Soutenance mémoire
Le contexte complexe et changeant où émergent les métropoles
A partir de la décennie de 1980, principalement, plusieurs pays ont vécu un processus d’affaiblissement de l’Etat National et de renforcement de la politique vers les régions/agglomérations, voire vers les communes, comme c’est le cas du Brésil. Dans l’Europe, trois processus principaux accompagnent les changements des politiques : la libéralisation de l’économie, le processus d’intégration européenne et la décentralisation. (Cf. Jouve et Lefèvre, 2002). En France, pendant les années 1960, des lois de décentralisation ont été approuvées instituant les communautés urbaines. Elles accompagnent un processus de changement des politiques publiques, où les agglomérations commencent à assumer plusieurs compétences en prenant en charge des politiques spécifiques. Le pays a vécu un processus de transfert de plusieurs compétences de L’Etat National vers les agglomérations. Outre ces compétences de l’Etat, les intercommunalités se sont renforcées à partir aussi des attributions transférées par les communes. L’action publique s’est réorganisée. Selon Lascoumes et Les Galès (2004), « il apparait comme un enchevêtrement d’agences, d’organisations, de règles flexibles, de négociation avec des acteurs de plus en plus nombreux. L’action publique se caractérise par du bricolage, de l’enchevêtrement de réseaux, de l’aléatoire, une multitude d’acteurs, de finalités multiples, de l’hétérogénéité, de la transversalité de problèmes, de changement d’échelles, de territoires de référence » (p. 23). Avec le processus de décentralisation, les agglomérations deviennent gestionnaires et légitimes politiquement de leurs territoires, en créant des enjeux politiques spécifiques. Pour certains, cette complexité présente un côté positif. Selon Dubois (2009), il aurait une liberté et une facilité pour les territoires de se structurer, élaborer leur projet et trouver des financements : « la complexité et la multiplicité des dispositifs leur permettent d’obtenir une liberté d’action jamais atteint auparavant. Aménageurs et développeurs trouvent ainsi, quelle que soit l’échelle ou leur projet de territoire, des procédures permettant l’expression même de volontés locales ». (p. 15) Le processus de décentralisation n’a pas été l’exclusivité des métropoles européennes. Dans d’autre pays, ce mouvement s’est développé, tant sous des gouvernements conservateurs que sociaux-démocrates. Selon Rolnik et Somekh (2004), des agents comme la Banque Mondiale, le FMI et le BID y ont joué un rôle important comme diffuseurs à échelle globale de ces processus de décentralisation. Au Brésil, ce mouvement s’est consolidé à partir de l’amplification des compétences municipales, institués par la Constitution Fédérale de 1988. Le processus a été vécu selon deux axes, le premier de rendre le gouvernement plus accessible au citoyen et l’autre, d’augmenter l’efficace du gouvernement local. Un des principales conséquences de l’extension du pouvoir local s’est aperçue dans les enjeux métropolitains : « L’expansion des espaces politiques locales touche des thèmes sur lesquels la territorialité dépasse les limites de la municipalité. (…) La décentralisation et une autonomie accrue ont fini par mettre en évidence clairement la non-légitimité et la représentativité des organes de gestion métropolitains, contribuant à les vider encore plus et en arrivant même à les éteindre ». (Rolnik et Somekh, 2004 : 112). L’on aperçoit au Brésil un même processus vécu en France : l’extension des pouvoirs locaux provoquait une crainte par rapport à la perte de pouvoir qui pourrait advenir d’une possible émergence d’une instance métropolitaine. En même temps que les agglomérations montaient en puissance, il y a eu une multiplication des acteurs dans les politiques publiques. Le double mouvement de « dialogue », que Scherrer (2007) nous présente, explique en partie l’ouverture à la coopération verticale en France (avec les communes, vers le bas, et avec l’Etat, vers le haut). Cela a été renforcé avec l’institution des Conseils de Développement, qui ont mis en œuvre des formes de consultations, donc un type de dialogue, avec la société civile, en France. La multiplicité des scènes et l’ouverture à des acteurs privés se justifient surtout par la nécessité financière d’apporter des ressources (que les collectivités urbaines ne pourraient pas assumer), afin de viabiliser les projets urbains. Par rapport à la question