La reconstruction post-catastrophe dans le contexte scientifique et opérationnel

La reconstruction post-catastrophe dans le contexte scientifique et opérationnel 

En France, les rapports des compagnies d’assurance signalent chaque année que des records sont battus en termes de dommages liés aux catastrophes «naturelles». Malgré leurs impacts plus limités par rapport à d’autres catastrophes majeures internationales, elles sont coûteuses en vies humaines et causent de nombreux dégâts matériels, comme l’ont montré la tempête Xynthia du 26 février 2010 (47 morts et 6,4 milliards d’euros de dégâts – Vinet et al., 2011a) et les inondations des 15 et 16 juin 2010 dans le Var (25 morts et disparus dont dix à Draguignan et un milliard d’euro de dommages directs – CRED EM-DAT 2015). Les constructions en zones à risques se sont multipliées pour diverses raisons dont la pression foncière, l’oubli du risque et sa sous-estimation par exemple (D’Ercole et al., 1994, Vinet, 2003, Gilbert, 2003, Weiss et al., 2010). Après chaque évènement, on assiste à la destruction puis à la reconstruction des habitations, des activités économiques, des infrastructures (ponts, routes, etc.), du patrimoine et de l’environnement naturel. Ce sont des évènements brutaux, qui marquent une rupture dans la vie des sociétés et dont les conséquences indirectes peuvent dépasser le cadre géographique des territoires ayant subi des dommages. La reconstruction prend en général plusieurs années. Elle se distingue des phases de post-crise et de réhabilitation, limitées au rétablissement provisoire des fonctions vitales de la société et au relogement temporaire des sans-abris (Aysan et Davis, 1993 ; Oliver-Smith, 1977), par son inscription dans le temps moyen et long. La reconstruction est un processus, spontané ou planifié qui peut prendre deux formes principales, refaire à l’identique ou bien imaginer les choses autrement, repenser le rapport au risque naturel, recomposer le territoire par exemple (Clinton, 2006).

La gestion des risques est souvent représentée sous forme de cycles. Ce format de représentation qui relie catastrophes, gestion de crise, reconstruction, prévention puis oubli fait consensus au sein de la communauté scientifique (Vinet, 2003, Leone et al., 2010, Chance et Noury, 2011). Dans cette acception de la gestion des risques, les évolutions en matière de prévention sont conditionnées par la survenue de catastrophes. L’évènement destructeur génère la nécessité de mettre en place et d’améliorer une stratégie de gestion de crise puis de reconstruction. Les choix faits lors de cette dernière sont déterminants pour l’issue du cycle. Nous entendons par là qu’une reconstruction « à l’identique » qui rebâtit l’existant selon les mêmes modalités constructives contribue à la production et reproduction du risque (Vinet, 2003, 2007). Les reconstructions sont suivies par des périodes d’oubli des risques lorsque les évènements sont espacés dans le temps. Ainsi la reconstruction « à l’identique » consiste à faire « comme si rien ne s’était passé ». Il se peut aussi que la reconstruction sur place et à l’identique soit la seule possibilité pour certaines communautés précaires et fréquemment sinistrées qui ne peuvent pas envisager de reconstruire ailleurs, ni même différemment. La circularité de la gestion des risques s’apparente à un cercle vicieux. Pour sortir de ce schéma qui s’autoalimente, il est nécessaire d’opérer une bifurcation en intégrant des mesures d’adaptation aux risques pendant la reconstruction, autrement dit, de réduire la vulnérabilité et ainsi impulser le mouvement d’une circularité vertueuse.

