L’Aménagement du Territoire au cœur d’une politique nationale volontariste

L’Aménagement du Territoire au cœur d’une politique nationale volontariste 

Pour un rééquilibrage de l’espace national

Au sortir de la seconde guerre mondiale, la France a perdu l’essentiel de sa puissance économique. La création d’un appareil productif moderne, le développement de ses ressources énergétiques, la reconstruction de ses grandes infrastructures, le relogement d’une population en bonne partie démunie, la gestion de l’accroissement de la population urbaine, sont les principaux défis auxquels est confrontée toute une nation. Un des enjeux pour la France, à cette époque, est, sur le plan national, de s’engager dans un rééquilibrage de son espace national. En effet, d’un long processus historique résulte un centralisme avec un système territorial marqué par une hiérarchisation directe entre la capitale, les départements et les communes.

La politique d’aménagement du territoire, établie à partir des années 50 et qui conduira à la création de la Délégation à l’Aménagement et à l’Action Régionale (DATAR), vise à contrebalancer cette centralisation. De cette période, nous pouvons retenir une conception quantitative et distributive de l’Aménagement. L’intervention de l’Etat croit tout azimut et s’observe alors un approfondissement de  l’Etat-providence. Les collectivités n’ont ni les moyens financiers ni les moyen de penser par défaut de compétence. L’Etat fixe le jeu et impose donc les problèmes à traiter. C’est dans ce contexte que la DATAR propose de mener une politique volontariste destinée à favoriser la capacité des espaces provinciaux à se développer et à mieux répartir la croissance de la population urbaine.

Le Val de Loire en tant que zone d’appui du bassin parisien

La région centre fait alors l’objet, de par sa situation géographique et sa structuration urbaine particulière, d’un projet général d’aménagement porté par l’Etat. Son inscription dans un espace plus large, le bassin parisien, la place sous l’influence de la capitale, Paris, et la désigne dès les années 50, dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire comme un territoire à enjeux. L’Etat, dans sa volonté de maitriser le développement et l’urbanisation de la capitale tout en permettant la structuration de son espace pour conforter son rôle au sein de la nation tout comme son rayonnement parmi les plus grandes villes mondiales, promeut « un parti d’aménagement s’appuyant sur les grandes vallées du Bassin Parisien et les villes de plus de 100 000 habitants de manière à limiter la croissance de la Région Parisienne » . Ces grandes villes, recensées par le Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région Parisienne (SDAURP) de 1965, sont au nombre de huit et réparties en quatre groupes. Parmi elles, nous retrouvons un groupe identifié par les villes d’Orléans et de Tours et qui constitue l’unique zone d’appui au Sud du Bassin Parisien.

Ce parti d’aménagement intéresse des villes de taille plus modeste et vient en complément de la planification de deux autres ensembles : le Schéma Directeur de la Région de Paris et la politique volontariste d’aide au développement de huit métropoles d’équilibre   correspondant aux principales agglomérations urbaines française de l’époque. Cette dernière politique s’appuie sur une approche théorique faisant du chef-lieu le moteur du développement de son espace régional, l’objectif étant de constituer, à terme, un réseau de quelques grandes capitales régionales susceptible de devenir de véritables métropoles européennes. Le modèle de développement alors privilégié repose sur un leadership assumé par une entité urbaine, une agglomération, parfois associé à d’autres villes proches mais moins importantes.

La « Métropole jardin » : un projet d’avant-garde pour le Val de Loire 

Tours et Orléans sont, à l’époque de la planification des métropoles d’équilibre, deux villes à la fois trop petites et trop proches de la capitale pour accéder à ce statut. Leur proximité à la ville lumière présente cependant un véritable intérêt et les identifies comme les composantes principales d’un projet de métropolisation à partir de leur insertion en tant que pôles d’appui au Bassin Parisien, l’étalement urbain de cet espace devant être contrecarrer en le polarisant sur des villes moyennes en périphérie de Paris. Dans le cadre de cette politique, l’axe urbain qui va d’Orléans à Tours est appelé à devenir un espace à forte centralité de la région urbaine de Paris. L’Organisation d’Etudes d’Aménagement de la Loire Moyenne (OREALM) créée par l’Etat en 1968 a alors la charge de concevoir le projet d’aménagement portant sur les agglomérations d’Orléans et de Tours. L’orientation choisie a alors consisté à considérer que les deux agglomérations peuvent constituer un véritable système urbain. Ce parti pris contribue à donner plus de poids aux relations horizontales entre entités urbaines d’un ensemble métropolitain qu’aux relations de type centre périphérie. Le projet de Métropole jardin se fonde donc sur l’existence d’un axe naturellement, géographiquement, culturellement et historiquement fort structurant, le corridor de la vallée de la Loire. Il s’appuie alors sur une forte composante spatiale, associant pérennisation, valorisation de son patrimoine et appel aux toutes dernières technologies en matière de transport et visant à rassembler en une seule entité métropolitaine, des agglomérations urbaines distinctes.

Les prémisses de la décentralisation et l’échec de la mise en œuvre de la « Métropole jardin » 

Cependant, certaines évolutions du modèle institutionnel, jusqu’alors en place au début des années 70, vont modifier sensiblement le projet. En effet, la loi du 5 juillet 1972 érige la région en établissement public à vocation spécialisée. La création de cette nouvelle assemblée d’élus qui représente alors l’ensemble de la Région, son axe ligérien comme ses bords nord et sud, couplée à la difficulté, pour les élus des agglomérations concernées par le projet initial, à souscrire à une démarche de type confédérative modifie en profondeur le système d’acteur. L’Etat perd sa position centrale et son leadership en matière d’aménagement des territoires. L’OREALM devient par ailleurs l’Organisation d’Etudes et d’Aménagement de la Région Centre (OREAC) et voit ses mission évolué pour travailler sur toute l’armature urbaine régionale et non plus uniquement sur l’axe ligérien.

