La sûreté nucléaire analysée comme un régime de régulation des risques

La sûreté nucléaire analysée comme un régime de régulation des risques 

Une première remarque concernant la terminologie utilisée s’impose. En effet, suivant les auteurs, les disciplines ou les focales retenues, les dispositifs de prise en charge du risque, qui marient des aspects techniques, juridiques, institutionnels, politiques, sont appelés gouvernance des risques, gouvernement des risques ou encore régulation des risques. En sciences politiques et sociologie de l’action publique, la notion de gouvernance, définie comme « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions, en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement » (Le Galès, 2010), désignerait une forme plus souple et moins centralisée de pouvoir, que le « gouvernement », ce dernier décrivant un type d’exercice du pouvoir plus concentré, hiérarchique et contraignant. La gouvernance résulterait de « l’interaction d’acteurs « gouvernants » qui ne sont pas tous étatiques ni même publics » (Leca, 1996). Toutefois, le terme de gouvernement peut être utilisé dans des acceptions différentes. Ainsi, dans des travaux récents, Dominique Pestre (Pestre, 2014) présente la notion de « gouvernement des technosciences » en partant notamment des travaux de Michel Foucault sur la gouvernementalité (Foucault, 2004). L’analyse de Pestre repose sur l’idée de « penser l’intrication et la hiérarchie des dispositifs matériels et sociaux, règlementaires, discursifs à travers  lesquels des personnes ou des institutions orientent et administrent, régulent ou contrôlent des savoirs, des innovations, des produits et des personnes, comme les effets sanitaires ou environnementaux qui en découlent » (Pestre, 2014) .

Pour notre part, sans ignorer les approches qui utilisent un autre vocabulaire, nous avons fait le choix d’utiliser le concept de « régulation », notamment parce qu’il permet de nous positionner par rapport à certains auteurs (Borraz, 2008; Hood et al., 2001) que nous allons utiliser dans nos travaux. Le terme de régulation est néanmoins assez polysémique. Il existe par exemple une école française de la régulation, inspirée de la pensée marxiste dont les travaux visent à analyser les mécanismes de reproduction du système capitaliste. En sociologie, Jean Daniel Reynaud (Reynaud, 1997), dans la continuité des travaux fondateurs de la sociologie des organisations (Crozier & Friedberg, 1977) a théorisé la « régulation sociale », c’est-à-dire les mécanismes par lesquels les règles sont produites et renouvelées dans les organisations et plus généralement dans la société. Il convient également de mentionner que le terme anglais de « regulation » correspond en français à celui de « réglementation », ce qui pointe vers les approches juridiques. Mais des approches économistes et plus anglo-saxonnes de la régulation renvoient, elles, plus généralement, à l’analyse des formes d’intervention et de contrôle de l’Etat vers les marchés.

Nous nous intéressons à une forme de régulation particulière, la régulation (ou gouvernance) des risques (Detsyk, 2010) en anglais « risk regulation » (Hood et al., 2001), qui part du constat qu’un certain nombre d’activités à risques pour les populations font l’objet, de la part des autorités publiques, d’un encadrement visant à les maîtriser. Nous rappelons une définition possible de cette régulation des risques, déjà mentionnée ci-avant : « l’ensemble des institutions, règles et normes qui contribuent à l’encadrement d’activités présentant un danger potentiel ou avéré pour la santé ou le bien-être des populations » (Borraz, 2015).

Nous reviendrons d’abord sur la notion de régulation des risques en mettant en avant plusieurs thématiques essentielles qui y sont rattachées, et qui ont été largement investies par la littérature. Puis, en adoptant une vision plus transversale et systémique, à travers le concept de régime de régulation, nous présenterons les constructions théoriques qu’en ont faites certains chercheurs et tenterons de mettre en avant notre propre modèle de régime de régulation, qui constituera le cadre d’analyse permettant de formuler nos questions de recherche et d’organiser une part de nos investigations empiriques.