La reconstruction post-catastrophe, entendue comme l’ensemble des mesures permettant un retour au fonctionnement acceptable du territoire, est une notion apparue relativement récemment dans la littérature scientifique et géographique des risques. Après la catastrophe se fait ressentir la nécessité et volonté de reconstruire vite et mieux mais l’urgence dans laquelle la reconstruction est programmée et impulsée empêche souvent de traiter les causes profondes de la vulnérabilité, voire les augmente (Ingram et al., 2006). Cette période de la gestion des risques représente un enjeu majeur en termes de réduction des vulnérabilités des territoires exposés aux risques de catastrophe. Pourtant, malgré la récurrence des catastrophes et les efforts à l’échelle européenne et internationale, les autorités semblent toujours prises au dépourvu lorsqu’il s’agit de reconstruire, c’est-à-dire de reloger les personnes, de neutraliser les espaces dangereux ou de relancer les activités économiques et plus globalement de gérer les territoires frappés par des catastrophes. Parmi d’autres exemples dans ce domaine (le tsunami d’Asie du sud-est de 2004, l’ouragan Katrina en Louisiane en 2005, etc.), le cas de Xynthia en Vendée en 2010 illustre la difficile gestion de la reconstruction avec notamment les problèmes de la délocalisation des habitations des « zones noires » (Mercier, 2012). Un certain nombre de problèmes soulevés par la reconstruction comme la recherche des responsabilités par exemple, au cours de laquelle les conflits préexistants à la catastrophe sont mis en exergue, contribuent à expliquer son caractère éminemment politique. Les problématiques soulevées par cette « quête du responsable » engagent les différents acteurs dans une prise de position délicate. La multitude des acteurs de la reconstruction peut poser problème dans la mesure où les rôles et responsabilités sont mal définis et que les objectifs et méthodes de chacun ne sont pas nécessairement compatibles. Dans les pays riches, la reconstruction est conçue comme « allant de soi » puisque l’indemnisation des victimes autorise d’un point de vue financier la reconstruction. Mais les difficultés matérielles et psychologiques que rencontrent les individus, les sommes engagées et la répétition de catastrophes sur les mêmes territoires (inondations dans le Var en 2010, 2011 et 2014 pour ne citer qu’elles) mettent en avant le besoin de travailler sur ce sujet délicat puisqu’il implique de revenir sur des évènements traumatisants de la vie des sociétés.

A l’échelle internationale, les recherches sur la reconstruction ont commencé dans les années 1970 avec le développement des équipes pluridisciplinaires. La grande majorité des travaux analysent les différents aspects d’un secteur spécifique de la reconstruction (logement, aménagement du territoire, traumatismes et conséquences psychologiques par exemple) sans pour autant développer d’approche systémique pour fournir un cadre méthodologique à l’analyse des reconstructions (Smith et Wenger, in Rodriguez et al., 2006). Les domaines de la reconstruction abordés par les travaux académiques couvrent tous les aspects du processus de reconstruction sans pour autant en délivrer une image globale. May (1985) fait partie des premiers à travailler sur les fondations d’une prise en compte systémique de la reconstruction. Il analyse les modalités de mise en œuvre des politiques de gestion du processus. Cette approche par la prise de décision permet de décloisonner les secteurs de l’aide aux sinistrés, du relogement, du relèvement économique, etc. Ses conclusions font émerger la question de la recomposition du territoire suite à la catastrophe. Un des éléments de la recomposition est la délocalisation d’enjeux, de logements notamment. Cette thématique charnière influence toutes les autres parties du processus de reconstruction. En témoignent les travaux de Peacock et al., en 2006 (in Rodriguez et al., 2006), Mc Entire en 2007, Vinet et al., en 2011(a), ou encore Duvat et Magnan en 2014 qui publient les résultats d’études de cas sur les politiques de relogement en période postcatastrophe. Certains auteurs ont envisagé la question de la reconstruction dans une acception plus large en la traitant en parallèle de problématiques de développement durable. Ainsi, Becker en 1994 et Smith en 2004 ont-ils cherché les moyens d’inclure des principes de développement durable dans la reconstruction. Ces travaux marquent une évolution du concept de reconstruction qui est alors entendu comme une opportunité de repenser le développement d’une société afin de la rendre moins vulnérable, plus équitable et de mettre en place une utilisation des ressources plus durable.