institutionnelle, le phénomène de la métropolisation n’a pas été suivi par un processus d’institutionnalisation de ces territoires. Au contraire, nous pourrions y noter un croissant processus de fragmentation institutionnelle. Selon Boino (2005), « personne ne détient aujourd’hui la totalité des ressources procédurales, financières et cognitives nécessaires pour mener des opérations ponctuelles comme politiques de l’ensemble ». Si la métropolisation se réfère à plusieurs échelles de formulation d’enjeux territoriaux et de solutions des problèmes métropolitains, le phénomène est encore complexifié à partir de la multiplication des arènes formelles et informelles et la diversification des acteurs territoriaux. Avant le grand mouvement de reprise des politiques métropolitaines (surtout à partir de l’année de 2000), le Brésil a expérimenté quelques essais de coopération horizontale à partir de l’établissement de consortiums municipaux. La mise en place des consortiums est prévue par une loi fédérale de 2005, en permettant chaque membre de la Fédération (l’Union, les états fédérés et les communes) d’établir des coopérations entre eux. L’expérience du Consortium Inter municipal du Grand ABC de São Paulo est bien connue. Il s’agit d’une coopération régionale d’un groupement de sept villes de la partie sud-est de la Région Métropolitaine de São Paulo5 avec un objectif initial sur la réorganisation industrielle du secteur : « À partir d’un foyer initial sur la gestion des ressources hydriques, le Consortium a élargi le contexte d’action vers le développement économique et social en faisant entrer de nouveaux acteurs en scène à travers le Forum de Citoyenneté, la Chambre Régionale du Grand ABC et l’Agence de Développement Économique » (Freire, 2004). La mise en place de ces consortiums nous démontrent, outre, que la coopération entre acteurs et instances devient fondamental pour l’établissement des politiques de l’ensemble métropolitain. Bourdin (2009) nous avait souligné, la coopération fait la stratégie d’une ville : « la stratégie d’une ville, en France, passe par la construction de coopération entre acteurs des organisations publiques locales ». (p. 267) Si la coopération devient l’enjeu principal dans le développement de politiques métropolitaines, il n’est pas moins vrai que la concurrence en fait partie aussi. Boino (2007) fait référence à un système de « coopétition » . Les métropoles se deviennent acteurs qui se concurrent entre eux. Bourdin nous clarifie : « Plus la ville se constitue comme un acteur, plus elle devient apte à entrer dans des jeux concurrentiels. Se constituer comme un acteur signifie produire autour d’objectifs de développement, des coalitions aussi larges que possibles avec une organisation et un leadership solide et peu contesté, ainsi que des moyens clairement identifiés » (Bourdin, 2009 : 71). Cela n’apparait pas comme un problème, mais doit être vue comme un élément utile dans la production des villes. Selon Shen (2012) : « La concurrence peut servir à organiser des coopérations en articulant différentes stratégiques d’actions, sur différentes échelles. En d’autres termes, la coopération n’est qu’un moyen permettant de réaliser les stratégies relatives au jeu concurrentiel. Plus précisément, la concurrence peut jouer deux types de rôles. D’une part, elle déclenche les coopérations : dans un contexte où la concurrence est généralisée, les acteurs des territoires élaborent des stratégies visant à renforcer l’attractivité territoriale. Pour y arriver, il suffit rarement de se fermer. On s’adresse de plus en plus ailleurs pour accéder aux ressources (espace, financements, image, réseaux techniques, etc.) qui favorisent le développement d’un territoire. D’autre part, la concurrence oriente le choix des partenaires : cela peut conduire les territoires (leurs responsables) à s’éloigner des uns, ou à se fédérer avec les autres. Elle fait ignorer les liens avec certains, mais favorise l’établissement de liens et les échanges avec d’autres. » (Shen, 2012 : 271-272). Dans les deux pays, la coordination métropolitaine s’est faite à partir de deux « formats » métropolitains : au Brésil, la métropole se configure dans les « Régions Métropolitaines », et en France, nous pourrions dire qu’il s’agit d’un territoire qui s’est construit autour des intercommunalités, plus spécifiquement, des communautés urbaines. Nous irons comprendre les contextes respectifs dans les prochaines sections du présent chapitre.
