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La valorisation du patrimoine environnemental
La valorisation du patrimoine environnemental des Aires protégées fait l’objet de nombre d’ouvrages publiés au cours des dernières années. Cependant, vu que le terme valorisation est polysémique, une analyse de ces études montre que les significations qui lui sont assignées sont souvent fragmentaires par rapport aux défis plus larges des Aires protégées.
La littérature sur la valorisation des biens des espaces naturels cite habituellement cinq valeurs principales qui peuvent être attribuées aux biens se trouvant dans les Aires protégées. Ces valeurs sont respectivement la valeur d’utilisation économique directe, la valeur d’utilisation économique indirecte, la valeur d’option et la valeur de quasi-option, et la valeur existentielle31. En raison de la nécessité financière qui accompagne les objectifs contemporains de protection des espaces naturels, la majorité des ouvrages traitant du sujet n’ont pour objet que des valeurs économiques et d’options (impliquant la préservation de futures possibilités d’utilisation et de précaution contre les impacts environnementaux futurs) des biens environnementaux des Aires protégées. Selon Benjamin32, ce sont des valeurs instrumentales qu’impliquent la protection de l’environnement « pour des raisons de nécessité, par l’intérêt d’une manière ou d’une autre, des êtres humains ». Un exemple de ceci peut être vu dans les travaux de Pavese et Weigand33 qui concerne « l’importance économique des Aires protégées ». Reconnaissant que la création et la gestion des Aires protégées nécessitent des investissements importants et des ressources financières et humaines, ces auteurs font valoir que la valorisation, dans le contexte des Aires protégées, correspond à l’identification de la valeur économique des services environnementaux fournis par les Aires protégées à l’économie.
Pour ces travaux, par conséquent, la valorisation est essentiellement l’équivalent d’un processus de détermination de la valeur économique d’un bien ou service environnemental, d’un processus visant à améliorer la valeur économique de ce bien ou service, ou encore d’un processus d’exploitation économique de ce bien ou service. Dans les deux premiers cas, cette interprétation de la valorisation est à l’origine des justifications importantes pour la création et la gestion des Aires protégées, et le plus souvent l’identification et la diffusion de la valeur économique et d’option des services et biens environnementaux des Aires protégées correspond à l’argument utilisé pour galvaniser le soutien politique et financier nécessaire aux Aires protégées. Et dans le troisième cas, celui de l’exploitation économique des biens des Aires protégées, même si en général il a un point positif en offrant la possibilité de réduire leur dépendance financière des budgets publics, cela constitue un processus incomplet et insuffisant vis à vis des défis contemporains des Aires protégées.
La simple augmentation des fonds financiers qui sont destinés aux parcs n’est pas le seul défi des Aires protégées, et par conséquent ne garantit pas que ces espaces seront plus efficaces dans l’accomplissement de leur mission. En fait, l’expérience montre que la simple augmentation des fonds destinés à ces Aires, sans autre considération, est susceptible de causer d’autres problèmes auparavant inexistants. En outre, la valeur économique des biens environnementaux des Aires protégées ne contribue pas nécessairement à ses autres objectifs, y compris ceux liés à la sensibilisation et l’éducation du public. Et enfin, la valeur économique des biens environnementaux dans les Aires protégées correspond à une partie seulement de la gamme d’avantages qui peuvent être prises à partir des biens environnementaux présents dans ces espaces, notamment en matière de sensibilisation et d’éducation environnementale.
Les travaux portant sur la valeur existentielle des biens des Aires protégées, à leur tour, définissent cette valeur comme étant inhérente aux biens environnementaux. Ils sont axés sur la protection de l’environnement en elle-même, en raison de la valeur intrinsèque de ses attributs. C’est une valeur qui depuis longtemps a justifié la création d’Aires protégées dans le monde, et un exemple de la limitation de cette stratégie peut être vu dans un discours de l’ensemble des administrateurs de la WWF et de l’UICN, qui en 2000 ont invité les acteurs de la conservation à rechercher de « nouveaux arguments » pour les Aires protégées, puisqu’au XXIe siècle, la protection de la diversité biologique en tant que telle n’a pas l’appui politique et social nécessaire34. Mais aussi, ce type d’approche – qui repose souvent sur des éléments affectifs ou moraux35 – s’avère hautement dépendante de fonds publics instables, et cela peut simultanément compromettre la capacité de l’Aire protégée à remplir son rôle de protection des biens naturels, et affecter davantage ses autres objectifs. En outre, la définition qui est habituellement donnée aux valeurs existentielles – valeurs ancrées dans des sentiments moraux et éthiques – est trop incomplète face à la diversité des valeurs qui ne peuvent pas être économiquement pertinentes, et qui comprennent des valeurs symboliques, historiques, sociaux et anthropologiques des biens des Aires protégées. Son principal point positif, cependant, est sa capacité à mettre en évidence des éléments environnementaux qui, bien qu’ils ne puissent pas être exploités économiquement directement ou indirectement, peuvent jouer un rôle important dans la sensibilisation et l’éducation du public. Dans ce cas, la séparation des valeurs économiques et d’options d’une part, et des valeurs existentielles de l’autre, semble limitative par rapport au potentiel présenté par l’ensemble existant de biens environnementaux dans les Aires protégées.
