité, ciblage effectif et problématique du non-volontariat

La méthodologie du projet n’a pour but que l’atteinte et le maintien d’une dynamique d’exhaustivité, c’est-à-dire la capacité du territoire à proposer aux PPDE volontaires une sortie de la privation d’emploi. Elle correspond ainsi concrètement à la réalisation pratique d’un droit à l’emploi sur les territoires. Si l’embauche en EBE n’est pas l’objectif unique du projet, elle en reste une composante essentielle et incontournable. En effet, c’est à partir de la déclaration de volontariat que les personnes s’inscrivent sur la liste d’attente, constituent la clientèle du projet, et entrent dans la mesure de l’exhaustivité.
L’exhaustivité, qui est la pierre angulaire du projet, ne s’intéresse et ne se calcule qu’à partir des PPDE volontaires et non de l’ensemble des chômeurs de longue durée du territoire. En ce sens, cette construction nous est rapidement apparue problématique dans la mesure où elle conditionne la réalisation même du projet sur un territoire.
Nous avons avancé au cours de notre travail de recherche sans avoir une véritable mesure quantitative de l’existence de phénomènes de non-volontariat au projet. L’absence de ces chiffres ne nous a pas empêchés de réaliser notre enquête.
En tant qu’acteur de l’expérimentation, nous avons été amené à aider à la réalisation du bilan intermédiaire de la loi d’expérimentation. Nous avons ainsi participé à la construction des premières synthèses de suivi quantitatif de l’exhaustivité (cf. – Tableau de synthèse du suivi de l’exhaustivité au sein des dix territoires expérimentaux). Ces chiffres, que nous avons consolidés en septembre 2018, confirment les intuitions qui ont présidé à notre travail. Il existe bel et bien des personnes en situation de non-volontariat à plusieurs niveaux :
• des personnes reçoivent une information sur l’offre du projet (niveau 1 : 4 466 au 30/06/18), mais ne donnent pas suite pour obtenir un rendez-vous individuel (niveau 2 : 1 933 au 30/06/18).
• des personnes répondent à un rendez-vous individuel, mais ne se déclarent pas volontaires (niveau 3 : 1711).

L’analyse du non-volontariat par le concept de non demande

Au fil des lectures, il est progressivement apparu que seul le concept de la non-demande pouvait être véritablement à même de nous aider à étudier les raisons du non-volontariat au projet sur les territoires. Nous avons progressivement écarté les autres formes du non-recours que sont la nonconnaissance, la non-proposition et la non-réception. En effet il semblait, face aux prémisses des réflexions sur les potentielles raisons d’un nonvolontariat au projet, que les développements du non-recours sous la forme de la nonconnaissance, la non-proposition et la non-réception, s’attachaient trop à la question de la circulation et la distribution de l’information sur le projet et pas assez à la réception de cette information par les personnes. Or l’ensemble des territoires ont aujourd’hui une gestion restrictive de l’information dans la mesure où, conscient des listes et du délai d’attente, il pratique, au sens du non-recours, des formes réfléchies de non-information des publics et se savent, sans l’exprimer ainsi, dans des situations de non-réception. Par la non-demande, nous pouvions évacuer ses questions afin examiner avec soin la réception de l’offre du projet par ses destinataires potentiels.
À partir de la lecture des formes d’émergence de la non-demande (1) puis de leur définition actuelle (2), le choix a été fait de constituer une typologie intermédiaire de la non-demande retenant les formes du désintérêt, du désaccord et du civisme (3). C’est à partir de cette première construction que nous avons tentée de définir plus avant notre question de recherche et de poser de premières hypothèses de travail (4).

