Soutenance mémoire
RAPPEL SUR LA SITUATION FONCIERE A MADAGASCAR AVANT LAREFORME[2]
Le système Foncier actuellement en vigueur à Madagascar est celui de l’immatriculation type « Torrens » (situation commune à beaucoup de pays colonisés que la colonisation ait été faite par un pays anglo-saxon ou latin). Dans le cas présent, c’est un héritage de la colonisation française. La terre est présumée appartenir à l’Etat. Si un habitant met en valeur la terre sur laquelle il travaille, l’Etat conçoit de lui attribuer un titre de propriété qui est inscrit dans un registre foncier. Le titre de propriété, une fois inscrit au registre foncier, dispose d’un droit incontestable et opposable aux tiers. Toutefois, beaucoup de titres de propriété ont été immatriculés avant l’indépendance de 1896 et la documentation a rarement été mise à jour. Aujourd’hui une majorité de terrains disposant d’un titre de propriété est inscrite au nom de propriétaires colons qui ont abandonné leurs terres. Les terrains sont aujourd’hui occupés par les descendants des ouvriers agricoles de ces concessions coloniales qui, comme la documentation n’a pas été mise à jour, sont juridiquement considérés comme des « squatters ». Aujourd’hui, pour obtenir un titre de propriété, le bénéficiaire doit faire la demande après des Services Fonciers. Le Titre de propriété est émis par les Services Fonciers et est inscrit au Livre Foncier après une instruction dont tous les éléments sont gardés dans un Dossier Foncier Individuel. Le travail d’instruction est partagé entre les deux organismes « Circonscription domaniale » (CIRDOMA) et « Circonscription Topographique » (CIRTOPO).
Amélioration et décentralisation de la gestion foncière[1]
− Une administration foncière de proximité, le guichet foncier communal et/ou intercommunal, sera créée ; elle sera chargée de la délivrance et de la mutation de certificats fonciers selon deux modalités possibles. Les collectivités seront informées de ces deux modalités et procèderont au choix du mode de sécurisation foncière :
• Dotation à la commune et démembrement du titre-mère au nom de la commune, en certificats de propriété individuelle suite à une constatation des occupations par une commission de reconnaissance locale et à l’approbation par le Maire d’un acte de reconnaissance de propriété aux occupants ;
• Cadastre citoyen : délimitation d’une aire de sécurisation foncière et constatation des occupations selon une procédure publique et contradictoire par une commission de reconnaissance locale. Des certificats fonciers seront délivrés sur cette base. Les usagers qui le souhaiteront pourront transformer leur certificat en titre foncier selon des procédures simplifiées à concevoir.
− Les guichets fonciers seront équipés et leurs agents −conservateur municipal et médiateur municipal− seront formés à la manipulation de SIG et à l’utilisation d’un manuel de gestion foncière décentralisée.
− Afin de sécuriser également les ressources exploitées de manière collective (pâturages, forêts,…) et parfois gérées par une autorité communautaire, les guichets fonciers seront compétents pour la mise en œuvre pratique de la Gestion Locale Sécurisée.
− Des Plans Locaux d’Occupation Foncière (PLOF) seront réalisés pour chaque commune. Ils consisteront en une carte numérisée des limites territoriales des collectivités et du patrimoine foncier de l’Etat, de la commune et de ses habitants sur le territoire d’une commune. Cette carte des statuts juridiques de la terre portera sur les espaces utilisés par des individus ou par des communautés. Elle sera mise à jour par le guichet foncier et le Service Topographique Régional, et se substituera progressivement au plan de repérage. Elle sera accessible à chacun.
Evolutions
− Plus de 96 000 certificats fonciers ont été édités par les 471 Guichets Fonciers Décentralisés opérationnels sur les 1549 communes.
− Elaboration des PLOF initiaux dans les 471 GF concernés.
− 38 Bureaux spécialisés mis en place.