Il nous semble qu’une notion axée sur la valeur patrimoniale de l’environnement est mieux adaptée à la réalité des Aires protégées. D’un coté, cette notion a comme objet des biens environnementaux susceptibles d’être appropriés économiquement et des biens environnementaux qui ne peuvent être appropriés que d’une manière existentielle ; et vise simultanément à mettre en évidence et générer les moyens économiques nécessaires à la protection des biens environnementaux valorisés. En fait, ces deux éléments nous semblent indissociables et correspondent à deux espèces interdépendantes d’appropriation, car on ne valorise que ce que l’on connaît.
D’un autre coté, cette notion s’appuie sur la notion de patrimonialisation, qui correspond à « la désignation d’un objet quelconque comme patrimoine » ou encore à « fabriquer du patrimoine », c’est-à-dire le patrimoine n’est pas un donné mais une construction sociale a travers laquelle des valeurs sont attribuées à un objet. Le verbe patrimonialiser désigne donc une qualification des objets sélectionnés. De cette qualification « dépendront les usages ‘‘patrimoniaux’’ qui seront faits » de cet objet ou groupe d’objets36. Il est vrai que dans un sens ancien, le patrimoine correspond à ce qui ne peut faire l’objet que d’une appropriation privée, mais le sens contemporain attribué à ce terme est élargi et peut être fondé sur la notion de bien public, ayant comme destinataire la société37. Comme le patrimoine est aussi un héritage transmis de génération en génération, et les valeurs qui lui sont attribuées sont variables au cours du temps38, toute utilisation doit prendre en compte les valeurs qui lui peuvent être attribuées ultérieurement.
Dans le cadre de ce travail, la valorisation a donc pour objet la valeur patrimoniale – à ne pas confondre avec la valeur financière – des biens environnementaux existants dans ces territoires. Par conséquent, valoriser le patrimoine environnemental des Aires protégées revient à identifier les atouts environnementaux (dans toutes leurs dimensions, naturels, seminaturels, artificiels et culturels) de chaque parc présentant un intérêt; de leur attribuer des valeurs (entre autres : biologiques, paysagères, économiques, historiques, symboliques et culturelles) et enfin d’en tirer parti par leur utilisation directe ou indirecte, selon les limites de l’environnement et ayant comme objectif de sensibiliser et de produire les ressources économiques nécessaires à la sauvegarde du patrimoine local. En résumé, il s’agit de protéger afin d’utiliser, et utiliser afin de protéger.
Cela implique de valoriser des biens de toute Aire protégée, mais ne signifie pas valoriser tous les biens de chaque parc, ni les valoriser tous de la même manière. Comme nous le verrons ultérieurement, la valorisation du patrimoine des Aires protégées a lieu surtout en tant que stratégie complémentaire au financement traditionnel des parcs. De plus, même sur le plan de la valorisation de caractère exclusivement pédagogique, ce sont toujours les limites de l’environnement local qui doivent déterminer quels biens seront valorisés, ainsi que les types d’appropriation adaptées à leur durabilité.
Enfin, la valorisation du patrimoine signifie que la participation des Aires protégées au développement durable doit être active, c’est-à-dire qu’elle doit surmonter le rôle compensatoire pour les excès de développement. Cela signifie abandonner la conception des îlots de protection et intégrer ces Aires protégées à la dynamique politique, géographique et économique de leur régions, en contribuant économiquement aux populations vivant à l’intérieur des dites zones ou à leur proximité. D’une manière générale, il s’agit de réconcilier les Aires protégées avec leur passé, marqué par le contraste entre préservation et conservation.