L’ancrage théorique de la non-demande : le désintérêt et le désaccord

Le concept de non-recours par non-demande a d’abord émergé en 2008 grâce aux travaux de P.WARIN. Celui-ci signalait l’existence d’un non-recours par désintérêt ouvrant la possibilité d’un « vivre hors droits » . Ce désintérêt est alors inscrit dans le cadre conceptuel du non-recours prévalant en 2008, c’est-à-dire celui de la CNAF et des non-recours primaire et secondaire.
« Le non-recours par désintérêt pour l’offre publique » apparaît ainsi comme un « troisième type de non-recours ». Il peut amener à l’observation d’une non-demande sociale en défaveur de l’offre publique proposée par les acteurs des politiques publiques. L e non-recours par désintérêt pour l’offre publique et son contenu se centre sur l’analyse de la valeur d’usage accordée aux prestations sociales par leurs bénéficiaires potentiels. La valeur d’usage perçue comme trop faibleou négative, provoquant un désintérêt voire une stigmatisation, permet ainsi d’observer l’expression d’une non-demande sociale.
L’approche du non-recours par désintérêt est bientôt complétée, en 2011, par la notion de « nonrecours par désaccord ». Ce désaccord peut se faire sur les modalités d’accès comme sur le contenu même de l’offre publique, à l’image par exemple des critiques qui ont pu être émises sur la signification politique du RSA comme le cautionnement par l’État des bas salaires .
Ce sont à partir de ces deux conceptions qu’est forgé le concept de non-demande proposé par l’Odénore. Il reprend à la fois la notion de non-recours par désintérêt, qui questionne la valeur d’usage de l’offre publique (l’utilité perçue pour soi-même de l’offre publique), et la notion de non-recours par désaccord qui porte sur la valeur d’échange de l’offre publique (les principes d’actions et les modalités de mise en œuvre guidant l’offre publique).

Les formes de non-demande selon la typologie de l’Odénore

Nous nous sommes familiarisés avec le concept de la non-demande grâce à deux chapitres de l’ouvrage de P.Warin, Le non-recours aux politiques sociales . Cette lecture présentait en détail les différentes explications de la non-demande établies par le travail de l’Odénore à savoir : le calcul coûts/avantages, les préférences pour des alternatives, le civisme et le manque de capacités.
La typologie de l’Odénore sur le non-recours (cf. ANNEXE 3 – Typologie du non-recours selon l’Odénore) recense quatre types de non-demandes 3 – La construction d’une typologie intermédiaire de la non-demande.Suite à la lecture de la conception actuelle de la non-demande par l’Odénore, celle-ci nous a semblé inadaptée à notre travail exploratoire pour plusieurs raisons.
Tout d’abord, il nous est apparu que l’approche de la non-demande proposée dans cet ouvrage tentait avant tout de faire un état des lieux des travaux et réflexions pour donner à voir tous les développements possibles du concept de non-demande plutôt que pour en arrêter une définition et une typologie.
De plus, cette typologie nous paraissait trop large. Nous avons fait le choix de mobiliser un développement intermédiaire du concept de la non-demande faisant à la fois état de travaux plus anciens, mais aussi des travaux récents.
De par nos lectures, nous savions que le concept de non-demande avait été forgé à partir de deux notions que sont le non-recours par désintérêt et le non-recours par désaccord. Ces deux notions nous sont apparues plus maniables dans le cadre d’un travail de recherche exploratoire. Nous avons donc décidé de donner à notre concept de la non-demande une triple dimension : désintérêt, désaccord et civisme. Nous avons fait le choix de ces notions du fait de leur complémentarité conceptuelle : elles permettent de proposer une vision complète et synthétique de la non-demande.
La non-demande par désintérêt s’intéresse à la valeur d’usage de l’offre publique. Sa « pertinence est appréciée à partir de la satisfaction que les usagers, assurés, allocataires, etc. retirent de son utilisation pour répondre à leurs besoins. »
La non-demande par désaccord permet elle de s’intéresser à la valeur d’échange de l’offre et de « la « propriété objective » générale attribuée à la prestation en termes de progrès social, de protection, de solidarité, d’assistance, etc. » . La non-demande par civisme permet elle d’expliquer des cas de non-demande malgré un intérêt et un accord pour l’offre.
Nous avons souhaité expliquer notre approche au moyen du schéma suivant. Ce schéma synthétise ainsi les dimensions que nous allons mobiliser du concept de la non-demande. Nous avons fait le choix de traiter symétriquement la formulation de l’intérêt et de l’accord pour l’offre publique dans la mesure où nous considérons que ces deux évaluations ne sont pas dissociables lors du mécanisme de jugement de l’offre par l’ayant droit.

