La protection juridique des baleines

Les réserves au moratoire d’interdiction de chasse commerciale des baleines

    L’accueil du moratoire par les pays membres de la CIRCB a été mitigé, si bien que nombre d’entre eux s’y sont opposés par le mécanisme des réserves. Rappeler l’économie générale des réserves (a) avant d’analyser leur validité (b) permet d’envisager les différents écueils dans lesquels pourrait tomber un accord régional dédié à la protection des baleines dans l’océan Indien.
a. L’économie générale des réserves : L’article 23 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 (CV)133 énonce la procédure relative aux réserves alors que l’article 19 indique les exceptions relatives à la formulation de ces réserves. Parmi ces exceptions134, la CV dispose que les réserves sont parfois interdites par le traité lui-même. La CIRCB ne prévoit pas une telle interdiction, d’où la possibilité d’émettre des réserves sur certaines dispositions. Or la tendance générale démontre que les accords internationaux relatifs à la biodiversité ou à l’environnement plus globalement,prohibent la possibilité pour une Partie d’émettre des réserves135. C’est le cas notamment de la Convention sur la diversité biologique136 (CDB), de la CMS137, de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques138 et du Protocole de Kyoto139, ou encore de la CITES140 qui interdit la formulation de réserves générales au texte de la Convention141. C’est aussi le cas des accords relatifs au milieu marin comme la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM)142, l’Accord sur les stocks chevauchants143, ou la Convention relative à la conservation et à la gestion des stocks de poissons grands migrateurs dans le Pacifique Occidental et Central. L’article 19 de la CV expose trois exceptions possibles : « Un État, au moment de signer, de ratifier, d’accepter, d’approuver un traité ou d’y adhérer, peut formuler une réserve, à moins :
a) que la réserve ne soit interdite par le traité ;
b) que le traité ne dispose que seules des réserves déterminées, parmi lesquelles ne figure pas la réserve en question, peuvent être faites ;
c) que, dans les cas autres que ceux visés aux alinéas a) et b), la réserve ne soit incompatible avec l’objet et le but du traité ». 135 Gillespie (A), « Iceland’s Reservation at the International Whaling Commission », European Journal of International Law, vol. 14, n°5, 2003, pp. 977–998. 136 L’article 37 de la CDB dispose qu’« aucune réserve ne peut être faite à la présente Convention ». 137 Plus particulièrement, la CMS interdit la possibilité d’émettre des réserves générales aux dispositions de la Convention mais autorise néanmoins les réserves spéciales. (Article XIV). 138 L’article 24 interdit les réserves à la Convention. Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, adoptée à Rio de Janeiro (Brésil) le 9 mai 1992 et entrée en vigueur le 21 mars 1994, R.T.N.U., vol. 1771, p. 107. Dans son rapport de 1996 dédié au droit et à la pratique des réserves aux traités, le Professeur Pellet, alors rapporteur spécial auprès de la Commission du Droit International, identifie plusieurs catégories de traités parmi lesquelles se trouvent « les traités normatifs ». Il les caractérise par leur faculté à créer des règles à l’égard des individus. Ainsi, les conventions normatives opèrent « à l’égard de chaque Partie en ce qui la concerne, et non entre les Parties »146. Il souligne également que ces traités reposent sur « l’affirmation de devoirs et d’obligations, et ne confèrent pas directement des droits ou des avantages aux Parties en tant qu’États »147. Si ces conventions normatives s’illustrent dans divers domaines, elles caractérisent très souvent les conventions générales relatives à la protection de l’environnement et compte tenu de leur importance pour la communauté internationale, le Professeur Pellet affirme que les réserves devraient en être exclues. En autorisant de telles réserves149, la CIRCB détonne, alors qu’elle relève pourtant des conventions normatives promouvant un objectif