LA TRANSPOSITION DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC DANS LE DROIT DE L’ENVIRONNEMENT

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L’environnement une affaire de tous

La convention de RIO est un texte fondateur de 27 principes fondé sur la notion de développement durable et met au centre du concept l’homme et l’environnement. 28 On peut donc en déduire que l’Homme est dépendant de son environnement, ils sont de par la nature associés et ne peuvent être traités séparément. Avec la proclamation du droit à l’environnement (A), les dirigeants doivent veiller à ce que ce nouveau droit soit retranscrit de manière cohérente dans les différents secteurs eddéveloppement. (B)

Le droit à l’environnement

Le droit à l’environnement existe-t-il réellement ? La déclaration de RIO de 1992 apporte une réponse à cette question, même si on sait tous quec’est qu’une déclaration de principes, en affirmant que « Chaque être humain a droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature »29. Il est clair qu’on n’est pas non plus en train de dire qu’il faut mettre sous cloche la nature et refuser toute forme de développement. Cette vison trop « conservationniste » est dépassée et a montré ses limites . D’ailleurs, la question de développement est, avec cette préoccupation environnementale, les deux axes principaux de cette déclaration.
On peut dire que tant que la pauvreté subsiste, laprotection de l’environnement ne pourra pas être effective, et par conséquent, ce roitd à l’environnement ne sera qu’un leurre. « Pour parvenir à un développement durable, la protection de l’environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considéré isolément ,» c’est le principe d’intégration.

L’obligation d’être un bon gestionnaire de l’environnement

Pour pouvoir prétendre à un droit à l’environnement , il ne suffit pas de le réclamer, encore faut il agir en conséquence. Il faut que chacun san exception adopte un comportement responsable et digne de prétendre un tel droit. Dece fait, si chacun veut maintenir l’équilibre de son environnement, il a désormais le devoir deveiller et de participer à ce maintien, non seulement par des actions positives en faveur de l’environnement mais surtout en étant un bon gardien et un bon acteur de l’environnement. En d’a utres termes, s’impliquer activement dans sa protection.
La déclaration de Rio a prévu certains principes afin de rendre réel ce droit à l’environnement, notamment par le biais des principes suivants, lesquels sont basés sur la participation.
– Principe 10 : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient…chaque individu doit avoir… la possibilit é de participer aux processus de prise de décision. Les Etats doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré ».
– Principe 20 : « Les femmes ont un rôle vital dans la gestion de l’environnement et le développement. Leur pleine participation est donc essentielle à la réalisation d’un développement durable ».
– Principe 22 : « Les populations et communautés autochtones et les autres collectivités locales ont un rôle vital à jouer dans la gestion d e l’environnement et le développement du fait de leurs connaissances du milieu et de leurs pratiques traditionnelles. Les Etats devraient reconnaître leur identité, leur culture et leurs intérêts, leur accorder tout l’appui nécessaire et leur permettre de participer efficacement à la réalisation d’un développement durable ».
Si dans cette déclaration, la participation a pris d’énorme place, ce n’est pas pour autant qu’elle ait été reconnue comme étant un principe général et fondamental de l’environnement. Ceci est assez compréhensible dans la mesure où cete déclaration, rappelons le, n’a pas force de loi et n’est pas obligatoire. Tout repose sur la bonne foi et la bonne intention des pays signataires et participants, s’ils veulent octroyer une valeur importante à cette déclaration.
Mais force est de constater que la déclaration n’est pas restée lettre morte et que des actions très positives ont pris le sens de la déclaration.

Une reconnaissance législative de la nécessité d’une réelle participation

Bien que Madagascar n’ait pas consacré un texte spécial sur les principes fondamentaux à mettre en œuvre en matière environnementale, comme ce qu’a fait la France en 2005 en adoptant la charte de l’environnement sur les grands principes de l’environnement et en l’adossant à la préambule de la Constitution , la charte de l’environnement Malagasy de 1990 avec ses modifications37 n’a pas manqué de prévoir des articles sur la participation dans la rubrique des principes fondamentaux et dans la partie mise en œuvre de la charte.
A cette époque, on pouvait déjà relever trois articles portant sur la question et qui sont maintenus après diverses modifications apportées àla charte. Ces trois articles sont.
– l’article 4 qui stipule « … elle (toute personne physique ou morale) a la faculté de participer à des décisions ».
– l’article 7 qui stipule « la gestion de l’environnement est assurée conjointement par ….ainsi que tous les citoyens ».
– l’article 8 qui stipule notamment que « il appartient à l’Etat de ….. faire participer tous les acteurs ci-dessus évoqués(cités à l’article 7) aux décisions en matière de gestion de l’environnement » Bien que la manière dont ces articles ont été écrits ne soit pas très imposante, ils ne sont pas restés pour autant sans suite puisque des textes règlementaires 38 39 voire législatifs ont été pris ultérieurement pour leur mise en œuvre.

