L’analyse de la mise en œuvre d’une politique éducative

L’analyse de la mise en œuvre d’une politique éducative

Le défi enseignant : pénuries, inégalités géographiques et composition du corps enseignant

Au début des années 2000, le Burkina Faso a officiellement décrété la pénurie d’enseignants « urgence nationale » (Moon, 2007) et, en 2015, cette question est toujours au cœur des enjeux entourant la réalisation des objectifs de la scolarisation primaire universelle. Cette problématique est particulièrement importante dans les zones rurales, où se concentre la majeure partie de la population en âge d’être scolarisée et où les taux de scolarisation sont les plus bas. Or, malgré l’attention accrue des dirigeants et des chercheurs sur cet enjeu présentement, les pénuries d’enseignants au Burkina Faso constituent un défi récurrent depuis la colonisation. L’analyse des pénuries d’enseignants doit, selon nous, s’inscrire dans une perspective historique pour comprendre l’évolution, mais également la dynamique et la composition du corps enseignant. Cette section présente donc, dans un premier temps, une analyse des pénuries d’enseignants dans une perspective historique. Par la suite, nous nous concentrons plus spécifiquement sur la composition actuelle du corps enseignant, et nous concluons en présentant une synthèse des défis à relever pour faire face aux pénuries actuelles.