global de conservation des baleines pour l’intérêt des « générations futures »150. Prohiber la possibilité d’émettre des réserves aurait alors limité la fragmentation actuelle, en imposant aux États qui souhaitent intégrer la Convention de la respecter en toute connaissance de cause encourageant ainsi une coopération internationale homogène. Néanmoins, un juste équilibre doit être atteint entre la préservation de l’intégrité des traités multilatéraux et la nécessaire participation des États pour qu’elle soit la plus large possible. En effet, de manière générale, la possibilité de pouvoir émettre des réserves par les États sur certaines dispositions d’une convention contribue à altérer l’harmonisation des actions qui peuvent être menées par les Parties dans le cadre des objectifs de la convention. Les réserves peuvent également complexifier les relations entre les Parties en générant des ruptures d’égalité entre elles. Néanmoins, cette option permettant aux États de ne pas être liés par une disposition Pellet (A), « Le droit et la pratique concernant les réserves aux traités » Les réserves ne restant qu’une option possible, il faut alors aussi envisager que les États n’en fassent pas usage ce qui contribuerait à harmoniser les règles entre les États Parties. Cet équilibre entre l’importance de rassembler les États autour d’objectifs communs en leur garantissant la possibilité d’émettre des réserves et la nécessaire préservation de l’intégrité des conventions est donc parfois difficile à atteindre. Si un projet de protection des baleines fait l’objet d’une convention, ces différents éléments devront être pris en compte, dans le but de rassembler les Parties autour d’une même cause environnementale. L’autorisation d’émettre des réserves pourrait alors être concédée aux États, mais en encadrant les atteintes à l’intégrité de la convention notamment en contrôlant les réserves incompatibles avec l’objet et le but du traité.
b. Des réserves politiquement valides mais juridiquement contestables : La disposition la plus controversée de la CIRCB est celle relative au moratoire d’interdiction de chasse commerciale des baleines. Le moratoire a été adopté, sous la forme d’un amendement, en respectant la majorité requise des trois quarts des votes des Parties. Non définitif, le texte précise que les effets de cette mesure seront analysés par un comité scientifique afin de statuer sur la reprise éventuelle de la chasse commerciale. Le moratoire peut aussi être révoqué, selon le principe du parallélisme des formes, c’est-à-dire si la majorité des trois quarts des votes des États Parties est atteinte. Sans attendre cette majorité, les pays pratiquant la chasse commerciale ont manifesté leur désapprobation à l’égard du moratoire en formulant des réserves dont la procédure est encadrée par l’article V de la CIRCB. Cet article prévoit qu’un amendement prendra effet « à l’égard de tous les Gouvernements contractants qui n’ont présenté aucune objection » et ajoute que dans le cas où une Partie s’oppose à l’amendement dans un délai de quatre-vingt-dix jours, « il ne prendra effet à l’égard de ce gouvernement qu’à la date du retrait de ladite objection ». Les pays ayant présenté une réserve à une disposition ne sont donc pas liés par cette dernière. Le Japon, la Norvège, le Pérou et l’ex-URSS s’étaient opposés à l’interdiction de chasse commerciale par la procédure de l’article V. La réserve du Pérou avait été rapidement retirée (1983), tout comme celle du Japon (1987) avec lequel les négociations avaient néanmoins été plus complexes. La Norvège et l’ex-URSS avaient cependant maintenu leur position à l’encontre du moratoire et ne pouvaient donc pas se le voir imposer. L’Islande, de son côté, avait souhaité réintégrer la CBI dès 2001 après l’avoir quittée en 1992, tout en émettant une réserve, alors rétroactive au paragraphe 10 (e) du Règlement relatif au moratoire. L’État demandait alors de réintégrer la CBI et s’engageait dans sa réserve, à ne pas chasser commercialement les baleines jusqu’en 2006, mais