Sources Observatoire du Foncier(Situations Fervrier2015)
SYSTEME SGL
Suivant la conception classique de cette époque, l’armature du canevas géodésique conçu par le Commandant Laborde dès 1923 est un réseau de chaines de triangles de cotés de 20 à 50 Kms avec le maximum de polygones à point central et de quadrilatères à diagonales .Ce réseau composé de 9 circuits et de quelques antennes couvre la majeure partie de l’Ile. L’établissement d’un canevas géodésique régulier est mis réellement en chantier à partir de1924, sous l’impulsion du Commandant Laborde. Il est destiné avant tout à servir à la nouvelle carte de type 1926 et aux cartes à plus petite échelle qui en dérivent. Le réseau géodésique s’appelait Système Géodésique Laborde ou SGL, chargé du Service Géographique de Madagascar ou SGM.
LE PLAN LOCAL D’OCCUPATION FONCIERE (PLOF) [5]
Selon la loi n° 2005-019 du 17 octobre 2005, Art.11, « le plan local d’occupation foncière est un outil d’informations cartographiques qui permet de suivre l’évolution des situations domaniales et foncières des parcelles, affectées d’un identifiant spécifique, situées sur le territoire de la collectivité décentralisée de base ». Plus concrètement, le PLOF est une carte communale des statuts juridiques de la terre à grande échelle. Les informations sont calées à partir d’une image de télédétection, satellitaire ou prise de vue aérienne, à très haute résolution, géoréférenciée dans le système de projection Laborde Madagascar ou approchante (Hotine Mercator Oblique pour Madagascar). C’est une base de données géographique associée à une base de données alphanumérique fournissant, pour chaque parcelle, des informations sur les ayant-droits. Le PLOF distingue :
– les terrains dépendant des Domaines de l’Etat, des collectivités décentralisées et des autres personnes morales de droit public :
o Domaine public,
o Domaine privé,
– les terrains des personnes privées :
o propriété privée titrée,
o propriété privée non titrée pouvant faire l’objet d’un certificat foncier défini comme un acte administratif attestant de l’existence de droits d’occupation, d’utilisation, de mise en valeur, personnels et exclusifs, portant sur une parcelle de terre, établi par suite d’une procédure spécifique de certification.
– les terrains constitutifs des aires soumises à un régime juridique de protection spécifique :
o zones réservées pour des projets d’investissement,
o terrains relevant de la législation relative aux aires protégées,
o terrains relevant de la législation sur la gestion des ressources naturelles,
o terrains relevant de l’application du droit forestier,
o espaces protégés en application d’une convention internationale.
Le PLOF est utilisé au niveau des Services Fonciers Déconcentrés de l’Etat comme plan de repérage numérique. Au niveau des communes, il permet de déterminer les espaces de compétence du guichet foncier communal (les terrains relevant de la propriété privée non titrée) et de tracer les nouvelles parcelles faisant l’objet d’un certificat foncier.