Elaboration du projet de thèse dans un contexte national et international de réduction des risques de catastrophe

Ce projet de thèse s’inscrit dans cette démarche du BBB en insistant sur la construction d’une approche géographique et systémique de la reconstruction. Pour ce faire, nous avons dressé un portrait des connaissances aux échelles française et internationale. La littérature sur le sujet est hétérogène, comprenant des travaux académiques (études de cas, projets de recherche, etc.), des productions institutionnelles (retours d’expérience, rapports d’évaluation, lois et règlements, etc.) et des publications d’opérationnels (rapports et retours d’expérience d’associations, d’Organisations Non Gouvernementales (ONG), de professionnels de l’urgence, etc.). Le premier défi de cette thèse a été de rassembler ces sources de nature différente qui ont chacune leurs approches et leurs méthodes ; puis d’en extraire des éléments permettant d’établir des critères pour l’analyse de la reconstruction. L’idée sous-jacente est d’analyser les trajectoires de résolution des problèmes posés par le contexte de reconstruction. La mise à jour de ces contraintes a permis en creux, d’extraire un certain nombre de « bonnes pratiques » permettant la résolution des problèmes et de faire de la reconstruction une opportunité d’instaurer un développement plus durable. Ces travaux nous ont amenée à poser la question des leviers qui permettent de transformer la reconstruction en opportunité de développement et de résilience. Ils permettent également de s’interroger sur les raisons des échecs de certaines reconstructions qui ont pu aggraver les vulnérabilités et déstructurer des territoires ou/et des sociétés. Selon Alexander (2010), la reconstruction est planifiable dans trois buts :

1) la restauration rapide des activités quotidiennes et des conditions de vie,

2) la protection contre les dangers futurs,

3) la construction de conditions pour atteindre des objectifs collectifs définis ex ante.

Un élément explicatif de ces échecs qui revient fréquemment et qui a été développé lors de la 3ème WCDRR (mars 2015, Sendai, Japon) est l’absence de planification de la reconstruction. La question de la planification a pourtant été traitée mais il s’agit en grande majorité de travaux opérationnels (plans de reconstruction des villes touchées par une catastrophe : Katrina à la NouvelleOrléans, le séisme de 2011 à Tokyo et Sendai, etc.). L’approche reste monographique et sectorielle. Le secteur du relogement est là aussi particulièrement bien représenté (Comerio, 1997, Maret, et Cadoul, 2008, De Vanssay, 2010). La problématique sous-jacente est la planification de la prise de décision dans un temps restreint pour atteindre le but du progrès collectif. Or c’est aussi ici que réside la principale difficulté de la planification des reconstructions mise en avant par Quarantelli en 1993 : la situation ex post ne correspond pas toujours à la planification ex ante, et inversement. En effet, les conditions de la reconstruction peuvent varier durant le déroulement du processus, en fonction de la composition démographique de la zone, du taux de croissance économique, du coût des matières premières, de la valeur de la monnaie et des projets collectifs (Alexander, 2010). Ainsi, prévoir en situation « normale » (de « calme ») des actions concrètes à mener en situation dégradée sur du moyen et long terme sans certitude sur les conditions de départ générées par la catastrophe, ni sur les conditions de déroulement du processus décrites ci-dessus, représente un frein aux travaux sur la planification. Autrement dit, les incertitudes semblent a priori trop grandes et trop nombreuses pour établir une stratégie ex ante.

Sur ce point, comme sur d’autres aspects, les difficultés rencontrées dans l’analyse de la reconstruction peuvent être comparées aux difficultés rencontrées dans l’analyse de la gestion de crise. Les parallèles entre ces deux phases, qui s’enchainent et se chevauchent, sont nombreux. Sur la question de la planification, la gestion de crise a souffert des mêmes problématiques que la reconstruction et l’une des solutions apportées à la multitude de situations possibles et envisageables a été la définition de scénarii à l’échelle locale permettant de proposer une réponse graduée. Ainsi, les travaux sur la conceptualisation de la planification générale de la gestion de crise ont dû se confronter aux mêmes problèmes de nature et de contenu des sources disponibles (éparses, sectorielles et géographiquement limitées). Morin (2012) écrit à ce sujet : « En raison de la carence d’études sur la question, Lagadec (2002) souligne […] que les chercheurs souhaitant étudier les crises doivent accepter “la nécessité et le risque de travaux sans filet de sécurité d’une théorie solidement construite au préalable” et s’appuyer sur des démarches empiriques ». Il en va de même pour les travaux sur la reconstruction. Nous avons donc orienté nos méthodes de collecte des données vers celles des techniques d’enquêtes en sciences sociales qui ont été couplées à d’autres méthodes de collecte et d’analyse des informations (comme la bibliométrie et l’analyse spatiale par exemple).