Il est à noter qu’une notion de valorisation est traitée mais jamais explicitement définie dans les oeuvres de Jean-Marie Breton, pour qui elle a pour objet les « ressources de toute nature qui constituent le patrimoine, de plus en plus largement reconnu comme tel, des populations, des communautés et des nations ». Pour ce même auteur, la valorisation a également comme stratégie l’appropriation économique et immatérielle des biens environnementaux présents dans les Aires protégées39. Néanmoins, pour lui, la valorisation a comme présuppositions principalement les questions de la « gestion participative des ressources naturelles et patrimoniale » et « de l’implication des populations et communautés locales dans des processus de gestion intégrée de leurs ressources séculaires »40. Aussi importante que soit la participation sociale dans la gestion des biens environnementaux des Aires protégées, et que les préoccupations au sujet des populations locales soient des conditions pour la valorisation ici définie, dans ce travail, au-delà des bénéfices économiques que la valorisation peut apporter, l’attention est dirigée principalement vers le rôle pédagogique qu’elle peut jouer.
La question de la valorisation du patrimoine environnemental des Aires protégées fait l’objet d’une croissante reconnaissance aux niveaux scientifique, politique et juridique, et au cours des dernières années on assiste à la création des dispositifs juridiques de valorisation dans le cadre des droits nationaux, dont le français et le brésilien. Toutefois, les mécanismes qui conduisent les États à les développer, et le processus de diversification de ces réponses juridiques dans chaque pays, demeurent mal compris. Lors du dernier Congrès mondial de parcs, organisé par l’Union international pour la conservation de la nature en 2014, les cadres de la conservation mondiale ont constaté que cela relève surtout d’une méconnaissance des droits nationaux et des interprétations limitatrices des législations41.
Ce travail propose d’attaquer cette question en utilisant la méthode du droit comparé, et de montrer que les dispositifs juridiques de valorisation du patrimoine des Aires protégées mis en place en droit brésilien et en droit français se distinguent par leurs approches. En dépit d’un nombre important de concordances entre ces deux droits, par rapport notamment aux régimes juridiques de leurs Aires protégées et aux objectifs de celles-ci, les dispositifs français pour la valorisation du patrimoine des Aires protégées se distinguent surtout par une approche de valorisation de l’image publique de ces zones, lorsque les dispositifs brésiliens correspondants se caractérisent surtout par l’intégration de l’investissement privé à l’exploitation durable du patrimoine des Aires protégées.
Objectifs spécifiques et méthode de recherche
Les comparaisons ont une longue histoire dans les sciences sociales, occupant un rôle important dans des disciplines comme la linguistique, l’histoire et le droit. Tout comme dans les autres sciences, le droit comparé peut être partagé en deux niveaux, à savoir celui de la science du droit comparé et celui de la méthode du droit comparé.
Tandis que la science du droit comparé a pour objet le droit comparé, la méthode du droit comparé est un moyen qui permet d’étudier un objet donné et de produire de nouvelles connaissances. Autrement dit, la science du droit comparé a comme objet un champ plus restreint puisqu’elle traite principalement de la construction, de l’évolution et de l’application des comparaisons en droit, et par conséquent de la méthode comparative, ses limites et possibilités. Par ailleurs, bien que des travaux dont l’objet est la science du droit comparé puissent employer la méthode comparative, cela n’est pas toujours le cas et d’autres méthodes peuvent être préférées en fonction des objectifs visés. Des exemples typiques de travaux dont l’objet est la science du droit comparé peuvent être vus dans les oeuvres très diffusées de Zweigert et Kötz et de Reimann et Zimmerman42.