Orthophoto
Théoriquement, L’orthophoto sont des ortho images où tous les défauts, y compris les devers et les parties cachés, ont été corrigés. Tous les objets, bâtiment compris, sont donc à leur position cartographique. Dans le domaine Foncier :L’orthophoto est la photographie qui constitue le patron cartographique de toute la documentation PLOF. Il a été élaboré avec le référentiel Laborde (Projection Laborde Madagascar). C’est une ortho photographie au ½500 réalisée à partir d’une échelle de prise de vue aérienne couleur au ½0 000. La taille du pixel au sol de l’orthophoto est de 50 cm. Cette résolution suffise d’identifier correctement les délimitations foncières au moment de la reconnaissance sur le terrain.[2]
LES ENJEUX DE PRODUCTION ET D’UTILISATION DES DONNEES DU PLOF INITIAL
Les principaux enjeux qualité d’utilisation des données du PLOF initial renvoient à trois composantes qualités classiques propres à l’information géographique :
1) la complétude de l’information. Cette composante serait atteinte si toutes les parcelles relevant du régime de la propriété privée titrée figuraient dans le PLOF. Malheureusement compte tenu de l’état de dégradation parfois très avancée de l’information topographique foncière (plans disparus, non mis à jour, en partie déchirés…), le niveau de qualité requis est rarement atteint. La réalisation des PLOF initiaux doit impérativement chercher à maximiser le niveau de complétude de l’information (recours éventuel aux plans réguliers individuels), doit comporter l’emprise des plans de repérage ou cadastraux manquant et fournir une indication globale permettant d’apprécier ce niveau de complétude. Dans un espace donné, l’absence de tracé d’un titre sur le PLOF n’est donc pas toujours synonyme d’absence de titre. Les agents d’un Guichet Foncier et les membres d’une commission de reconnaissance locale doivent donc toujours garder à l’esprit le caractère possiblement incomplet de l’information géographique sur la propriété privée titrée figurant dans le PLOF et procéder systématiquement à la recherche d’éventuels titres : recherche de bornes sur le terrain, renseignements auprès de la population locale, vérification auprès des Services Fonciers ;
2) la précision géométrique. Cette composante serait atteinte si toutes les parcelles étaient dessinées avec une position référentielle exacte et une précision géométrique de l’ordre du ½ 500ème, échelle à laquelle sont généralement tracées les parcelles faisant l’objet d’un certificat foncier. Comme indiqué dans le chapitre précédent, la précision géométrique du tracé des terrains relevant de la propriété foncière est très hétérogène pouvant descendre dans certains cas jusqu’à une échelle du 1 :50 000 ème entraînant alors une généralisation excessive du contour, une position décalée (translation, rotation…). Les agents d’un Guichet Foncier et les membres d’une commission de reconnaissance locale doivent donc recourir aux métadonnées concernant la généalogie de l’information et le cas échéant envisager une rectification du tracé du terrain titré à l’aide d’informations connues localement, nécessairement validée par les Services Fonciers déconcentrés ;
3) l’actualité de l’information attributaire. Cette composante serait satisfaite si les attributs non géométriques des parcelles titrées (notamment la liste des propriétaires) étaient à jour. Or les mutations (héritage, donation, partage, ventes…) ne sont pas toujours enregistrées au niveau des Services Fonciers. Un plan d’actualisation de la propriété privée titrée est en cours ; il doit permettre d’améliorer l’actualité de cette information attributaire. Contrairement aux deux critères précédents, le manque d’actualité de l’information attributaire, n’a pas d’incidence sur l’identification des terrains relevant de la compétence du Guichet Fonciers communal. En revanche, il rend difficile les convocations à une commission de reconnaissance locale des titulaires des titres situés à proximité d’une demande de certificat et ne facilite pas non plus la mise en place d’une fiscalité foncière locale.
CONTEXTE GÉNÉRAL DU PGDI
Le Gouvernement de la République de Madagascar a obtenu un Crédit de l’Association Internationale de Développement (IDA) en vue de financer le coût du Projet de Gouvernance et de Développement Institutionnel (PGDI).Le Projet de Gouvernance et le Développement Institutionnel a été négocié en 2008. La mise en œuvre de ce projet a été interrompue par la crise en 2009 et ses activités ont été suspendues pendant presque trois années. Toutefois, depuis mai 2012, la Banque Mondiale a assoupli l’application de cette directive en vue de reprendre les activités sous certaines conditions. Une de ces conditions est la restructuration du PGDI. La restructuration a retenu trois composantes :
Composante 1 : Amélioration de l’efficacité et de la transparence de la gestion des finances publiques,
Composante 2 : Amélioration de la gouvernance locale,
Composante 3 : Renforcement institutionnel et gestion des connaissances.