A partir de cette réorientation majeure, le projet de la métropole jardin perd son ambition première qui était de bâtir un espace métropolitain à forte centralité, composante de la Région Urbaine de Paris. Le dernier document présente alors «tout un ensemble de schémas sectoriels qui sont moins l’application du projet initial à des sous ensembles géographiques, que le renforcement des parties par rapport au tout » . Le non aboutissement du projet initial résulte en partie de son époque, que l’on peut assimiler à une phase de transition entre une France encore très centralisée et les prémices de la décentralisation. D’une certaine manière, la recomposition du système d’acteurs a engendré la perte de la substance originelle de ce projet urbain régional.

L’Aménagement du Territoire au cœur de la recomposition du paysage institutionnel français 

La décentralisation : une multitude d’acteurs légitimés par une redistribution des compétences 

Durant les trente dernières années, le paysage institutionnel français a quelques peu évolué. Jusqu’aux années 80, l’Etat a le monopole de l’action et de la décision ; le pouvoir central s’affirme et domine les entités locales. Par la suite, l’adoption de lois portant sur l’édification de nouveaux rapports entre l’Etat et les collectivités locales (loi du 2 mars 1982 ) et sur le transfert de compétences (loi du 7 janvier 1983 ) concrétise le développement de deux formes récentes d’administrations, la déconcentration et la décentralisation. Les collectivités territoriales, Communes, Départements et Régions, voient leurs compétences et leurs champs d’actions augmenter considérablement en matière d’urbanisme, d’aménagement du territoire et d’action et d’animation économique. Les élus portent alors leur attention sur leur propre territoire et développent, au sein de leurs services, l’ingénierie et la technicité pour concevoir leur propre politique publique.

La conséquence direct de ce réaménagement des compétences en matière de projet, et donc d’action, est une parcellisation des compétences et un émiettement des moyens d’action. C’est au niveau local que les problèmes et donc les actions sont définis. Mais un acteur ne peut gérer et répondre seul aux problèmes identifiés ; il doit coopérer et coordonner son action avec d’autres acteurs institutionnels ou relevant de la sphère publique ou privée. De même, toute action demande des moyens qu’ils soient humains ou financiers. Nous pouvons donc relever, à quelque niveau que se soit, une certaine forme de course à l’attractivité et donc de compétition entre collectivités. L’objectif est de séduire et d’accueillir plus de résidents et plus d’entreprises en particulier pour doper les ressources fiscales de la collectivité, leurs principales ressources financières, dans une volonté d’autonomie et de liberté d’action.

Une armature urbaine nationale pas assez compétitive à l’internationale 

En 2003, un rapport du Comité stratégique de la DATAR, « une nouvelle politique de développement des territoires pour la France – contribution au débat sur la décentralisation, l’Europe et l’aménagement du territoire » développe la problématique des métropoles françaises vue sous l’angle de la comparaison européenne. Il met en évidence l’hypertrophie de la capitale de même qu’un déficit des autres villes, à la fois en masse et, à population égale, en niveau d’équipement et de performances. Les grandes villes françaises font preuves d’un manque de compétitivité au regard de leurs homologues européennes. Enfin, le rapport met en cause l’organisation institutionnelle des grandes agglomérations (et principalement le grand émiettement intercommunal), notamment dans sa capacité à permettre aux villes françaises de prendre part à la compétition européenne des villes.

Il semble donc important, au tant pour le rayonnement national que pour la compétitivité à l’échelle, ne serait-ce qu’européenne, des grandes villes françaises, que, dans ce contexte de décentralisation, des solutions de coopération soient fournis aux collectivités pour permettre une coordination et une mutualisation des moyens et compétences. La question d’un rayonnement des villes à l’échelle internationale ne peut se résoudre qu’à travers l’action d’un acteur mais est bien de l’ordre d’une action collective. Au début des années 2000, l’argent, l’autorité et la technicité sont alors des instruments à capacité et à légitimité limité pour l’Etat. Cependant, l’association d’acteurs implique l’émergence de relations interterritoriales moins hiérarchisées, sinon concurrentielles. La nodalité est alors une condition de la conduite de ce type d’enjeux et devient un vecteur décisif de l’action de l’Etat.

Table des matières

INTRODUCTION
PARTIE 1. PROJET METROPOLITAIN : UNE CONSTANTE DES POLITIQUES D’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE SANS REEL ABOUTISSEMENT EN VAL DE LOIRE
1. L’Aménagement du Territoire au cœur d’une politique nationale volontariste
2. L’Aménagement du Territoire au cœur de la recomposition du paysage institutionnel français
3. Les enjeux d’une coopération des pôles urbains du Val de Loire
PARTIE 2. « LA COMPLEXITE EST A LA BASE »
1. Les premiers pas vers une réduction de la complexité
2. La complexité comme propriété des systèmes
3. Le système d’Action Concret pour une compréhension de la complexité
PARTIE 3. UN SYSTEME D’ACTION POUR CHAQUE SCENES D’ACTION, POUR UN PROJET GLOBAL EMERGENT A LA GRANDE ECHELLE
1. Pour une gestion de la complexité
2. Une analyse simplifiée des espaces de coopérations existant en Val de Loire
3. Une culture de la coopération en Val de Loire ?
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE

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