Par ailleurs, la méthode du droit comparé, comme nous l’avons déjà mentionné, est un moyen qui permet de traiter un objet donné et produire de nouvelles connaissances. Il s’agit, alors, d’un ensemble de postulats méthodologiques qui permettent d’opérer « la construction des relations de ressemblance et dissemblance entre des différentes questions de fait » et d’en tirer des conclusions scientifiques43. En ce qui concerne son objet, la méthode du droit comparé peut être utilisée pour étudier un large éventail de sujets se rapportant à diverses branches du droit. Cependant, pour qu’une comparaison soit pertinente, son objet spécifique doit être une question de fait. Depuis longtemps, les chercheurs qui utilisent la méthode du droit comparé se sont aperçus que, souvent, des objets similaires en deux ou plusieurs systèmes juridiques (institutions, règles, dispositifs et outils juridiques, entre autres) peuvent présenter des différences fondamentales par rapport à leurs objectifs et à leur rôle dans ces systèmes juridiques. Pour cette raison, le concept d’équivalence fonctionnelle joue un rôle fondamental dans la méthode contemporaine du droit comparé44. Elle implique l’identification d’éléments qui en des termes pratiques ont des fonctions équivalentes dans les systèmes comparés, qui indépendamment de leurs similitudes ou de leurs différences apparentes répondent à un ou plusieurs problèmes bien définis et équivalents de ces systèmes. Par conséquent, bien que les comparaisons puissent présenter un caractère subjectif, elles ne sont pas arbitraires parce qu’elles se rapportent à des éléments objectifs45.
Cette question est particulièrement importante dans le cadre de ce travail, puisque les droits français et brésilien disposent chacun d’une grande variété d’instruments de protection des espaces naturels. Bien que ces instruments présentent comme élément commun l’objectif de protection d’un ou plusieurs biens environnementaux naturels, ce sont des instruments caractérisés par des objectifs spécifiques et des régimes juridiques variés, et qui conséquemment jouent des rôles variés dans leurs systèmes juridiques respectifs. Pour cette raison, ce travail compte un chapitre destiné spécifiquement à l’identification d’un concept capable de synthétiser les instruments juridiques de protection des espaces naturels des droits français et brésilien qui répondent à un même groupe de problèmes pratiques et qui, par conséquent, présentent une même fonction. Autrement dit, ce travail présente une section spécifique dont l’objectif est d’identifier un cadre comparatif pertinent pour les instruments juridiques des Aires protégées brésiliennes et françaises.
Un autre concept de la méthode du droit comparé qui joue un rôle important dans ce travail est celui de tertium comparationis. La doctrine comparatiste perçoit depuis longtemps la valeur limitée des travaux comparés qui mettent simplement en opposition des éléments d’un ou de plusieurs droits. Selon Jansen46, les comparaisons seules ne sont pas capables de proportionner des évaluations qualitatives sur les objets comparés, et la simple affirmation que deux objets sont semblables est peu significative, puisque cela veut seulement dire « qu’ils semblent similaires, qu’ils partagent une certaine caractéristique ou qu’ils se comportent d’une même manière ». Pourtant, la méthode comparative n’implique pas seulement l’identification de dispositifs ayant des rôles équivalents par rapport à un ou plusieurs problèmes concrets, mais aussi que la réponse à ces problèmes soit formulée théoriquement et qu’elle soit une référence pour que les droits comparés soient évalués. C’està- dire que la réponse au problème, ou à l’ensemble de problèmes, qui sont traités par des dispositifs juridiques comparés, doit prendre la forme d’une construction intellectuelle, élaborée intentionnellement sous une forme idéalisée et indépendante du contenu des droits comparés. Par conséquent, cette réponse sert de référence externe pour confirmer l’équivalence fonctionnelle des dispositifs comparés, puis qu’elle synthétise une fonction spécifique qu’ils devraient remplir dans leurs systèmes juridiques respectifs.
En l’absence de correspondance directe entre les systèmes brésilien et français d’instruments de protection des espaces naturels, et du besoin d’adopter par conséquent un concept extérieur à ces droits pour trouver un cadre comparatif qui soit pertinent (celui d’Aire protégée), ce concept extérieur évidemment joue en rôle dans l’identification d’un cadre équivalence fonctionnelle entre les instruments brésiliens et français de protection des espaces naturels. En effet, c’est cette construction théorique, le concept d’Aire protégée, qui permet d’identifier les instruments juridiques brésiliens et français qui répondent à un même ensemble de problèmes concrets. Toutefois, il serait faux de catégoriser ce concept comme le tertium comparationis de ce travail. L’utilisation de ce concept sert à un propos intermédiaire, qui est de fournir des éléments concrets pour le choix des instruments qui seront ultérieurement comparés.
Dans le cadre de ce travail, le tertium comparationis prend la forme de la notion de valorisation du patrimoine environnemental des Aires protégées, qui constitue sa thématique centrale. C’est elle qui servira de référence pour les analyses qui vont suivre et qui identifieront la prise en compte des objectifs de valorisation aux niveaux scientifique, politique et juridique (ce qui comprend une gamme de documents qui vont du niveau international au niveau local), et ensuite les instruments juridiques pour la réalisation de ces objectifs.