conditionnait son abstention à la nécessité de lever le moratoire dans un « délai raisonnable »158 à partir de 2006. La CBI avait alors pris soin de faire voter sa compétence159 dans l’étude de la légalité de la réserve litigieuse avant de procéder par vote pour traiter du sort de la réserve islandaise et de sa réadhésion à la CBI. Après un processus de vote aussi laborieux que déroutant (l’Islande ayant été autorisée à voter sur son propre cas), la troisième tentative de réadhésion160 a été acceptée par la Commission (par dix-neuf votes contre dix-huit). Plusieurs États membres ont opposé une objection simple à la réserve islandaise manifestant ainsi leur désaccord relatif à l’application du moratoire par l’Islande pour une période limitée. D’autres États objectants ont opposé une objection aggravée refusant ainsi l’application de la convention avec l’État réservataire. Face à une communauté internationale divisée, et à une application fragmentée du moratoire, la question de la validité de ces réserves mérite d’être soulevée. En effet, en plus d’être parfois interdites, les réserves peuvent être aussi discutées au titre d’une autre exception énumérée à l’article 19 de la CV, à savoir lorsque la réserve est incompatible avec l’objet et le but du traité. Cette exception s’entend en ce qu’il s’agit de préserver le « noyau fondamental » du traité qu’une réserve pourrait remettre en cause, allant jusqu’à priver la convention d’efficacité. Les travaux de l’Assemblée générale des Nations Unies énoncent clairement les difficultés relatives à l’analyse des réserves pouvant être contraires à l’objet et au but du traité puisqu’il convient d’identifier a priori l’objet et le but du traité, ce qui n’est pas toujours aisé. En se rapportant aux travaux de la Commission du droit international, il apparaît que la Cour internationale de Justice déduit l’objet et le but du traité à partir d’éléments variables tels que son titre, son préambule, ou un article placé en tête du traité par exemple165. Une courte analyse qui s’appuie notamment sur le préambule et le titre de la CIRCB interroge sur la licéité des réserves au moratoire. La CIRCB est claire sur ses objectifs qu’elle énonce en préambule. Largement orientée vers un objectif de conservation, la Convention y souligne l’importance pour les nations du monde de sauvegarder « les grandes ressources naturelles représentées par l’espèce baleinière » et ajoute qu’il est « de l’intérêt commun d’atteindre aussi rapidement que possible le niveau optimum en ce qui concerne le stock de baleines ». Le préambule précise également la nécessité d’« établir un système de réglementation internationale applicable à la chasse à la baleine, afin d’assurer, de manière rationnelle et efficace, la conservation et l’accroissement de l’espèce baleinière ». Ainsi, s’opposer au moratoire, c’est en quelque sorte vider de sa substance la Convention qui entend « réglementer » la chasse comme son titre l’indique. Cette réglementation est intervenue alors que le comité scientifique avait de sérieux doutes sur l’état des stocks de baleines, et à une période où des désaccords entre les États persistaient sur la fixation des quotas de pêche. Or, la Convention fait de la « conservation judicieuse » des baleines une de ses priorités si ce n’est sa raison d’être. Il apparaissait donc logique, dans le doute, d’établir une pause dans la chasse compte tenu notamment du fait que « depuis ses débuts, la chasse à la baleine a donné lieu à l’exploitation excessive d’une zone après l’autre et à la destruction immodérée d’une espèce après l’autre, au point qu’il est essentiel de protéger toutes les espèces de baleines contre la prolongation d’abus de cette nature », comme le rappelle justement le préambule de le Convention. Le moratoire semble donc s’inscrire parfaitement dans les objectifs de la Convention. Or, en y émettant une réserve, les États réservataires vont à l’encontre de ce que préconise la Convention, à savoir assurer efficacement la conservation et l’accroissement de l’espèce baleinière.

