La structure Pays, un outil de développement durable des territoires théoriquement efficient

La structure Pays, un outil de développement durable des territoires théoriquement efficient 

Un historique des territoires nommés Pays 

Le terme de « Pays » remontant à la période gallo-romaine, n’a existé que dans certains territoires bretons. Ce sont les pionniers du développement local, en milieu rural profond dès 1965. Il est alors uniquement porté par un mouvement ascendant, d’acteurs locaux associés cherchant à lutter contre la dévitalisation, la désertification, la marginalisation, dans un « territoire d’appartenance » librement choisi, et largement indifférent aux découpages administratifs traditionnels. Très rapidement la démarche s’étend et le terme « Pays » apparaît d’un bout à l’autre de l’hexagone. Il est même repris, en 1975, par la DATAR, devenue DIACT (Délégation Interministérielle à l’Aménagement et à la Compétitive des Territoires) depuis janvier 2006. En 1983, quand les lois de décentralisation créent la procédure des « chartes intercommunales d’aménagement et de développement », on recense près de 350 territoires ruraux qui se réclament de la démarche du développement local et prennent presque tous le nom de « Pays ». L’élément le plus important du Pays est son projet, sorte de contrat social pluriannuel passé entre les acteurs : Pas de territoire sans projet de développement et pas de projet de développement sans territoire.

En 1995, la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT, dite « loi Pasqua ») donne un aboutissement législatif au mouvement des Pays et invite de nouveaux territoires à l’expérimentation. Le Pays s’inscrit alors comme le nouvel emblème des politiques d’aménagement du territoire. En 1999, la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT, dite « loi Voynet ») consacre le développement durable comme priorité d’aménagement des territoires, et les Pays comme espaces de fédération des acteurs publics et privés autour d’un projet et d’un contrat. Si le développement local devient développement territorial, plus encore, le développement durable fait une entrée remarquée dans la loi ; les Pays ne sont pas en reste dans cette priorité nationale : « une charte de Pays (…) exprime le projet commun de développement durable du territoire selon les recommandations inscrites dans les agendas 21 locaux du programme « Actions 21″ qui sont la traduction locale des engagements internationaux finalisés lors du Sommet de Rio de Janeiro des 1er et 15 juin 1992 ». Enfin, en 2003, la Loi Urbanisme et Habitat simplifie les procédures d’organisation et de reconnaissance des Pays. Souhaitant revenir à l’esprit d’origine de la politique des Pays qui visait à les consacrer comme des espaces de projets concertés, fondés sur le volontariat local, le gouvernement prévoit la simplification des procédures afin de créer une véritable relance. Avec 251 Pays reconnus et 90 en projet au 1er janvier 2005, les Pays sont au cœur des démarches de développement territorial.

Pour conclure, nous pouvons dire que la notion de Pays a beaucoup évolué avec le temps. Aujourd’hui, il est vu comme un territoire de projet de développement territorial et durable qui doit se baser sur un système de concertation et de gouvernance dynamique.

Un territoire de gouvernance 

En Octobre 2001, dans la lettre de la DATAR, la DATAR définit le Pays comme : « un territoire regroupant plusieurs intercommunalités, le plus souvent à l’échelle d’un bassin d’emploi, rassemblant un pôle urbain et son hinterland rural ou bien constitué d’un réseau de petites villes et de centres bourgs, auquel la géographie, l’histoire, ou la vie économique donnent sa cohérence ».

Un territoire qui correspond à l’espace de vie de ses habitants pour leur résidence, leur travail, l’accès aux services et leurs pratiques de loisirs. Le Pays tire sa légitimité du projet de développement durable, élaboré de manière collective par ses élus en association avec la société civile, et formalisé dans une « Charte de Pays » . Les Chartes de Pays sont réalisées à la fois de façon unique et de manière collective. Nous relevons que le Pays Loire Touraine, a élaborée sa Charte de développement pour la période 2005-2015 en collaboration avec des élus du territoire, le Conseil de Développement du Pays Loire Touraine et autres partenaires. La réalisation de cette charte a commencé en septembre 2004, après une évaluation de la précédente Charte et un diagnostic précis du territoire. Le Conseil de Développement du Pays Sud Creusois, composé d’un collège d’élus, d’un collège d’associations et d’un collège de personnes qualifiées (chambres consulaires, hôpitaux, collège et lycées etc.), a participé pendant les deux premières années à la rédaction de la Charte de Développement Durable du Pays. Cette rédaction s’est faite après un important état de lieux et un diagnostic de territoire afin de proposer des axes stratégiques et des objectifs en accord avec les problématiques rurales et les caractéristiques uniques du territoire Creusois. La loi intronisant les Pays « nouvelle génération » existe depuis dix ans. Même si l’on observe des évolutions au fil des législations successives, la mise en œuvre d’une structure territoriale nouvelle d’aménagement permet d’interroger plusieurs aspects essentiels de la politique française d’aménagement du territoire. Comme les constructions territoriales intercommunales (communautés de communes, communautés d’agglomération), les Pays ont participé à l’évolution récente des objectifs assignés à la politique d’aménagement du territoire (LEURQUIN, 2002). Historiquement, l’aménagement du territoire est passé d’une politique d’équipement et de modernisation (années 1950-60) à une politique de développement local (années 1970-80) qui a évolué vers une politique de développement durable (années 1990, et surtout 2000). La politique des Pays permet de penser l’évolution des rapports entre l’État et les collectivités territoriales dont le rôle est devenu central suite aux lois de décentralisation du début des années 1980, à commencer par la Région dans le cadre de la contractualisation. Le Pays s’inscrit dans la montée en puissance de nouveaux acteurs, de nouvelles attentes et de nouvelles revendications de la société civile. Ce mouvement général se traduit par le développement de la démocratie représentative qui donne la parole et ouvre le débat public aux acteurs du territoire au sens large, qu’ils relèvent de la sphère associative, économique, sociale, ou qu’ils soient simples habitants. Cette volonté de participation élargie trouve sa réalité locale dans la mise en place du conseil de développement du Pays et dans la participation de ces « nouveaux » acteurs à la définition de la Charte de Pays. Il est important de s’arrêter quelques instants afin de noter l’importance de la Gouvernance (notion définie dans le paragraphe 2.8). Le Pays est formé sur un réseau d’acteurs locaux mais aussi les acteurs des échelons supérieurs (Région, Etat principalement). Enfin, le Pays se définit avant tout comme un territoire de projet, et qui dit territoire dit limites, découpages, thèmes chers aux géographes. La politique des Pays prend place dans le chantier de la recomposition territoriale à la française, qui tente de simplifier et de moderniser les structures en dépassant l’émiettement communal (VANIER, 2002). Aujourd’hui, depuis l’annonce de la restructuration du territoire français par le président du Comité pour la réforme des collectivités locales, E. BALLADUR, l’existence des Pays est menacée.