Quelques mots sur le parcours de recherche
Le processus de développement de la recherche a compris un moment initial de réflexion sur des questions plutôt générales liées à la planification urbaine dans un contexte métropolitain. Les difficultés de la mise en œuvre de la gestion métropolitaine au Brésil ont suscité des interrogations sur le sujet, en menant le chercheur à chercher des expériences ailleurs. En France, les intercommunalités semblaient, à ce moment de la réflexion, présenter des solutions intéressantes de gestion urbaine partagée et de planification supra communale. La recherche s’est donc tournée, vers les expériences des intercommunalités françaises. Néanmoins, après une première approche de ces sujets, il a été pris en considération le fait que les intercommunalités, de manière générale, ne coïncidaient pas avec les aires urbaines métropolitaines, périmètres les plus pertinents pour les agglomérations métropolitaines. La recherche s’est donc tournée vers le sujet initial, c’est à dire les agglomérations métropolitaines. Apres cette « encadrement » et mise au point de l’intérêt de cette recherche, la manière de la conduire s’est encadrée plutôt dans une démarche inductive coïncidant avec celle de la sociologie de l’action organisée, selon ce que Musselin (2005) décrit : « La sociologie de l’action organisée, qu’elle se applique ou non à l’action publique relève d’une démarche inductive à double titre. D’une part, du fait de la posture qu’elle adopte par rapport au terrain d’enquêtes : ce dernier n’est pas un moyen de vérifier des hypothèses, mais un espace à investir, dans lequel s’immerger pour en découvrir les ressorts et les modes de fonctionnement concrets. D’autre part, du fait qu’elle prendre appui sur des résultats empiriques pour progressivement élaborer des questions de recherche et faire émerger une problématique ». (p.60) Dans notre recherche, une immersion dans le terrain d’étude a été faite, après la première phase (décrit ci-dessous), afin de préciser les questions de recherche et d’en faire sortir une problématique pour l’étude. L’apporte théorique a été mobilisé, donc, après la définition d’une problématique, afin de contribuer à la compréhension et à l’approfondissement des questions émergées. Le texte de Musselin (2005) éclaire bien ce cheminement : « Les recherches débutent par des questions assez larges (par exemple, que changent les nouvelles technologies dans l’administration ?), qui permettent de mettre sur pied une enquête empirique, dont les contours plus précis seront dessinés, au fur et à mesure, afin de construire progressivement une problématique de recherche. Mais on ne commence pas par formuler des hypothèses sur ce que l’on va trouver « sur le terrain » et on laisse ouvert le choix du cadre interprétatif qui sera finalement privilégié. Ainsi, « le terrain » ne sert pas à vérifier ou à infirmer que les institutions comptent ou que les intérêts prédominent. On n’étudie pas un secteur pour y trouver un référentiel et le qualifier. On attend « du terrain » qu’il révèle et infère les problématiques à poursuivre et les analyses théoriques à mobiliser ». (p.61)
Le Conseil Métropolitain
Le Conseil Métropolitain a participé activement au processus d’élaboration du PDDI. C’est un organe qui a été très actif dès sa formation, en promouvant des débats, outre les réunions officielles périodiques. Avant l’élaboration du PDDI, le Conseil a présenté un texte provenant du Collège Métropolitain qui énonçait les principaux problèmes de la RMBH, dessinés à partir des débats sur thèmes spécifiques qu’ils avaient promu avec la participation de la société civile et du milieu académique et scientifique. Ce texte a donné les bases conceptuelles et techniques pour l’élaboration du PDDI. Selon la loi, c’est l’organe officiel responsable de l’accompagnement de l’élaboration du PDDI. Selon les informations recueillis dans des entretiens, il n’y avait pas un consensus parmi les représentants sur les responsables de l’élaboration du Plan. Une partie croyait dans la capacité de l’université par rapport à la planification urbaine, outre leur tradition de longues années de travail sur le thème. Selon un conseiller interviewé, ils ont beaucoup débattu jusqu’à arriver à un consensus que l’engagement de l’université se montrait le meilleur choix.