La mesure des rapports diplomatiques

   Si le Japon n’est plus Partie à la CIRCB depuis 2019, il l’a été pourtant de nombreuses années, dès 1951, et avait émis une réserve au moratoire lorsque celui-ci avait été adopté. Le cas de la réserve du Japon et les négociations politiques qui s’en sont suivies démontrent non seulement l’importance des rapports diplomatiques sur le maintien d’une réserve mais aussi l’habileté d’un État à parvenir à ses fins. L’ancien commissaire des États-Unis de la CBI avait insisté auprès du représentant japonais sur les conséquences commerciales qu’engendrait le maintien de leur réserve au moratoire. En l’espèce, à l’initiative du ministre du commerce des États-Unis et grâce aux amendements Pelly170 et Packwood-Magnuson171, des sanctions pouvaient s’appliquer lorsque « les actes d’un pays étranger  »réduisaient l’efficacité » de certains instruments, tels que la convention de 1946 »172. Le Japon a alors fait l’objet de pressions commerciales de la part des États-Unis, notamment sur une potentielle interdiction des importations de produits de pêche provenant du Japon et sur la privation de l’accès à la zone économique exclusive des États-Unis qui profitait largement à l’industrie japonaise173. Cette pression a conduit le Japon à retirer sa réserve pour respecter le moratoire mais l’État a milité activement pour le renverser grâce à l’achat de votes des autres États dont le pays a été régulièrement accusé174 avant qu’il ne quitte la CBI en 2019. Dans un souci de cohérence, les États impliqués dans le projet de protection des baleines devraient adhérer à la CIRCB et ainsi intégrer les groupes de travail de la CBI qui traitent de diverses menaces affectant les baleines. Ces groupes permettent notamment d’identifier les problématiques environnementales afin de trouver des solutions adaptées pour protéger les baleines175. Madagascar, les Comores, l’île Maurice et les Seychelles176 ne sont pas Parties à la Convention. Cette ratification n’est pas indispensable mais recommandée pour identifier les problématiques de la zone couverte par le projet de protection des baleines et proposer des mesures permettant de réduire ces menaces. De plus, pour éviter les doutes relatifs à une chasse commerciale des baleines dans la région, la ratification des États de la zone serait utile. En effet, un accord de pêche entre l’île Maurice et le Japon négocié fin 2018 et probablement signé en 2019, dont le contenu n’a pas été rendu public, a suscité de vives réactions dans la région et fait naître la crainte de voir les baleines de la zone se faire chasser. Il n’y a cependant pas d’éléments pouvant conforter une telle possibilité, l’île Maurice ayant interdit la pêche des mammifères marins dans sa ZEE avec le Fisheries and Marine Resources Act de 2007178. Enfin, la ratification des États de la région de l’océan Indien ouest permettrait aussi de reconnaître et valoriser le statut de « sanctuaire baleinier » octroyé par la CBI à l’océan Indien.

La création des sanctuaires baleiniers

   La CIRCB prévoit la possibilité pour la Commission baleinière de créer des « zones de refuge » (article V de la CIRCB). Deux sanctuaires ont alors été établis par la Commission consacrés aux paragraphes 7 (a) et 7 (b) du règlement : le sanctuaire de l’océan Indien en 1979 et le sanctuaire de l’océan Austral en 1994 qui entoure l’Antarctique. Ces larges zones, grâce au statut de « sanctuaire baleinier » sont protégées de la chasse commerciale qui y est interdite. L’intérêt de tels sanctuaires au sein desquels la chasse commerciale est interdite se pose alors  face à un moratoire qui interdit lui aussi la chasse commerciale des baleines. Or, l’amendement relatif à la création des sanctuaires précise que « cette interdiction s’applique indépendamment de l’état de préservation des populations de baleines à fanons et à dents présentes dans ce sanctuaire, pouvant être ponctuellement déterminé par la commission »179. Cela signifie en outre, que si le moratoire n’est un jour plus reconduit, les sanctuaires, indépendants du moratoire, continueraient à voir leur réglementation relative à l’interdiction de la chasse commerciale s’appliquer dans ces zones. De plus, le moratoire peut être révoqué si les trois quarts des votes des Parties se positionnent contre son renouvellement (article III de la CIRCB) indépendamment de l’état de préservation des populations de baleines. Le sanctuaire apparaît alors non seulement comme une protection supplémentaire des baleines face à un moratoire fragile, mais aussi comme une protection complémentaire, une mesure de précaution anticipant les réserves au moratoire. En effet, à défaut d’être juridiquement liés par le moratoire, les États réservataires le seront par les sanctuaires. Néanmoins, il est possible pour les Parties d’émettre des réserves sur l’établissement des sanctuaires. Contrairement au sanctuaire de l’océan Indien qui s’applique sans qu’aucune réserve ait été formulée, le sanctuaire de l’océan Austral avait fait l’objet d’une réserve émise par le Japon qui l’autorisait à venir y chasser commercialement le petit rorqual alors que l’État était encore Partie à la CIRCB. Si la chasse commerciale est donc possible dans les sanctuaires, pour les États réservataires, une autre dérogation permet de chasser les baleines dans ces zones sanctuaires.