L’expérience vécue de la privation d’emploi, facteur d’explication de la non-demande ?

Comme nous l’avons esquissé en introduction, nous souhaitons nous interroger sur l’influence de l’expérience vécue de la privation durable d’emploi dans la formulation d’une non-demande à l’expérimentation.

La sociologie du chômage et des processus d’exclusion

À destination des chômeurs de longue durée et au-delà, des PPDE, il n’est possible de comprendre la question de la non-demande à l’expérimentation sans se plonger dans les apports de la sociologie du chômage et celle de l’exclusion.
La sociologie du chômage reste un champ quantitativement limité, comparée aux nombreux travaux sur la sociologie du travail. Le travail des sociologues se concentre principalement sur deux aspects : l’expérience vécue du chômage, à l’image du travail de D.SCHNAPPER sur L’épreuve du chômage (1), et l’étude du chômage en tant que catégorie sociale, dont témoigne les travaux de D.DEMAZIÈRE (2).
Cependant, en cherchant à nous intéresser à la sociologie du chômage et des chômeurs de longue durée, nous nous sommes rapidement aperçus que celle-ci nous engageait irrémédiablement à nous intéresser aux travaux sur l’exclusion (3) et son approfondissement, notamment formulé par S.PAUGAM (4) et R.CASTEL (5).

L’épreuve du chômage

Le traitement institutionnel du chômage qui se stabilise à la fin des années 1970 se trouve rapidement battu en brèche par la fin des Trente Glorieuses. Se multiplient ainsi à partir du début des années 1980 des travaux sur le chômage, en économie, en histoire comme en sociologie. Le travail de D.SCHNAPPER s’inscrit dans cette montée progressive de la problématique du chômage,
tant sur un plan statistique que politique. D.SCHNAPPER rédige son ouvrage en 1981, à un moment où le taux de chômage est à 6 % de la population active.
L’objectif de son ouvrage est de faire une enquête sociologique sur l’expérience vécue du chômage. Elle souhaite alors questionner la validité des connaissances apportées en 1966 pair R.LEDRUT , à une époque où le chômage ne touchait à peine que 2 % de la population active.
Elle conduit alors une étude entre 1978 et 1981 en plus de 100 entretiens libres. Son travail souligne trois traits communs à toute expérience vécue du chômage : elle perturbe le rythme de vie de l’individu qui n’est plus en accord avec le rythme collectif lié au travail ; elle perturbe les points de repère spatiaux liés à l’exercice d’un emploi ; elle remet en question l’identité « personnelle et sociale » des chômeurs. Son travail d’enquête aboutit à une typologie devenue classique qui considère trois idéaux types d’expérience vécue du chômage.