La planification urbaine et métropolitaine
En France, divers documents de planification peuvent être élaborés à l’intérieur d’une agglomération métropolitaine : Plans de Déplacement Urbain (PDU), Plans Locaux d’Urbanisme (PLU), Plans Locaux d’Habitat (PLH), Schéma de Développement commercial, Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT), Inter SCoT, Directives Territoriales d’Aménagement (DTA). Néanmoins, dans le cadre de cette étude, l’on se tourne vers ceux qui sont les documents d’aménagement du territoire les plus proches de l’échelle métropolitaine : le SCoT et l’Inter SCoT. La DTA est aussi à l’échelle de l’aire métropolitaine et sera prise en compte en tant que directive nationale et document qui s’impose au SCoT et à l’Inter-SCoT. Les SCoT – Schémas de Cohérence Territoriale – ont remplacé les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (S. D.), à partir de la loi SRU du 13 décembre 2000. Le territoire couvert par le SCoT doit être défini par les préfets selon les prescriptions de la loi : un territoire « d’un seul tenant et sans enclave », semblant considérer que le territoire de référence serait celui de l’aire urbaine. (Desjardins, 2007). La loi a défini leurs objectifs principaux50, ainsi que leur contenu minimal et leur mise en phase :
être compatibles avec les PDUs, PLUs, PLHs et opérations d’aménagements (comme les ZACs) ;
être cohérent avec des multiples politiques sectorielles et territoriales ;
obligation de concertation ;
promotion d’un développement durable.
La loi du 12 juillet 2010 a renforcé les objectifs principaux des SCOT : contribuer à réduire la consommation d’espace, préserver les espaces naturels, améliorer les performances énergétiques, réduire les déplacements, réduire les émissions de gaz à effet de serre et renforcer la préservation de la biodiversité et des écosystèmes (notamment à travers de corridors verts). Plusieurs SCoT ont été élaborés et sont en cours d’élaboration en France (Voir Figure 22). Ils diffèrent entre eux selon la taille et les objectifs. En général, ils énoncent des directives à long terme, envisageant des aspects génériques, comme la croissance économique et démographique, la conservation de l’environnement, la justice sociale et l’égalité territoriale. Ils peuvent aussi être interprétés comme les nouveaux instruments d’un nouvel urbanisme, qui, selon Ascher (2001), « privilégie la négociation et le compromis par rapport à l’application de la règle majoritaire, le contrat par rapport à la loi, la solution ad hoc par rapport à norme ». (p. 92). En ce qui concerne l’application de la loi, l’on peut constater que l’élaboration des SCoT n’a pas suivi le périmètre défini pour les aires urbaines, contrairement à ce que le législateur avait prévu. Le résultat a été une multiplication des documents réalisés à échelles inferieures par rapport à celle de l’aire urbaine. Les deux figures ci-dessous le montrent bien. On démontre l’échec du législateur lorsqu’on essaye de rapprocher deux périmètres différentes, ceux des SCoT et ceux des aires urbaines métropolitaines : « de façon générale, les périmètres sont petits et l’échelle métropolitaine est insuffisamment prise en compte » (IAU, 2007). En outre, cela met en évidence la nécessité d’un instrument qui serait plus proche de l’échelle réelle des enjeux métropolitains. Face à cet échec de l’établissement des SCoT comme documents métropolitains, quelques collectivités ont créé la démarche Inter SCoT, dont le principal but était d’apporter de la cohérence à des SCoT contigus au moment de leur élaboration. (IAU, 2007) La démarche a été suivie par l’IAU, qui rappelle que : « Les documents éventuellement produits dans le cadre de ces démarches n’ont pas de valeur juridique : ils peuvent en acquérir une si les élus responsables des SCoT décident de les intégrer dans les SCoT ». Il existe actuellement 16 Inter SCoT existants et en cours de développement en France en agroupant les principales agglomérations du pays (Voir figure ci-dessus). Avec un objectif majeur lié au discours métropolitain et son intégration dans chacun des SCoT (cf. IAU îdF / Fédération nationale des SCoT, 2010) les territoires se regroupent sur des thèmes d’intérêt commun : transport, habitat, environnement, développement économique, parmi autres. Nombreuses