Les réserves sur le commerce de certains cétacés

   Adoptée en 1973, la CITES réglemente le commerce international des espèces inscrites à ses annexes. En outre, l’importation, l’exportation, la réexportation, c’est-à-dire l’exportation d’un spécimen importé, ou encore l’introduction en provenance de la mer de spécimens des espèces couvertes par la Convention doit faire l’objet d’une autorisation prenant la forme d’un permis. La CITES classe les espèces selon leur degré de vulnérabilité dans des annexes allant de I à III, la première étant la plus stricte. En effet, l’annexe I regroupe les espèces les plus menacées et en interdit le commerce. Les annexes II et III listent les espèces moins vulnérables et en autorisent le commerce dans certains cas. La CITES répond ainsi à la nécessité de réglementer le commerce grandissant des espèces de faune et de flore pour limiter son impact sur les espèces menacées. A l’instar de la CIRCB, elle n’apparaît pas initialement comme un instrument de protection de la biodiversité mais comme un outil de régulation du commerce, à vocation utilitariste. Si une certaine harmonisation se dessine entre la CIRCB et la CITES en termes de conservation et de gestion globale des stocks de baleines185, il en va différemment quant à l’application du contenu des obligations de la Convention CITES. Comme pour le moratoire, plusieurs États membres de la CITES ont manifesté leur volonté de perpétuer la commercialisation de la viande de baleine et ont émis des réserves concernant certaines espèces. Le Japon en fait partie. Même si les japonais respectaient le moratoire lorsqu’ils étaient membres de le CIRCB, ils entendaient bien rentabiliser le fruit de leur chasse scientifique, d’où la présence de réserves sur les espèces ciblées dans leur permis de chasse186. L’Islande a également émis de nombreuses réserves en 2000187, avant même de réintégrer la CIRCB et de s’opposer au moratoire. La Norvège a aussi formulé une série de réserves en 1981 et 1986188 et reste cohérente avec son refus d’appliquer le moratoire. Certaines espèces de baleines figurant à l’annexe I de la CITES font également l’objet de réserves de la part des Palaos189 et de Saint-Vincent les Grenadines190. Or, les réserves ont pour effet de fragmenter la Convention rendant son application spécifique à chaque État réservataire. Il y a autant de règles qu’il y a de réserves. De plus, la fragmentation des obligations de la CITES produit des effets, parfois inattendus, qui ont tendance à renforcer les divergences entre États.