La régulation des risques : éléments clés d’une politique publique

La prise en compte des risques dans les politiques publiques fait apparaître toute une série d’organisations, de pratiques, de discours, de règles… Nous avons tenté d’opérer, un peu conventionnellement, une classification entre différentes thématiques centrales pour la régulation des risques, dont certains auteurs ont montré qu’elles constituaient un « succession d‘étapes » (Borraz, 2008) dans une politique de gestion des risques. Nous traiterons successivement de
– la construction d’un cadre pour les activités à risques, autour des questions de formulation des problèmes et de mise à l’agenda ;
– le fonctionnement et les relations de l’expertise scientifique et de la décision politique ;
– les différents modèles de contrôle et de pratiques associées au contrôle ;
– l’élaboration des règles et normes.

Construire le cadre d’une activité à risque : problématisation et mise sur agenda des risques

Il est maintenant largement admis que l’on ne peut « naturaliser » le risque mais que sa problématisation, son périmètre ou la temporalité de son traitement sont largement construits par des mécanismes que différents auteurs se sont employés à théoriser. Dans un premier temps, nous allons revenir sur une notion créée par Cobb et Elder (1971) et largement reprise depuis dans le champ de l’analyse des politiques publiques, notamment pour rendre compte des transformations ou des évolutions subies par ces dernières : la notion de mise à l’agenda. Cette notion désigne à l’origine l’étude et la mise en évidence de l’ensemble des processus qui conduisent des faits sociaux à acquérir un statut de « problème public » étant entendu que la mise à l’agenda d’un problème appelle et justifie généralement une intervention d’une autorité publique légitime. Il est important de souligner, à la suite de Garraud (1990), que « l’émergence et la promotion d’un problème sont inséparables de processus cognitifs et normatifs de définition et de qualification qui donnent sens à ce problème et conditionnent les termes des débats, du mode de traitement et des éventuelles décisions ». De plus, l’attention des pouvoirs publics ne peut pas se focaliser sur tous les problèmes, il s’agit donc d’en sélectionner certains, au détriment d’autres : « l’attention publique est une ressource rare, dont l’allocation dépend de la compétition au sein d’un système d’arènes publiques (…). Les problèmes doivent lutter pour occuper un espace dans les arènes publiques. Cette compétition est permanente ; [ils] doivent à la fois lutter pour entrer et pour rester sur l’agenda public » (Garraud, 1990). Pour John Kingdon (1984), ce mécanisme de sélection des problèmes est conceptualisé par l’idée de fenêtre d’opportunité, qui permet d’expliquer pourquoi un problème public est mis à l’agenda. Selon Kingdon, la fenêtre d’opportunité est constituée de trois flux qui se rencontrent : le flux des problèmes (la formulation d‘un problème auxquels les autorités publiques prêtent attention), le flux des politiques -au sens de « policies »- (les stocks des solutions disponibles pouvant être mobilisés par les pouvoirs publics) et le flux de la politique (qui correspond au moment où les acteurs politiques sont disponibles).