difficultés et conflits se présentent selon les participants : difficultés de pilotages, arbitrages impossibles, nécessités de mobilisation technique. (cf. IAU îdF, 2010) : « Il est vrai que les démarches s’inscrivent clairement dans l’optique de pallier le refus d’un SCoT unique sont rapidement confrontés à la difficulté de trouver un portage politique adéquat. Il est vrai également qu’il faut du temps entre le lancement d’une démarche et ses premiers résultats validés ». Le résultat a été suivi par l’IAU, qui démontre qu’il existe des démarches très différents entres elles : « Il s’agit de démarches très différentes les unes des autres, répondant de façon originale à des objectifs particuliers, en fonction des habitudes de travail et d’une répartition des rôles propre à chaque territoire. Les différences sont nombreuses entre, par exemple, la démarche toulousaine, mise en œuvre par un GIP dédié, et celle du Bas-Rhin, orientée au gré des besoins des directeurs et Présidents de SCoT qui ne souhaitent pas, pour le moment du moins, formaliser la démarche. (IAU, 2009) »
L’évaluation de la méthodologie utilisée
Dans le cas brésilien, sur cette question, l’on trouve des réponses différentes, qui soulignent des opinions divergentes sur la méthodologie utilisée dans l’élaboration du plan. Les réponses font normalement référence à la polémique installée autour du recrutement des universitaires comme co-coordinateurs du processus d’élaboration. Cela n’est pas étrange car la méthodologie sur laquelle on s’interroge ici a été définie par ces acteurs. L’on trouve d’un côté les acteurs qui font des éloges sur la méthodologie utilisé : quelques représentants de la société civile et de mairies de la RMBH. Selon eux, la méthodologie a été intéressante car le groupe des techniciens responsables allait dans chaque communauté, pour avoir des débats et rencontres avec la société civile locale. Dans ces ateliers, les participants étaient divisés en groupes thématiques différents. Pour un représentant de la ville de Jaboticatubas, « toute le monde a eu l’opportunité de s’exprimer, mais l’on ne pouvait débattre certaines thèmes que si l’on se trouvait dans le groupe thématique correspondant ». Pour un autre représentant de la société civile, du secteur construction civile, cette méthodologie participative se montrait innovatrice, considérée comme « un type de méthode jamais utilisé ». Néanmoins, un autre groupe d’acteurs se positionne à l’opposé de ces éloges à la méthodologie. Un représentant de la société civile – secteur collège d’architectes – dénonce un caractère « fermé » de la méthodologie : « Ils sont arrivés avec la méthodologie prête. Les réunions déjà guidées par un groupe spécialisé soulevaient des problèmes sans les expliquer auparavant, j’étais toujours très critique par rapport à ceci. La discussion était toujours orientée. Les techniciens ont amené les arguments construits car la société civile, d’une façon générale, n’était pas capable de produire son propre débat ». Deux représentants de l’état fédéré (appartenant au groupe opposé à l’engagement de l’université) estiment que la conception de la planification utilisée dans le PDDI était ancrée dans la société civile et très peu institutionnel : « il n’y a pas eu un dialogue avec l’état [de Minas Gerais] et le plan a pris un chemin très académique ! » Dans le SCoT lyonnais, les éléments de la méthodologie le plus évoqués par les acteurs interviewés ont été les commissions et ateliers thématiques, lancés au début du processus avec le but de compléter un diagnostic élaboré dans un premier moment par les techniciens. Selon un technicien de l’Agence Urbanisme de Lyon, la méthode n’a pas été différente de celle concernant le SDAL. Pour un représentant du Sytral, les commissions ont permis de mettre en parallèle les acteurs des territoires différents dans les discussions thématiques : « Je crois que le fait de faire en même temps des ateliers thématiques, ça a permis à de gens… Dans les réunions de territoires qui souvent ont été publiques, qui sont ouvertes à d’autres des élus, les gens des territoires, peuvent montrer qu’ils connaissent leur territoires, mais le mettre en parallèle dans des discussions thématiques, ça les oblige aussi à avoir une vision cohérente avec les territoires qui sont voisins ».