Des écarts régionaux notables
La population des Pays, reconnus ou en projet, représente 46% de la population nationale. Un Pays compte en moyenne 77 communes et 73 678 habitants sur 1 183 km², soit une densité de 62 habitants au km². Cependant derrière ces chiffres moyens, la réalité est marquée par des situations extrêmes et des variations importantes entre Pays.

Environ la moitié des Pays compte moins de 60 000 habitants, alors qu’ils sont moins de 20% à réunir plus de 100 000 habitants. Moins de 15% des Pays ont une superficie supérieure à 1 800 km². Un tiers des Pays regroupe de 80 à plus de 200 communes, un tiers de 50 à 80 communes, un tiers moins de 50 communes. Cette forte hétérogénéité dans le poids démographique et la taille est la preuve qu’il n’y a pas de Pays type, ce qui est en adéquation avec l’idée initiale de construire des territoires de projets adaptés aux situations et enjeux locaux sans s’enfermer dans un optimum territorial stérile. Le croisement entre Pays et aire urbaine (au sens défini par l’INSEE) permet d’apprécier le caractère plus ou moins urbain des Pays et leur rôle d’articulation urbain/rural, ce qui remet en cause l’idée d’une construction territoriale réservée aux espaces ruraux et aux petites villes. La part de la population des aires urbaines vivant dans un Pays atteint 32% au 1er janvier 2005. Ce taux est supérieur à la moyenne dans 15 régions, avec des situations atteignant 100% en Bretagne et en Limousin (Pays Sud Creusois) et 55% en région Centre (Pays Loire Touraine). Inversement, en Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Picardie et Rhône-Alpes, ce taux particulièrement faible s’explique soit par des dynamiques de Pays tardives, soit par le poids des agglomérations. Ce taux est en augmentation dans la plupart des régions, à la différence de la part de  population des aires urbaines vivant dans une agglomération, qui lui à présent est stable. Ceci témoigne de l’adhésion d’agglomération à la démarche de Pays, à l’image de Rennes, Caen, Angers, Mulhouse, Chartres, Reims, Limoges, Rodez, Clermont-Ferrand Roanne ou Nîmes. Dans le cas d’un Pays comprenant une agglomération, la démarche de construction d’un territoire de projet se traduit soit par une démarche commune en un seul projet et un contrat unique, soit par des démarches articulées, mais séparées en deux projets et deux contrats.

Des réalités locales hétérogènes
Si les Pays maillent peu à peu l’ensemble du territoire français, on ne peut pour autant en définir un modèle unique. Cela apparaît comme un élément de succès de la politique des Pays attachée à la reconnaissance des spécificités locales, même si l’on ne dissimule la volonté d’une certaine harmonisation nationale de la complexité locale. Au-delà des différenciations liées au rôle joué par les instances régionales, à des expérimentations plus ou moins précoces ou tardives, on ne peut que constater l’hétérogénéité des situations locales, tant en termes de priorités et de capacités d’action que de domaines d’intervention ou de mise en place d’une démocratie participative réelle.

Table des matières

Introduction
Partie 1 : Présentation du sujet
1. Délimitation du sujet de recherche
1.1. L’élaboration de la problématique
1.2. Comprendre le thème de la recherche
Synthèse
2. Immersion dans le sujet et définition des termes s’y rapportant
2.1. La notion de territoire
2.2. De la notion de territoire à celle de territoire de projet
2.3. La structure Pays, un outil de développement durable des territoires théoriquement efficient
2.4. Développement Durable et Ecodéveloppement
2.5. Développement Local, Développement Territorial
2.6. Développement Territorial Durable (DTD)
2.7. Stratégie
2.8. Gouvernance
Synthèse
3. La méthodologie
3.1. La démarche de la recherche
3.2. La grille d’évaluation
Synthèse
Conclusion
Partie 2 : Comparaison des deux territoires
1. Présentation des terrains d’études
1.1. Deux Pays : deux identités différentes
1.2. Les conclusions des tomes II et III, les Pays développent-ils durablement leur
territoire grâce à leur stratégie et à leurs projets ?
2. La démarche de projet dans deux territoires différents
2.1. Des chartes avec des objectifs semblables.
2.2. Des projets de Développement Territorial Durable ?
2.3. Des acteurs impliqués dans leur projet
3. Recommandations
Synthèse
Conclusion

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