Les pénuries d’enseignants : un problème récurrent depuis l’Indépendance

Au lendemain des Indépendances, on l’a vu, le Burkina Faso doit faire face à une offre scolaire très limitée, avec des taux de scolarisation parmi les plus bas au monde. Le manque d’enseignants qualifiés et de ressources financières pour augmenter les effectifs enseignants apparaît rapidement comme l’un des freins importants pour la démocratisation de l’éducation scolaire. Le tableau 7 présente plusieurs indicateurs permettant d’analyser l’évolution du corps enseignant depuis 1960. Le ratio élèves-enseignant (REE) est un indicateur permettant d’évaluer « le volume des ressources humaines investi en termes du nombre d’enseignants par rapport à l’effectif des élèves. » Il doit être interprété en le comparant aux normes nationales ou internationales établies pour chaque niveau d’éducation (ISU, 2012b). Ici, nous nous référons aux normes internationales de l’IMOA, qui suggèrent un REE de 40 au niveau primaire dans les pays africains. En comparaison, le REE recommandé en 1960 était de 40 à 45 (UNESCOUNECA, 1961). Nous présentons également un nouvel indicateur, développé par un analyste des politiques éducatives et utilisé entre autres par l’UNESCO, permettant d’aller plus loin dans l’analyse et l’interprétation du volume de ressources humaines investies. Il s’agit de l’indicateur d’intensité de la pénurie d’enseignants (Nkengne, 2010) : [pour] avoir une vision plus précise des besoins en enseignants dans le cadre de l’objectif de l’enseignement primaire universel, on peut avoir recours à un autre indicateur que le REE en se fondant sur le principe de celui-ci. En effet, au lieu de rapporter le nombre d’élèves au nombre d’enseignants, on peut rapporter le nombre d’enfants en âge d’aller à l’école primaire au nombre d’enseignants (Nkengne Nkengne, 2009). On peut alors obtenir un indicateur de l’intensité de la pénurie d’enseignants au regard de l’enseignement primaire universel. (TTISSA, 2010, p. 25)
Les indicateurs présentés permettent d’apprécier le développement parallèle de l’offre éducative, la croissance du corps enseignant et les besoins du système.La période 1960-1980 est marquée par des progrès lents dans le développement de l’offre éducative et de la croissance du corps enseignant. Le nombre d’enseignants passe de 1 196 en 1960 à 3 490 en 1980, mais reste très insuffisant par rapport aux effectifs scolarisés (REE=53 en 1980), et surtout au regard de la population d’âge scolaire (IIPE=331 en 1980). Ainsi, en 1980, pour scolariser l’ensemble des enfants d’âge scolaire primaire, chaque enseignant aurait dû prendre en charge en moyenne 331 élèves. Comme les effectifs scolarisés augmentent plus vite que le nombre d’enseignants, le REE s’est considérablement accru durant la période. L’une des entraves importantes au recrutement massif des enseignants est l’insuffisance de ressources pour rémunérer les enseignants. En effet, après l’Independence, les salaires des enseignants restent indexés à ceux des enseignants français, selon ce qui prévalait durant la période coloniale. En 1970, selon Mingat & Suchaut (2000), le salaire moyen est de 18,8 fois le PIB/habitant, soit l’un des deux plus élevés d’Afrique subsaharienne (après le Tchad, dont la rémunération moyenne est de 27 fois le PIB/hab.). L’autre défi important freinant la croissance du corps enseignant est la formation initiale. En 1960, l’État met en place un système de formation et de recrutement des enseignants hérité de la période coloniale. Ainsi, on retrouve deux catégories d’enseignants. Les instituteurs adjoints, recrutés après le 1er cycle du secondaire, avec un Brevet d’études du premier cycle (BEPC), sur concours, pour une formation professionnelle de 2 ans. Après un examen de sortie, ils sont intégrés dans la fonction publique et sont affectés dans les écoles. Les instituteurs, quant à eux, sont recrutés au terme du 2e cycle du secondaire, sur la base de leur diplôme de baccalauréat (BAC) et reçoivent une formation professionnelle d’un an. Il n’existe, à cette époque, que deux écoles normales de formation des enseignants : une à Koudougou (pour les garçons) et une autre à Ouagadougou (pour les filles). Les capacités de formation sont donc limitées. La majorité des enseignants ont le statut d’instituteur adjoint. Par ailleurs, comme les candidats sont recrutés sur la base d’un diplôme de 1er ou de 2e cycle du secondaire et que le taux brut de scolarisation au cycle secondaire est très bas (1 % en 1960 et 3 % en 1980 selon World Bank (1988), le bassin potentiel de candidats détenteurs du BEPC ou du BAC pour la formation initiale des maîtres est limité. Pendant la période 1980 à 1990, on assiste à une diminution progressive des salaires des enseignants dans un contexte marqué par la crise économique et une stagnation du PIB/hab. En 1980, le salaire moyen est de 12,6 fois le PIB/hab. et en 1990, il est de 8,4 fois le PIB/hab. En 1990, le niveau de rémunération demeure toutefois au-dessus de la moyenne des pays francophones d’Afrique (6,3 fois le PIB/hab.) et des pays anglophones (3,6 fois le PIB/hab.) (Mingat et Suchaut, 2000). Parallèlement, on assiste à une augmentation du nombre d’enseignants, ce qui est rendu possible par la baisse des salaires des enseignants. Conséquemment, l’IIPE diminue de manière importante, mais les pénuries restent sévères, soit plus de 4 fois le REE recommandé de 40 en 1990. Le REE, quant à lui, atteint un sommet durant la période (56 en 1985). Ce sommet est lié à l’augmentation très rapide des effectifs scolarisés entre 1980 et 1985. Durant la période, plusieurs transformations affectent la gestion des enseignants. À partir de 1985, la formation des enseignants est assurée par l’École nationale des enseignants du primaire (ENEP), la seule institution de formation des maîtres existante. Les instituteurs et les instituteurs adjoints sont désormais formés en un an afin d’accroître la capacité de formation, qui est de 350 enseignants par an selon la Commission nationale pour l’UNESCO (1989). La formation est cependant ramenée à 2 ans à partir de 1990. Pour répondre à la demande croissante d’enseignants par rapport aux capacités de formation des ENEP, un recrutement parallèle d’enseignants non formés s’effectue également chaque année, et ceux-ci reçoivent une courte initiation pédagogique (Commission nationale pour l’UNESCO, 1989). Au cours de leur carrière, ils ont accès aux concours professionnels pour intégrer la fonction publique (MESSRS et MEBA, 1992).