La négociation d’un traité sur la haute mer

   Afin de compléter les rares espaces de protection en haute mer et de limiter le principe de liberté établi par la CNUDM dans cette zone, un traité sur la haute mer est en cours de négociation. L’Assemblée générale des Nations Unies a en effet permis l’adoption d’une résolution le 24 décembre 2017 intitulée « Instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale »222. L’objectif de cette résolution est de « convoquer, sous les auspices des Nations Unies, une conférence intergouvernementale chargée d’examiner les recommandations du Comité  préparatoire sur les éléments de texte et d’élaborer le texte d’un instrument international juridiquement contraignant (…) » (point 1 de la résolution). La résolution rappelle également les thématiques qui seront au cœur des négociations et potentiellement au sein du futur traité : il sera question de « la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale, en particulier, prises conjointement et dans leur ensemble, les questions concernant les ressources génétiques marines, y compris celles liées au partage des avantages, les mesures telles que les outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées, les études d’impact sur l’environnement ainsi que le renforcement des capacités et le transfert de techniques marines » (point 2 de la résolution). Ce traité, s’il aboutit, sera particulièrement utile pour combler les manques actuels et permettra une protection plus adaptée des espèces migratrices évoluant dans les zones situées au-delà des juridictions nationales. En effet, les zones actuellement protégées en haute mer se sont jusqu’alors timidement développées confrontées à une limite majeure, celle de leur opposabilité à l’égard uniquement des États Parties à l’accord régional qui les établit. En effet, si certains États décident de protéger une zone en haute mer, les dispositions n’engageront qu’eux, les navires battant pavillon d’États tiers n’étant pas liés comme l’indique l’article 89 de la CNUDM « Aucun État ne peut légitimement prétendre soumettre une partie quelconque de la haute mer à sa souveraineté »223. Le traité sur la haute mer devrait rassembler la majorité des États de la communauté internationale comme l’indique le soutien des cent quarante États à la résolution224 de l’Assemblée générale des Nations Unies ouvrant les négociations. Les zones protégées en haute mer pourraient alors bénéficier d’une nouvelle dynamique grâce à de nouvelles règles de gouvernance. Ce traité sera sans doute déterminant pour les baleines de l’océan Indien. Il apparaît comme une sérieuse option permettant une protection continue entre l’Antarctique, les TAAF et les Mascareignes et les autres États et territoires de la zone. Les faiblesses actuelles de la protection spatiale et de la protection des espèces conduisent alors à adopter un angle de vue différent sur la protection des baleines. En effet, face à l’émergence des activités en mer, il apparaît opportun d’analyser la protection des baleines à travers la réglementation de ces activités.

Table des matières

INTRODUCTION
PREMIÈRE PARTIE:  LES INTERACTIONS NORMATIVES NÉCESSAIRES À LA PROTECTION RÉGIONALE DES BALEINES
Titre I. La protection des baleines à l’épreuve d’un droit positif fragmenté
Chapitre 1. L’inévitable fragmentation de la protection des baleines selon une approche descendante
Chapitre 2. L’improbable défragmentation de la protection des baleines selon une approche ascendante
Titre II. La protection des baleines soutenue par le droit recommandatoire
Chapitre 1. Le droit recommandatoire au soutien du droit obligatoire à l’échelle locale
Chapitre 2. Le droit recommandatoire au soutien d’un ordonnancement à l’échelle globale
SECONDE PARTIE :L’ÉTABLISSEMENT DE RÉSEAUX D’ACTEURS PERTINENTS DANS LA PROTECTION RÉGIONALE DES BALEINES
Titre I. Les liaisons nécessaires entre les sujets de droit international pour la protection régionale des baleines
Chapitre 1. Les difficultés relatives à une coopération interétatique dans l’océan Indien pour la protection des baleines
Chapitre 2. Les atouts des organisations internationales pour la protection des baleines dans l’océan Indien
Titre II. Les liaisons opérationnelles entre acteurs subsidiaires des relations internationales pour la protection régionale des baleines
Chapitre 1. L’implication croissante des acteurs publics infra-étatiques dans la coopération régionale
Chapitre 2. L’implication déterminante des acteurs privés dans la coopération régionale
CONCLUSION GÉNÉRALE

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