Par décret n°2012-660 du 28 juin 2012, le PGDI a également été placé sous tutelle de la Primature et sous la supervision de la Coordination Générale du PREA. Il continuera à apporter son appui dans la conception et la mise en œuvre du Programme National de Bonne Gouvernance (PNBG). La composante 2 du PGDI (Volet Foncier). Le Gouvernement de Madagascar a montré sa détermination à poursuivre un processus effectif de décentralisation en vue notamment d’améliorer la qualité des services publics rendus aux citoyens. La composante 2 du PGDI entend appuyer cet effort en apportant des moyens complémentaires à l’amélioration de la gouvernance locale dans le but de renforcer la décentralisation, la réforme foncière et l’aménagement du territoire au sein de 4 régions prioritaires (Analamanga, Vakinankaratra, Antsinanana, Alaotra Mangoro) dans lesquelles seront sélectionnées 125 communes d’intervention en fonction de leur degré de motivation et de performance.
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Table des matières
REMERCIEMENTS
LISTE DES FIGURES
LISTE DES PHOTOS
LISTE DES CARTES
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES ORGANIGRAMMES
INTRODUCTION
OBJECTIFS
PREMIERE PARTIE : GENERALITES SUR LA REFORME
Chapitre I: HISTORIQUE ET ORIGINE
I.1. RAPPEL SUR LA SITUATION FONCIERE A MADAGASCAR AVANT LA REFORME[2]
I.2. HISTORIQUE DE LA RÉFORME
I.3. POURQUOI UNE REFORME FONCIERE
I.4. MISE EN PLACE DE LA REFORME
I.4.1. Les acteurs de la réforme foncière
Chapitre II: ORIENTATION ET PRINCIPE D’EXECUTION
II.1. ORIENTATIONS ET LES QUATRE AXES STRATEGIQUES [1]
II.2. PRINCIPE D’EXECUTION
II.2.1. Restructuration, modernisation et informatisation des conservations foncières et topographiques
II.2.2. Amélioration et décentralisation de la gestion foncière[1]
II.2.3. Rénovation de la réglementation foncière et domaniale[1]
Réalisations
II.2.4. Plan National de Formation aux Métiers du Foncier [1]
Réalisations
Chapitre III: RAPPELS
III.1. QUELQUES NOTIONS ET DEFINITIONS
III.2. SYSTEME DE REFERENCE [4]
III.2.1. Caractéristiques de la projection Laborde
III.2.2. Canevas géodésique à Madagascar [4]
III.3. PROCEDES DE MESURE DES DISTANCES [4]
III.3.1. Réductions des distances
III.4. CARTOGRAPHIE
III.4.1. Carte de base (Carte fond image FTM)
III.4.2. Carte topographique et carte thématique
III.5. DEGRE DE PRECISION – TOLERANCE
III.5.1. Erreur absolue et erreur relative
III.5.1. Erreur graphique
III.5.2. Report
III.5.3. Précision Géométrique
III.6. LE PLAN LOCAL D’OCCUPATION FONCIERE (PLOF) [5]
III.7. ORTHOPHOTO
III.7.1. Ortho-image
III.7.2. Orthophoto
III.7.3. Le pixel
III.7.4. DPI : Nombre de pixel par inch
III.7.5. Echelle des photos interprétés [6]
III.7.1. Echelle de Prise de vue (PVA) [6]
III.7.2. Résolution Spatiale d’une PVA [6]
III.8. NUMERISATION [7]
III.8.1. Calage
III.8.2. Contrôle du calage
III.8.3. Règles techniques de numérisation [7]
DEUXIEME PARTIE : ENJEUX DE PRODUCTION ET D’UTILISATION DES DONNEES GEOGRAPHIQUES FONCIERES