Table des matières

Introduction Générale
La reconstruction post-catastrophe dans le contexte scientifique et opérationnel
Elaboration du projet de thèse dans un contexte national et international de réduction des risques de catastrophe
Objectifs et problématiques
Structure de la thèse
Partie 1 – La place de la reconstruction dans le cycle de gestion des risques
Introduction Partie 1
Chapitre 1. La reconstruction – un angle mort de la prévention en France ?
Introduction
1.1. Pourquoi la reconstruction ne fait-elle pas débat en France ?
1.1.1. La reconstruction en France : une question avant tout financière
1.1.2. Place de la reconstruction dans les publications institutionnelles françaises
1.1.3. Polysémie du terme et confusion de l’objet
1.2. La grande absente des représentations de la gestion des risques
1.2.1. Représentations de la gestion des risques : retranscrire la non linéarité des relations de causalité
1.2.2. Place de la reconstruction dans ce cycle
1.3. La reconstruction : un défi technique et local
1.3.1. Prédominance des approches sectorielles et locales
1.3.2. Une approche technique plus que méthodologique
Conclusion
Chapitre 2 – La reconstruction post-catastrophe – quelle articulation avec les notions de réduction des risques de catastrophe et de durabilité ?
Introduction
2.1. Evolutions du concept de reconstruction
2.1.1. La sociologie des catastrophes
2.1.2. L’approche du risque par l’endommagement : la reconstruction traitée par ses aspects physiques
2.1.3. Intégration des notions de relèvement et de durabilité
2.2. Place de la reconstruction dans les publications scientifiques
2.2.1. Analyse bibliométrique des publications scientifiques autour de la reconstruction
2.2.2. Evolution des publications sur la reconstruction
2.3. Reconstruction et réduction du risque de catastrophe : l’approche onusienne
2.3.1. Approches quantitatives et qualitatives des publications des Nations Unies
2.3.2. Intégrer les stratégies de réduction des risques de catastrophe dans les politiques de reconstruction
2.4. Reconstruction et résilience : vers une définition intégrée
2.4.1. La reconstruction comme opportunité d’accroitre la résilience ?
2.4.2. Trajectoires de reconstruction : entre continuité et changement
Conclusion
Chapitre 3 – Analyser le processus de reconstruction : approche par les risques, les sociétés et les territoires
« Pour une Géographie des reconstructions post-catastrophe : risques, sociétés et territoires »
Introduction
3.1. Une approche géographique de la reconstruction
3.1.1. Analyser la recomposition des territoires de manière systémique sur le moyen et long terme
3.1.2. Les apports de la systémique
3.2. Méthodologie du travail de recherche
3.2.1. Structuration de la thèse autour du triptyque risques, sociétés et territoires
3.2.2. Méthodologie du « retour d’expérience long terme »
3.2.3. Méthodes d’enquêtes en sciences sociales
3.2.4. Difficultés méthodologiques
3.3. Présentation des cas d’étude
3.3.1. La tornade du 3 août 2008 dans le Val de Sambre – Nord – France
3.3.2. Les lahars suite à l’éruption de 2010 du volcan Merapi – Province de Yogyakarta et de Java Centre
3.3.3. Inondations des 12 et 13 novembre 1999 dans l’Aude
3.3.4. Inondations des 15 et 16 juin 2010 en Dracénie – Var
3.3.5. Séisme, tsunami et catastrophe nucléaire du 11 mars 2011 au Japon
Conclusion
Conclusion Partie 1
Partie 2 – Temporalités et gouvernances du processus de reconstruction post-catastrophe
Introduction Partie 2
Chapitre 4 : Les temps de la reconstruction
Introduction
4.1. Temps et modalités de la reconstruction
4.1.1. La nécessité de travailler dans le temps long
4.1.2. Les variations locales de temporalité
4.2. Facteurs explicatifs de la durée de la reconstruction
4.2.1. Le rôle de l’aléa
4.2.2. L’adaptation du territoire et la durée des études en post-catastrophe
4.2.3. La temporalité du relogement en Indonésie
4.3. De l’urgence au relèvement : proposition d’une représentation des temporalités de la reconstruction