Table des matières

RÉSUMÉ
ABSTRACT
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES FIGURES
LISTE DES SIGLES ET DES ABRÉVIATIONS
REMERCIEMENTS
INTRODUCTION
LA PROBLÉMATIQUE
1.1 Les pénuries d’enseignants en Afrique subsaharienne
1.2 Le Burkina Faso : l’importance du défi enseignant
1.2.1 Organisation du système éducatif actuel
1.2.3 Le développement de l’éducation primaire au Burkina Faso
1.3 Le défi enseignant : pénuries, inégalités géographiques et composition du corps enseignant
1.3.1 Les pénuries d’enseignants : un problème récurrent depuis l’Indépendance
1.3.2 La composition actuelle du corps enseignant
1.4 Objectifs de l’étude
LE CADRE CONCEPTUEL
2.1 L’analyse de la mise en œuvre d’une politique éducative
2.1.1 L’analyse des politiques publiques
2.1.2 La mise en œuvre d’une politique publique dans le secteur éducatif
2.1.3 Synthèse : modèle d’analyse de la mise en œuvre des instruments de gestion des enseignants en zones rurales
2.2 Les politiques de gestion des enseignants en zones rurales
2.2.1 Définition et caractéristiques des zones rurales
2.3 L’offre et la demande d’enseignants : répondre aux besoins quantitatifs et qualitatifs du système éducatif
2.3.1 Les politiques de gestion des enseignants
2.3.2 Attirer, recruter et retenir des enseignants de qualité en zones rurales
2.3.3 Un modèle d’analyse des trajectoires des enseignants en zones rurales
LA MÉTHODOLOGIE
3.1 Type de recherche effectuée et posture épistémologique
3.2 Stratégie de recherche
3.3 Présentation de l’enquête-terrain
3.3.1 L’analyse documentaire
3.3.2 La reconstruction des trajectoires d’une cohorte d’enseignants
3.3.3 Les entretiens de recherche
 3.4 Traitement et analyse des données
3.4.1 Analyse des trajectoires d’une cohorte d’enseignants
3.4.2 Traitement et analyse des données de l’analyse documentaire et des entretiens
LA PRÉSENTATION DES RÉSULTATS
4.1 Les instruments d’action publique mis en place pour attirer, recruter et retenir les enseignants dans les zones rurales
4.1.1 La formation initiale et la certification des enseignants du primaire
4.1.2 Le recrutement et les conditions d’emploi
4.1.3 La rémunération des enseignants et les avantages
4.1.4 Le développement professionnel
4.2 Le processus de mise en œuvre des instruments visant à attirer, recruter et retenir les enseignants dans les zones rurales
4.2.1 Les acteurs de la mise en œuvre
4.2.2 Les lieux de la mise en œuvre
4.2.3 Les interactions entre les instruments et les lieux
4.2.4 Les interactions entre les instruments et les acteurs
4.2.5 Les interactions entre les acteurs et les lieux
4.3 Les effets de la mise en œuvre des instruments d’action publique sur l’attraction et la rétention des enseignants dans les zones rurales
4.3.1 Les trajectoires de la cohorte d’enseignants : portrait général
4.3.2 Les profils de trajectoires en zones rurales
4.3.3 Les profils de trajectoires en zones urbaines
LA DISCUSSION DES RÉSULTATS
5.1 Le choix des instruments pour faire face à la demande croissante d’enseignants en zones rurales
5.1.1 La régionalisation du recrutement et des affectations
5.1.2 La rémunération et les avantages
5.2 La mise en œuvre des instruments et ses effets sur les stratégies des enseignants : contraintes et leviers
5.2.1 Les leviers pour attirer, recruter et retenir des enseignants en zones rurales
5.2.2 Les contraintes dans l’attraction, le recrutement et la rétention des enseignants en zones rurales
5.3 Recommandations
CONCLUSION

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