Chapitre IV: PLOF ; UNE BASE DE DONNÉES FONCIÈRES HÉTÉROGÈNES [14]
IV.1. DIFFERENTES TYPES DE PLANS FONCIERS
IV.2. LE PLOF : UNE BASE DE DONNEES GEOGRAPHIQUES HETEROGENES [14]
IV.3. INCONTOURNABLES METADONNEES
Chapitre V: LES ENJEUX DE PRODUCTION ET D’UTILISATION DES INFORMATIONS DU PLOF INITIAL [14]
V.1. LES ENJEUX DE PRODUCTION ET D’UTILISATION DES DONNEES DU PLOF INITIAL
V.2. LES RISQUES D’UTILISATION AU NIVEAU DES GUICHETS FONCIERS COMMUNAUX D’UNE INFORMATION INCOMPLETE OU IMPRECISE
V.3. MESURE DE REDRESSEMENT
TROISIEME PARTIE : INTERVENTIONS RELATIVES
Cas Opération Communale d’Appui Intégré (OCAI) :volet Foncier
Chapitre VI: PRESENTATION DU PROJET
VI.1. CONTEXTE GÉNÉRAL DU PGDI
VI.2. OCAI (Opération Communale d’Appui Intégré)
VI.2.1. Objectifs
VI.2.2. Activités techniques
VI.3. ORGANISATION DE LA MISSION
VI.3.1. Composition des équipes
Chapitre VII: DESCRIPTION DE LA ZONE D’ETUDE
VII.1. SITUATION GÉOGRAPHIQUE
VII.2. SUR L’ASPECT FONCIÈRE
VII.3. ACTIVITES ÉCONOMIQUES
VII.3.1. Infrastructures économiques
VII.3.2. Caractéristiques de la population active
VII.3.3. Secteur primaire
VII.4. CADRE ADMINISTRATIF
Chapitre VIII: APPUI A LA GESTION FONCIÈRE DÉCENTRALISÉE
VIII.1. PRINCIPES GENERAUX [16] [17]
VIII.2. PROCESSUS DE L’OPERATION
VIII.3. MATERIELS
VIII.3.1. Papiers
VIII.3.2. Appareils
VIII.4. LES INTERVENTIONS
VIII.5. DELIMITATION
VIII.5.1. Principe
VIII.5.2. LES METHODOLOGIES UTILISEES
VIII.6. RECENSEMENT FISCALE
VIII.6.1. RECENSEMENT DE LA MATIERE IMPOSABLE
VIII.6.2. Outils
VIII.7. COMBINAISON DES OPERATIONS
VIII.7.1. Numéro code de la parcelle
VIII.7.2. Enregistrement des informations sur les usagers, ainsi que des informations sur les parcelles
VIII.8. VECTORISATION ET SAISIE DES INFORMATIONS
VIII.8.1. Démarches Méthodologiques
VIII.8.2. Résumé schématique de l’opération combiné
VIII.9. ECHANGES D’INFORMATIONS ENTRE LES 2 SERVICES
VIII.9.1. Description schématiques de l’échange d’informations entre le SF et le GF
VIII.10. RESULTATS OBTENUS
Chapitre IX: AMELIORATION DU PLOF
IX.1. CONTEXTE GENERALE
IX.2. PRINCIPE D’AMELIORATION DES PLOF FIABLES
IX.2.1. COMPOSITION DU SYSTEME D’INFORMATION FONCIERE
IX.3. OUTILS
IX.3.1. Logiciel
IX.3.2. Orthophoto
IX.3.3. Matériels
IX.4. DEMARCHES METHODOLOGIQUES
IX.4.1. Archivages
IX.4.2. Inventaires
IX.4.3. Numérisation
IX.4.1. Vérifications topologiques et finalisation des PLOF
IX.4.1. PRECISION ET RESOLUTION
IX.4.2. ESUME SCHEMATIQUE DE LA METHODOLOGIE
IX.5. RESULTATS OBTENUS
Chapitre X: COUTS ET RECOMMANDATIONS
X.1. COUTS
X.1.1. Coût des opérations combinés (Appui en GFD)
X.1.2. Coût des opérations de Fiabilisations du PLOF
X.2. IMPACTS SOCIO-ECONOMIQUES
X.3. RECOMMANDATIONS
X.3.1. Améliorations possibles
X.3.2. Orientations du reforme avec les stratégies de l’aménagement du territoire sur la mise en œuvre des outils de planification (PUDi, PUDé, SRAT, SAC)
X.3.3. Perspective
X.3.4. Foncier : outils de l’aménagement
CONCLUSION
ANNEXES
RESUME
ABSTRACT
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