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Table des matières
Chapitre 1 – Introduction
1.1 Le contexte complexe et changeant où émergent les métropoles
1.2 La métropolisation au Brésil – un processus concomitant avec celle de l’urbanisation ?
1.3 La métropolisation en France – un processus issu des exercices de coopération intercommunal ?
1.4 Définition de l’objet de recherche
1.5 Les défis de la gouvernance des métropoles
1.6 Les défis de la planification urbaine dans le nouveau contexte d’action métropolitain : nos pistes de recherche
1.7 Le choix des terrains
1.8 Les méthodes d’enquête et le traitement des données
1.9 La Structure de la Thèse
Chapitre 2 – Problématique et choix Théoriques
2.1 Les références théoriques
2.1.1 Quelques mots sur le parcours de recherche
2.1.2 L’encadrement dans la sociologie de l’action organisé
2.1.3 En quête d’autres cadres théoriques
Chapitre 3 – La Région Métropolitaine de Belo Horizonte, au Brésil
3.1 Historique de sa formation
3.2 L’organisation institutionnelle
3.3 Caractéristiques socio-spatiales
3.4 Planification urbaine et métropolitaine
3.5 Présentation/Analyse des Acteurs
3.5.1 Instances liés au gouvernement de Minas Gerais et la RMBH
3.5.2 Les représentants des communes de la RMBH
3.5.3 L’équipe des universitaires engagés dans l’élaboration
3.5.4 La société civile
3.5.5 Les associations diverses (GRANBEL, AMM)
Chapitre 4 – L’agglomération lyonnaise, en France
4.1 Contexte Institutionnel
4.2 Caractéristiques socio-spatiales
4.3 La planification urbaine et métropolitaine
4.4 Présentation/Analyse des Acteurs
Conclusion de la Section II – Quelques points de repère sur le système institutionnel des deux terrains
Chapitre 5 – Analyse des Entretiens
5.1 Les points de départ de l’action concernant le processus d’élaboration du document
5.2 La méthodologie utilisée
5.3 Les participants
5.4 Les conflits
5.5 La co-construction du document
5.6 Les résultats
5.7 L’existence d’une conscience/identité métropolitaine
5.8 La contribution des documents de planification urbaine dans le renforcement de la perception de l’idée de Métropole
5.9 L’importance du document : un point de départ pour le débat métropolitain ou un catalyseur/un levier pour des actions déjà menés ?
Chapitre 6 – Synthèse et analyse du terrain à la lumière de la théorie
6.1 Synthèse des Similitudes entre le cas brésilien et français
6.2 L’analyse du terrain à la lumière de la théorie
6.2.1 Le jeu d’acteurs dans les processus d’élaboration des documents de planification
6.2.2 Les apports de l’analyse des systèmes d’action
6.2.3 Des possibilités d’apprentissage collectif à partir des documents de planification ?
6.2.4 Vers la construction d’un bien commun territorialisé ?
Chapitre 7 – Conclusion Générale
7.1 L’intérêt de comparer deux cas
7.2 Les questions de la recherche
7.2.1 La production d’un bien commun métropolitain ?
7.2.2 Vers un sentiment d’appartenance commun ?
7.2.3 La contribution de la planification urbaine dans la production de la métropole – des questions spécifiques
7.3 Prémisses identifiées
7.3.1 La recherche d’un consensus
7.3.2 Des documents généralistes ?
7.3.3 Rapport Techniciens versus élus
7.3.4 La faible inclusion de la société civile directe
7.4 Les limites de la recherche – Pistes de recherche
Bibliographie
Ouvrages et articles scientifiques
Annexes
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