Le décret MECIE : mise en compatibilité des investissements avec l’environnement

La participation du public est prévue dans cette procédure de mise en compatibilité des  investissements avec l’environnement. Ici elle entre dans le cadre d’aide à la décision par le recueil des avis pour mieux éclairer le décideur dans sa décision finale. Cette mise en compatibilité se fait au moyen d’’évaluation (I) qui intervient tout au long du projet (II). Mais comment se traduit cette participation du public dans toutes les procédures de mise en compatibilité des investissements (III).

L’évaluation environnementale, un instrument de gestion de l’environnement

Le décret MECIE traduit la mise en œuvre de l’article 10 de la charte de l’environnement concernant l’exigence d’une étude d’impact environnemental. Il porte sur la nécessité de mettre en œuvre une évaluation environnementale afi n d’estimer la portée des éventuels dégâts des projets d’investissements avant l’octroi de toute autorisation environnementale46. Mais avant de qualifier cet instrument d’outil de perception (B) ou d’outil de décision (C) il est important de se mettre d’accord et de voir ce qu’est une « évaluation environnementale » (A).

Définition de l’EIE selon la charte et le décret MECIE

La charte de l’environnement et de ce fait le décret MECIE parle surtout d’étude d’impacts. Cette étude peut prendre trois formes différentes, notamment l’EIE (étude d’impact environnemental, la mise en conformité (MEC) et le PREE ou programme d’engagement environnemental. Cette étude d’impact qu’on vient de parler revient au promoteur.
Une définition est donnée à l’article 2 et à l’article 7 du décret sur la définition d’une EIE qui consiste en « l’examen préalable des impacts potentiels prévisibles d’une activité donnée sur l’environnement; elle devra mettre en œuvre toutes les connaissances scientifiques pour prévoir ces impacts et les ramener à un niveau acceptable pour assurer l’intégrité de l’environnement dans les limites des meilleures technologies disponibles à un coût économiquement viable. Le niveau d’acceptabilité est apprécié en particulier sur la base des politiques environnementales, des normes légales, des valeurs limites de rejets, des coûts sociaux, culturels et économiques, et des pertes enpatrimoines… »
Tout constat sur le non respect d’une EIE par le promoteur pour les investissements visés à l’article 4 entraîne la suspension d’activité dès lors que l’inexistence du permis environnemental y afférent est constatée. La suspension est prononcée conjointement par le Ministère chargé de l’Environnement et le Ministèresectoriel concerné, sur proposition de l’ONE, après avis de l’autorité locale du lieu d’implantation50.

Une évaluation environnementale avant l’octroi du permis ou de l’autorisation environnementale

Cette évaluation est celle qui est faite pour toutprojet nécessitant la réalisation d’une EIE ou d’une MEC accompagnée d’une demande d’autorisation environnementale par le promoteur. Pour ce faire, le promoteur dépose un dossier de demande au près de l’ONE. Parmi les pièces du dossier figure un dossier EIE que le promoteur a fait concernant son projet. A la suite de ce dépôt, l’ONE en tant que guichet unique sur la MECIE convoque le CTE qui examine le dossier et procède à l’évaluation. Les démarches etétapes de l’évaluation sont celles précitées ci-dessus, notamment l’évaluation technique et l’évaluation publique. On voit bien que c’est une évaluation en amont de l’activité. C’est à l’issue de cette évaluation que l’autorisation environnementale, permis ou certificat de conformité, est octroyé au promoteur avec le Cahier de Charges Environnementales permettant de faciliter le suivi des activités du promoteur mais surtout de son respect ou non des directives et prescriptions environnementales qui lui incombent.

Les aspects de la participation du public dans la procédure d’évaluation environnementale malgache

Si la mise en compatibilité du projet avec l’environnement doit se vérifier tout au long de la vie du projet54, l’implication du public doit également suivre cette logique. Mais elle ne semble être requise dans le processus que pour l’évaluation préalable à l’autorisation environnementale 55(B) au regard des articles 15 à 21 du décret MECIE qui consacre cette participation du public et dont le texte de mis en œuvre et l’arrêté 6830/2001. Cependant, il y a une forme de participation permettant au public de s’exprimer sur le projet jusqu’à sa fermeture (C). Mais avant d’entrer dans les détails, il est indispensable de passer par la définition du terme public (A).