Cobb et Elder (1971) distinguent deux types d’agendas : l’agenda général ou systémique qui renvoie aux agendas dans lesquels la trajectoire d’un problème et sa publicisation se développent pour une large part dans des espaces ouverts, notamment médiatiques ; et les agendas institutionnels ou gouvernementaux qui vont se définir et se négocier dans des espaces plus « discrets » pour reprendre l’expression de Gilbert et Henry (2012). En effet, certains auteurs ont mis en évidence un modèle « silencieux » où la controverse publique est quasi-inexistante, la médiatisation très faible et les actions visibles très limitées. Les espaces de négociations sont alors discrets (Gilbert & Henry, 2009) et le « huis clos est recherché par les acteurs concernés » (Hassenteufel, 2010). Baumgartner et Jones (1991) parlent en effet (à propos du nucléaire américain, mais cela pourrait être transposé au cas français) de monopole de politique publique et soulignent le nombre extrêmement restreint des acteurs qui règnent sur ce monopole. Gilbert et Henry (2012), par ailleurs, s’intéressent à la question de la mise à l’agenda des risques, en mettant l’accent sur le fait que les problèmes publics, loin d’émerger spontanément, font l’objet d’une construction, à travers un processus «définitionnel», qui met en jeu un travail à la fois cognitif, social et politique des différents acteurs. Ils montrent comment se transforment les périmètres et les positions des acteurs dans de véritables « luttes définitionnelles », selon qu’elles prennent place dans des espaces « publics » ou « discrets ». Ils avancent que ces luttes peuvent se développer au point d’aboutir à la mise en œuvre par certains acteurs de stratégies de « déconfinement » d’un problème depuis les espaces discrets où ils seraient confinés vers des espaces publics. Cette mise en tension de logiques (logiques de publicisation et logiques de confinement) et d’espaces (publics vs discrets) provoquerait des reconfigurations dans les relations entre acteurs et, par suite, des transformations dans la manière de problématiser la question en cours. Les auteurs évoquent également la question des instruments et leur rôle dans les processus de problématisation et de fabrication du compromis. Ces derniers peuvent en effet imposer un cadre durable de définition des problèmes. Nous reviendrons sur cet aspect plus loin. A ce stade, nous retiendrons que pour devenir public, un problème doit faire l’objet d’une mise à l’agenda, mais que cette dernière est conditionnée par l’apparition d’une fenêtre d’opportunité. En outre la qualification d’un problème public est l’objet d’un processus définitionnel, résultant de luttes entre acteurs, qui cherchent à s’assurer ainsi une emprise sur le problème. Cette qualification peut se faire dans des espaces de négociations publics ou discrets, qui font intervenir des acteurs différents. Ces idées seront importantes pour notre travail, car les problèmes de sûreté nucléaire que nous allons analyser dans notre thèse, ont fait l’objet d’une mise à l’agenda spécifique, et de passages dans des arènes de négociations discrètes et publiques, ce qui va avoir des conséquences importantes sur les choix effectués en matière de régulation.

Expertise scientifique et décision politique 

La démarche d’analyse des risques, développée et formalisée aux États-Unis depuis les années 1980, est « la procédure qui consiste à fonder les mesures de gestion des risques sur une évaluation scientifique des risques, en s’assurant que les actions d’évaluation et de gestion soient simultanément distinguées les unes des autres et réalisées en interaction » (Boudia & Demortain, 2014). Les mêmes auteurs précisent que « la gestion des risques correspond au processus de décision et aux politiques mis en œuvre pour réduire et éradiquer un risque, sur la base de la caractérisation scientifique du risque ». La distinction ainsi réalisée entre expertise et décision est au cœur de nombreux travaux de recherche. Elle interroge à la fois la nature et la spécificité de ces deux activités, mais surtout questionne leurs relations, et à travers cette question, les relations entre science et politique.

Tout au long de la seconde moitié du siècle dernier, les politiques des risques dans plusieurs pays européens ont été légitimées par le discours technocratique et incorporées dans un mode de fonctionnement qui lui correspondait (Zwanenberg & Millstone, 2005). Dans ce mode de fonctionnement de la régulation du risque, les conseillers scientifiques, aux États-Unis, jouaient le rôle de puissants co-décideurs (Jasanoff, 1999) alors qu’en France, l’expertise était intégrée dans l’administration par l’intermédiaire de corps techniques (Corps des Mines et des Ponts notamment) (Garçon & Belhoste, 2012). En ce sens, l’expertise et la décision était fortement imbriquées.