4.3.1. Schématisation des phases de la reconstruction
4.3.2. Le « nirmo » : capacité de vivre avec
Conclusion
Chapitre 5 : Gestionnaires et décideurs – le défi de l’élaboration de modalités de gouvernance ad hoc
Introduction
5.1. Les gestionnaires et décideurs
5.1.1. Les acteurs collectifs et leurs missions
5.1.2. Une gouvernance ad hoc
5.1.3. L’ambiguïté politique des actions de reconstruction
5.2. Financement de la reconstruction
5.2.1. Modalités existantes de financement de la reconstruction
5.2.2. Conditionnalité des financements de reconstruction
5.3. La gestion du relogement par les gestionnaires et décideurs
5.3.1. Typologie des relogements, de l’urgence au relogement permanent
5.3.2. Prise en compte du risque dans la reconstruction des habitations
5.3.3. Les défis du relogement par relocalisation
Conclusion
Chapitre 6 : Les communautés soumises à l’effort de reconstruction
Introduction
6.1. Le soutien psychologique aux sinistrés
6.1.1. L’aide d’urgence
6.1.2. Le relèvement à moyen et long terme
6.1.3. De l’importance du « capital social »
6.2. Le relèvement économique des populations sinistrées
6.2.1. Relocalisation : continuité et changement dans les moyens de subsistance
6.2.2. Diversifier l’économie locale par le concept de « Home based enterprise »
6.3. La délocalisation et relocalisation des populations
6.3.1. Perception de l’évolution de la qualité de vie en lien avec le relogement
6.3.2. Principales difficultés de la reconstruction et du relogement
Conclusion
Conclusion partie 2
« Pour une Géographie des reconstructions post-catastrophe : risques, sociétés et territoires »
Partie 3 – Les territoires de la reconstruction
Introduction Partie 3
Chapitre 7 – Lieux et formes de la reconstruction
Introduction
7.1. Les territoires de la reconstruction
7.1.1. Typologie des territoires de la reconstruction
7.1.2. La reconstruction sur place
7.1.3. Déplacer les populations et les activités
7.2. Reconstruire sur place : les problématiques du réaménagement
7.2.1. Adapter le territoire en période de reconstruction : l’exemple de Durban-Corbières dans l’Aude
7.2.2. Tirer parti de la catastrophe pour adapter le territoire : l’exemple de Cuxac-d’Aude
7.3. Délocaliser les habitations : la difficile conciliation des risques naturels avec les préoccupations quotidiennes des populations
7.3.1. Délocalisations ponctuelles : l’exemple de la Dracénie
7.3.2. Délocalisations et relocalisations de communautés : l’exemple de la « relocalisasi » en Indonésie
Conclusion
Chapitre 8 – La sélection des territoires de la reconstruction : choix ou pis-aller ?
Introduction
8.1. Le contexte foncier
8.1.1. Les impacts de la catastrophe et la connaissance du territoire
8.1.2. Jeux de contraintes et opportunités foncières
8.2. Le contexte local
8.2.1. Les facteurs économiques et conjoncturels
8.2.2. Zonages, règlementation d’occupation du territoire et amélioration de la disponibilité foncière
Conclusion
Chapitre 9 – Conditions de la durabilité des recompositions territoriales
Introduction
9.1. La production de territoire pour et par la reconstruction
9.1.1. Créer et modifier le territoire par la reconstruction : l’expression d’une bifurcation ?
9.1.2. Continuité et persistance des structures existantes
9.2. Evolution de la gouvernance des risques dans les territoires fortement touchés par les inondations
9.2.1. La fédération autour d’un bassin versant pour dépasser les frontières administratives : l’exemple du SMMAR (Aude)
9.2.2. Une restructuration par mutualisation a minima : l’exemple du SMA dans le Var
9.2.3. Facteurs explicatifs des différences entre le SMMAR et le SMA
9.3. A quoi cherche-t-on à s’adapter en recomposant le territoire ?
9.3.1. Capacités d’adaptation et de prévention
9.3.2. Reconstruire sur place en intégrant des mesures préventives : exemples du pont de Taradeau et de la traversée des Arcs-sur-Argens
9.3.3. Le devenir des espaces sinistrés
Conclusion
Conclusion Partie 3
Conclusion Générale

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