Table des matières

Titre 1 : LA GENESE DE LA NOTION DE PARTICIPATION DU PUBLIC
Chapitre 1 : LA PARTICIPATION AU COEUR DE LA GOUVERNANCE
Section 1 : LE CONCEPT DE GOUVERNANCE ENVIRONNEMENTALE
Paragraphe1 : Les fondements de la gouvernance
I. Les critères essentielles de bonne gouvernance
A. La participation
B. La transparence
C. La primauté du droit
II. Les limites du concept de gouvernance
Paragraphe 2 : L’adoption du concept de gouvernance environnementale en Afrique
I. Madagascar parmi les premiers pays Africains
II. Entre obligation et nécessité
Section 2 : LES APPORTS DE LA GOUVERNANCE PARTICIPATIVE DANS LE DOMAINE ENVIRONNEMENTAL MALGACHE
Paragraphe 1 : Le développement de la responsabilisation citoyenne
Paragraphe 2 : La promotion de la démocratie participative
Chapitre 2 : LA PROCLAMATION DU PRINCIPE DE PARTICIPATION DU PUBLIC
Section 1 : DES CONSECRATIONS JURIDIQUE SUR LE PLAN INTERNATIONAL, SIGNE D’UNE AVANCEE CERTAINE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
Paragraphe 1 : La déclaration de RIO, une reconnaissance de l’importance de chaque citoyen dans la protection de l’environnement
I. L’environnement une affaire de tous
A. Le droit à l’environnement
B. Le principe d’intégration
II. L’obligation d’être un bon gestionnaire de l’environnement
Paragraphe 2 : La convention d’Aarhus, un véritable arsenal juridique
I. L’affirmation de la participation du public comme principe fondamental
A. La notion de public
B. Les exigences pour une meilleure participation
II. L’institution d’autres principes complémentaires
A. Le principe d’information
B. Le principe de l’accès à la justice
Section 2 : LA TRANSPOSITION DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC DANS LE DROIT DE L’ENVIRONNEMENT MALGACHE
Paragraphe 1 : La charte de l’environnement
I. Une reconnaissance législative de la nécessité d’une réelle participation
II. Les variantes de la participation du public dans le cadre de la protection de l‘environnement
A. Le transfert de compétence : la gestion participative
B. Le recueil des avis : la participation à la prise de décision
Paragraphe 2 : Le décret MECIE : mise en compatibilité des investissements avec l’environnement
I. L’évaluation environnementale, un instrument de gestion de l’environnement
A. L’évaluation environnementale
B. Un outil de perception
C. Un outil de décision
II. Les différentes évaluations d’un projet
A. Une évaluation environnementale avant l’octroi du permis ou de l’autorisation environnementale
B. Les évaluations au cours de l’exploitation
C. Une évaluation environnementale à la fermeture de l’activité
III. Les aspects de la participation du public dans la procédure d’évaluation environnementale malgache
A. La notion de public
B. La participation organisée, la consultation des avis du public
C. La participation volontaire au processus d’évaluation : les plaintes environnementales
Titre 2 : LA MISE EN OEUVRE DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC DANS UNE EVALUATION ENVIRONNEMENTALE MALGACHE
Chapitre 1 : LA QUESTION DE L’EFFECTIVITE, UN PROBLEME RECURRENT EN DROIT
Section 1 : L’APPLICATION DU DECRET MECIE ET DE L’ARRETE 6830/2001
Paragraphe 1 : les indéniables efforts sur le respect des dispositions internes concernant le déroulement de la participation du public
I. La phase d’information
II. La phase de la prise de parole
Paragraphe 2 : les faiblesses de l’arrêté 6830
I. Le principe du délai raisonnable
A. L’intérêt de ce principe
B. Une insuffisance constatée
II. Le principe de la transparence
A. Une décision finale motivée
B. La publication de la décision finale
Section 2 : LES DIFFICULTES PRATIQUE DE L’APPLICATION DE LA PROCEDURE DE PARTICIPATION
Paragraphe 1 : les difficultés rencontrées par l’ONE
Paragraphe 2 : au niveau local
Chapitre 2 : L’EVALUATION DE L’EFFICACITE DE LA PROCEDURE DE PARTICIPATION DU PUBLIC
Section 1 : QUELQUES CONSTATS CONCERNANT LES RESULTATS ISSUS DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC
Paragraphe 1 : les réunions publiques
Paragraphe 2 : les prises de paroles conditionnelles
Paragraphe 3 : l’état des registres publics
Section 2 : LE SUIVI DES PLAINTES, UNE MISE EN PLACE DE PROCEDURE RIGOUREUSE
Paragraphe 1 : le mécanisme de suivi des plaintes
I. La mise à disposition du cahier de registre des plaintes
II. La gestion des plaintes au sein de l’ONE
Paragraphe 2 : la porté d’une telle mesure
I. Une meilleure considération des plaignants
A. La satisfaction de s’être fait entendre
B. Une preuve réelle pour les plaignants de l’intérêt de leurs actions
II. Un rehaussement de l’image de l’administration environnementale malgache .
III. Un rappel à l’ordre des promoteurs
A. L’obligation de prendre des mesures appropriées
B. La prise de sanction contre l’inaction continue du promoteur
Chapitre 3 : LES RECOMMANDATIONS POUR UNE MEILLEURE PARTICIPATION DU PUBLIC
Section 1 : DES GARANTIES PROCEDURALES MINIMALES
Paragraphe 1 : La mise en place d’un délai raisonnable
Paragraphe 2 : La pratique de la transparence des décisions
Paragraphe 3 : Le droit d’accès à la justice
Section 2 : DES MESURES D’ACCOMPAGNEMENT ET DE RENFORCEMENTS
Paragraphe 1 : l’amélioration du dispositif d’information et de communication
Paragraphe2 : le renforcement de l’éducation et de la sensibilisation environnementale
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE

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