Dans les années 1980-1990 ce modèle technique commença à être largement remis en question suite à une série d’échecs politiques majeurs. D’une part, les expériences négatives associées à la gestion des crises sanitaires, telles que la gestion de la crise de la vache folle et les affirmations trop confiantes des experts au sujet de la contamination post-Tchernobyl ont contribué à une érosion de l’autorité et de la crédibilité de l’approche scientifique, ainsi que des institutions qui l’incarnaient. L’idée va naitre, d’abord aux États-Unis, que de nouvelles structures et de nouveaux processus devraient être en mesure de fournir une plus grande légitimité scientifique et démocratique. Suite à ces crises, et depuis les années 1980, on observe un mouvement de séparation fonctionnelle entre l’évaluation scientifique et la gestion politique des risques (Boudia & Demortain, 2014; Demortain, 2006). Le point de départ de cette séparation est symbolisé par la publication, aux États-Unis, en 1983, par le National Research Council, du Red Book (intitulé « Risk Assessment in the Federal Governement : Managing the Process »), analysé par certains auteurs comme un instrument de régulation des risques générique (Boudia & Demortain, 2014). Cet instrument aurait théorisé à la fois la séparation plus claire mais aussi l’articulation plus construite entre, d’une part, l’évaluation des risques, liée aux travaux scientifiques et, d’autre part, la gestion du risque, liée à la prise de décision politique. Cet instrument aurait donné lieu à une généricité des pratiques en matière d’analyse des risques, dans de nombreux domaines d’activités, l’idée directrice étant qu’une bonne gouvernance des risques résiderait dans l’articulation et le découplage entre une expertise scientifique indépendante et une décision politique transparente, même si de nombreux travaux ont montré en pratique l’imbrication de ces deux processus (Borraz, 2008; Boudia & Demortain, 2014; Roqueplo, 1997).