Le travail vu depuis le chômage

Les conclusions que donnent D.SCHNAPPER en 1981 quant à l’épreuve que représente le chômage restent encore aujourd’hui d’actualité. Il suffit pour s’en convaincre de lire les travaux récents, coordonnées par D.DEMAZIÈRE sur le vécu du chômage et sur la perception de l’emploi et du travail vus depuis le chômage.
L’étude Vivre le chômage, coordonner ses résistances qui se base sur plus d’une centaine d’entretiens avec des chômeurs et anciens chômeurs s’inscrit dans le sens des travaux de D.SCHNAPPER. Le chômage reste encore, en 2015, une épreuve totale qui mobilise bien au-delà de la recherche d’emploi et qui oblige à des multiples aménagements pour réussir à résister à la « crise de l’avenir »  qu’il représente. En tant que privation la condition de chômeur, si elle est vécue, est entièrement tournée vers l’emploi.
L’enquête de D.DEMAZIÈRE et M.ZUNE sur la perception de l’emploi et du travail vus depuis le chômage se situe également largement dans la lignée des analyses de D.SCHNAPPER. Elle cherche à savoir si, en 2016, l’emploi est encore au cœur des expériences du chômage. Entre 1981 et 2016,le chômage est en moyenne plus long et a cru en nombre de sorte qu’il est plus difficile de sortir durablement du chômage par l’emploi. Cette enquête, basée sur une soixantaine d’entretiens propose de remplacer le terme d’emploi par le concept de « travail accessible » pour mieux coller aux réalités des projections des chômeurs dans le travail.

De la sociologie du chômage de longue durée à la sociologie des processus d’exclusion

Les modifications profondes de la signification du chômage depuis les années 70 et l’accroissement numéraire comme temporaire de cette expérience nous amène à faire le constat suivant : s’intéresser au chômage de longue durée aujourd’hui c’est soulever les contradictions de la définition normative du chômage statistique. Le chômeur de longue durée est-il encore un chômeur ? Est-il encore un travailleur « momentanément sans place ou sans emploi »  ? À mesure que se prolonge l’expérience du chômage, s’éloigne progressivement la possibilité de retrouver un emploi stable. D.DEMAZIÈRE soulève toute la complexité que revêt pour l’institution, ANPE hier, Pôle Emploi aujourd’hui, de trouver une réponse à apporter à ces personnes.
S’intéresser aujourd’hui à ceux qui sont « chômeurs de longue durée », c’est s’intéresser à des personnes qui ont pu bénéficier pendant un temps d’une allocation d’Aide au retour à l’emploi (ARE), pour ensuite, une fois leurs droits épuisés, se voir attribuer l’Allocation de solidarité spécifique (ASS) ou le Revenu de solidarité active (RSA). Ainsi, c’est s’intéresser à des personnes qui peuvent faire l’expérience d’une désaffiliation, d’une disqualification, d’une désinsertion.
En somme, c’est faire le lien entre la sociologie du chômage et des chômeurs et celle de la pauvreté et de l’exclusion. Lien que S.PAUGAM exprime parfaitement dans l’avant-propos de la troisième édition de La disqualification sociale.

Table des matières
INTRODUCTION
I – CADRAGE THÉORIQUE
A – La cible du projet : les personnes privées durablement d’emploi volontaires
B – L’analyse du non-volontariat par le concept de non-demande
C – La sociologie du chômage et des processus d’exclusion
II – LE DISPOSITIF DE RECHERCHE
A – L’apport croisé du non-recours, de la sociologie du chômage et de l’exclusion
B – Enrichissement et définition des critères de validation des hypothèses
C – Le dispositif d’enquête
III – RÉSULTATS ET ANALYSE
A – Préhypothèse : l’existence de cas de non-demande à l’expérimentation et son offre
B – Hypothèse 1 : il existe de la non-demande par désintérêt
C – Hypothèse 2 : il existe de la non-demande par désaccord
D – Hypothèse 3 : il existe de la non-demande par civisme
E – L’existence d’une non-demande par manque de capacités
IV – DISCUSSION DES RÉSULTATS
A – Le perfectionnement du dispositif d’enquête
B – Le perfectionnement du cadre théorique
C – L’irruption d’une nouvelle forme de non-recours : le non-concernement
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
ANNEXE 1 – Schéma de l’organisation du projet TZCLD
ANNEXE 2 – Schéma des missions et de l’articulation de TZCLD et ETCLD
ANNEXE 3 – Typologie du non-recours selon l’Odénore
ANNEXE 4 – Tableau de suivi de l’exhaustivité des territoires A et B
ANNEXE 5 – Grille d’entretien
ANNEXE 6 – Retranscription des entretiens

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