Ces objectifs sont basés sur la constatation que bien que la valorisation du patrimoine des Aires protégées soit reconnue et graduellement intégrée aux objectifs des législations qui traitent de ces espaces, du point de vue pratique et réglementaire cette intégration ne trouve pas toujours les mécanismes adéquats pour son effectivité. Ce que nous proposons dans ce travail est donc d’analyser dans quelle mesure cet objectif est envisagé par le droit brésilien et français, et enfin d’identifier et de comparer quels sont les dispositifs adoptés par les droits de ces pays pour la valorisation du patrimoine de leurs Aires protégées.
Cependant, conscient de la valeur limitée des études purement descriptives, ce travail vise à utiliser de manière plus complète le potentiel analytique de la méthode du droit comparé, ce qui permet d’aller au-delà de la pure description de la prise en compte et de la mise en place de la valorisation par les droits brésilien et français des Aires protégées. Selon Kamieniecki et Kraft47, il est très fréquent que les décisions sur les politiques publiques ayant trait à l’environnement soient affectées par des idéologies, des intérêts particuliers et des visions étroites des nécessités nationales et globales. Dans ce sens, la méthode du droit comparé constitue un outil particulièrement puissant, puisqu’il permet d’analyser les actions des États depuis une perspective externe moins assujettie à ces variables.
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Table des matières
Introduction
I. Définitions
A. Les Aires protégées
B. La valorisation du patrimoine environnemental
C. Objectifs spécifiques et méthode de recherche
II. L’évolution normative des Aires protégées : de la marginalisation à la progressive intégration de la valorisation
A. Les origines du droit des Aires protégées : la valorisation marginalisée
B. L’internationalisation de la conservation : la diffusion d’une approche spécifique de
conservation
C. L’émergence de la conservation intégrée : l’intégration progressive de la valorisation
aux objectifs des Aires protégées
III. Description du plan de l’oeuvre
Première partie : Vers un cadre comparatif pour les Aires protégées
1 Les synthèses conceptuelles scientifiques et juridiques des instruments de protection des
espaces naturels
1.1 Les concepts de la conservation
1.2 Les synthèses conceptuelles des droits français et brésilien de protection des espaces
naturels
2 Le concept d’Aire protégée de l’UICN
2.1 L’utilisation du concept d’Aire protégée de l’UICN par le droit
2.2 Le contenu du concept d’Aire protégée
2.3 La mise en application du concept d’Aire protégée aux instruments juridiques
brésiliens et français
Deuxième partie : La prise en compte scientifique, politique et juridique de l’objectif de valorisation
3 La prise en compte au niveau technico-politique
3.1 Les successifs Congrès mondiaux des parcs de l’UICN
3.2 La Conférence de la biosphère de l’UNESCO de 1968
3.3 La Déclaration de Stockholm de 1972
3.4 La Stratégie mondiale de la conservation de 1980
3.5 Le Rapport Brundtland de 1987
3.6 Le rapport Sauver la planète de 1991
3.7 Le rapport Global Biodiversity Strategy de 1992
3.8 Le Sommet mondial pour le développement durable de 2002
3.9 La Conférence l’ONU sur le développement durable de 2012
4 La prise en compte au niveau politico-juridique
4.1 Les normes programmatiques des Aires protégées brésiliennes et françaises
4.2 Conclusion partielle
Troisième partie : Dispositifs juridiques pour la valorisation du patrimoine des Aires protégées françaises et brésiliennes
5 Introduction à la troisième partie
6 Dispositifs de valorisation de l’ensemble patrimonial des Aires protégées
6.1 Les contrats de délégation des services touristiques des Aires protégées à des personnes physiques et morales privées
6.2 Les marques des Aires protégées et de leurs produits et services : les identités des Aires protégées à service de la valorisation de leur patrimoine
6.3 Les licences pour l’exploitation des identités des Aires protégées par des personnes physiques et morales privées
7 Dispositifs de valorisation du patrimoine forestier des Aires protégées
7.1 Les contrats de concession forestière : l’exploitation durable de produits et services forestiers par des personnes morales privées
8 Dispositifs de valorisation du patrimoine audiovisuel des Aires protégées
8.1 Les autorisations pour la prise de vues et de sons des Aires protégées : la valorisation des éléments identitaires des Aires protégées
Conclusion
Bibliographie
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