Table des matières

INTRODUCTION GENERALE
1. Le contexte : Fukushima, Blayais, des événements qui questionnent la régulation des risques
2. La montée de la thématique de la gouvernance des risques dans les sociétés contemporaines
2.1. La notion de risque
2.2. La régulation des risques
2.3. Réguler les risques par les instruments
3. La sûreté nucléaire en France : un cas peu étudié mais particulièrement fécond
PARTIE I. CADRAGE THEORIQUE ET METHODOLOGIE
Cadrage théorique
1. La sûreté nucléaire analysée comme un régime de régulation des risques
1.1. La régulation des risques : éléments clés d’une politique publique
1.2. Représenter et analyser un régime de régulation des risques
2. Entrer dans le régime de régulation des risques par les instruments
2.1. Les instruments de régulation des risques
2.2. L’instrument comme entrée méthodologique pour comprendre le régime de régulation
3. Le choix des questions de recherche
3.1. Caractériser le régime de régulation et ses évolutions : un point de départ institutionnaliste
3.2. Contribution et effets des instruments sur le régime de régulation des risques : une approche interactionnelle
Méthodologie de la recherche
1. Un cas d’étude fécond : le risque d’inondation et ses instruments
1.1. L’inondation, un risque, plusieurs instruments
1.2. Des instruments scientifiques et techniques conçus collectivement
1.3. Un risque qui « déborde » les questions de sûreté nucléaire
2. Le choix du périmètre d’étude et des niveaux d’analyse
2.1. Une analyse sur le temps long : 1945-2017
2.2. L’articulation des échelles (macro-méso-micro) et des « espaces » (Blayais et Tricastin)
2.3. Une démarche inductive et généalogique
3. La récolte et le traitement des données : analyser l’instrument « dans tous ses états »
3.1. Difficultés et opportunités méthodologiques
3.2. Analyser les archives et mener des entretiens pour comprendre l’instrument « circulant » : une plongée dans le travail des experts et décideurs de la sûreté nucléaire.
3.3. Un travail d’observation et d’entretiens sur deux sites nucléaires pour comprendre l’instrument « situé »
3.4. Le traitement des données recueillies
4. Présentation du plan de la thèse
PARTIE II. UN REGIME DE REGULATION DE LA SURETE NUCLEAIRE EN COURS D’HYBRIDATION ?
Chapitre 1. « L’expérimentation du risque et l’autocontrôle » : le régime de régulation dans l’ère du développement scientifique et militaro-industriel du CEA (de 1945 à 1969)
1. La construction d’un embryon de régime de régulation de la sûreté nucléaire : internationalisation des questions de sûreté, internalisation de la régulation au sein du CEA
1.1. Le contexte nucléaire en France dans l’après seconde guerre mondiale
1.2. Évaluer la sûreté des installations dans le monde anglo-saxon : le choix des doctrines pour séparer l’acceptable de l’inacceptable
1.3. La naissance d’une prise en charge de la sûreté nucléaire autogérée par le CEA : organisations et démarches
1.4. Conclusion intermédiaire
2. Le fonctionnement du petit monde de la sûreté : endogamie et fermeture du système d’acteurs
2.1. La formation à la sûreté nucléaire par le CEA
2.2. La recherche du consensus comme moteur des relations entre le CEA et EDF
2.3. La fermeture des arènes de négociations : la défense du petit monde face à son environnement
2.4. Conclusion intermédiaire
3. Conclusion du chapitre 1
Chapitre 2. La « raisonnable souplesse » : le régime de régulation dans l’ère du développement industriel d’EDF (de 1969 à 1986)
1. Restructurer l’architecture organisationnelle du régime comme réponse au passage au « tout nucléaire »
1.1. Le contexte politique, industriel et sociétal au tournant des années 1960-1970 : du changement de filière au plan Messmer
1.2. La réorganisation du régime sans rupture
1.3. Conclusion intermédiaire
2. Les logiques politiques, industrielles et commerciales de la « raisonnable souplesse »
2.1. La construction paradoxale d’un régime de régulation en différenciation du modèle américain
2.2. Logiques industrielles et commerciales de la souplesse réglementaire
2.3. Souplesse et opacité réglementaire en réponse aux opposants
2.4. Conclusion intermédiaire
3. Conclusion du chapitre 2
Chapitre 3. « A la recherche d’auditabilité » : la reconfiguration de l’expertise et du contrôle (de 1986 à 2017)
1. Le régime de régulation en crise dans l’après-Tchernobyl (1986-1993)
1.1. Le régime en question dans l’après Tchernobyl : le choix de la continuité
1.2. Les mouvements d’harmonisation internationale et transnationale de la sûreté de l’après Tchernobyl
1.3. Fissures au sein du petit monde de la sûreté
1.4. Conclusion intermédiaire
2. Construire l’auditabilité technique des installations nucléaires : l’exemple des réévaluations de la sûreté (1986-1998)
2.1. Le besoin de rationalisation à EDF : « La guerre des modifs » et la dé-standardisation du parc
2.2. La réévaluation de sûreté : une réponse au besoin de rationalisation
2.3. La rationalisation en pratique : cadencement des réévaluations, indicateurs et procédures
2.4. Conclusion intermédiaire
3. L’expert et le contrôleur au centre de la construction de l’auditabilité du régime envers la société (1998-2011)
3.1. La restructuration organisationnelle du régime de régulation
3.2. Le processus de standardisation de l’expertise et de la décision
3.3. Les nouveaux instruments de régulation : l’intégration progressive de la coercition
3.4. Conclusion intermédiaire
4. L’après-Fukushima : les limites d’une standardisation du régime de régulation ? (2011-2017)
4.1. Un régime plus européen? L’exemple des stress-tests post Fukushima
4.2. Un régime plus ouvert ? L’exemple du rôle des contre-experts de la sûreté nucléaire
4.3. Un régime plus coercitif ? Quand l’ASN décide la fermeture provisoire de la centrale du Tricastin
4.4. Conclusion intermédiaire
5. Conclusion du chapitre 3
Conclusion de la partie II
CONCLUSION GENERALE

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