La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité

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Un territoire en mutation qui s’inscrit dans un contexte réglementaire important

La reconquête des fronts fluviaux qui s’effectue à l’heure actuelle dans de nombreuses villes à travers le monde implique de nombreuses problématiques : écologiques, économiques et sociales. Dans le cadre de notre étude, la réflexion s’est portée sur trois problématiques principales : le risque (inondation), la biodiversité et les usages. Le choix de ces thématiques, comme nous allons le voir, a été impulsé par une évolution de la considération du risque et de la biodiversité au niveau national.
La DDT, en tant que service déconcentré de l’Etat, doit porter (et adapter) les directives nationales à l’échelon départemental. De plus, la Loire appartenant au Domaine Public Fluvial l’Etat y est majoritairement propriétaire. Il est donc à ce titre important de prendre connaissance de la réglementation qui régit le territoire. De plus, c’est au travers des documents réglementaires que ressortent les espaces à enjeu fort ou non. Un règlement contraignant est généralement édicté dans le but de préserver quelque-chose : la population, une espèce emblématique, une qualité paysagère etc..
L’étude de cette réglementation nous permet donc de :
– répertorier les zones présentant des fortes contraintes et celles en présentant moins.
– déterminer l’enjeu (risque, biodiversité, usages) qui va pouvoir primer.
– déterminer les zones où la concertation est indispensable car plusieurs règlements se recoupent. sans qu’un enjeu ne prime réellement.
– établir à terme la position (interdiction, prescription, encouragement) que la DDT va devoir adopter quant aux projets.
Nous allons donc commencer par voir pourquoi le risque, la biodiversité et les usages sont devenus des éléments importants à considérer dans.
l’aménagement. Nous verrons ensuite comme ceux-ci sont pris en compte au travers de la réglementation. Enfin, nous établirons pour chacun de ces enjeux, une cartographie reprenant les principaux règlements qui font peser des contraintes sur le territoire.

Une prise de conscience nécessaire qui met du temps à apparaître

Le concept de “biodiversité” est apparu dans les années 1980 mais le fait de se préoccuper de la “conservation” des espèces et de la nature date de la fin du XIXeme.
En effet, dès lors, des personnalités diverses (artistes, associations de tourisme etc) ont pris conscience de la fragilité des patrimoines naturels face à l’industrialisation galopante. Dans les années 1920 cette prise en compte est même étendue aux relations entre les espèces et le milieu. Cependant, c’est au cours des années 70, avec la mise en évidence de l’impact des dérèglements climatiques sur la disparition des dinosaures, et les découvertes d’une biodiversité marine jusqu’à lors insoupçonnée, que le débat est relancé. Les découvertes des années 80 font prendre en compte la faiblesse du recensement des espèces par rapport à ce qui est estimé. Or c’est aussi à ce moment là qu’il y une prise de conscience que de plus en plus d’espèces sont menacées ou en voie de disparition. On se rend alors compte que l’on ne connaît pas la majorité des espèces en train de disparaître.
Les années 90 voit naître les prémices du développement durable. Notamment suite à une sensibilisation de plus en plus importante de la population quant aux impacts des activités humaines sur le climat, l’environnement.. On comprend que si les extinctions d’espèces sont un phénomène normal, l’accélération de celles-ci est en revanche d’origine anthropique. La “sixième extinction de masse” est attribuée à l’action de l’Homme sur la planète.
Dès lors la préservation de la biodiversité à ses 3 échelles au travers du développement durable devient un thème important dans la vie politique, économique etc..

Un territoire, riche d’une longue histoire, que l’on cherche à se réapproprier

Les bords de Loire dans l’agglomération de Tours et sur l’ensemble du linéaire ont évolué dans l’histoire, que ce soit leurs formes ou les usages qui s’y trouvent. Le fleuve est aujourd’hui considéré comme un élément de mémoire, un bien transmis, un objet d’amélioration du cadre de vie21 mais cela n’a pas toujours été le cas. La valorisation des berges en milieu urbain ou le retour au fleuve est un sujet d’actualité car le fleuve, et l’eau de manière générale, sont de plus en plus vus comme porteurs d’une sensibilité collective (un bien commun) qui tend à être valorisée dans nos sociétés urbaines contemporaines22.
Après une période de “symbiose” entre les villes et les cours d’eau, les villes se sont petit à petit éloignées de leur fleuve à partir de la révolution industrielle.
Pendant la période des Lumières, les villes ont été asséchées pour des questions d’hygiène. Lors de la révolution industrielle, l’implantation des usines (tanneries, abattoirs…) va se faire sur les berges coupant ainsi la ville de son fleuve23.
A partir du XVIIIe les quais vont remplacer les grèves pour protéger la ville des crues. La navigation commerciale sur la Loire à Tours, disparaîtra totalement à la fin du XIXè siècle24 à la suite du développement de la voiture et du chemin de fer. Cette navigation a façonné le fleuve : les ports, les anneaux et les anciennes cales, les épis et les duits en sont les vestiges.
La Loire n’étant plus navigable, le milieu du XIXe siècle voit de nouveaux usages se développer, les plus emblématiques étant les bains d’utilité publique dans la plupart des villes françaises, puis dans les années 1960, les communes préfèrent les interdire pour ne pas endosser la responsabilité des noyades ce qui pourrait ruiner l’aspect touristique du fleuve25.
A la fin des années 60, les digues et autres quais sont accaparés par les routes et autoroutes urbaines. Les passeurs de Loire disparaissent à la même époque. La voiture parachève ainsi la séparation entre les villes et le fleuve. Aujourd’hui encore, les quais de Tours en portent les traces, la rue des Tanneurs, l’avenue Proudhon, le quai Paul Bert ou le quai de Saint Cyr-sur-Loire en sont les meilleurs exemples.
Petit à petit, les activités sur la Loire se font moins importantes et le fleuve est vu comme un espace dangereux et non maîtrisable. Cette impression sera renforcée au début des années 80 après l’effondrement du Pont Wilson, une des causes étant les extractions massives de granulats réalisées dans le lit mineur de la Loire jusqu’au début des années 90.
Les espaces laissés par la navigation se retrouve donc isolés entre l’eau du fleuve, les friches industrielles et la voirie. Ils sont petit à petit délaissés car peu accessibles. Ce manque d’accessibilité étant un paradoxe car ils sont généralement situés au coeur des villes. Ceci explique que, depuis une vingtaine d’années, ils font l’objet de questionnements quant à leur reconversion, leur mise en valeur et leur dynamisation26.
Les acteurs publics utilisent donc depuis quelques années le vocabulaire du “re”: renouer, retisser, revenir, ré-investir, réapproprier. On cherche à retourner vers cet espace oublié qu’est le fleuve. Dès les années 60 aux Etats-Unis puis dans les années 80 en France, plusieurs villes fluviales ont entamé des réflexions sur leurs “waterfront”27.
La waterfront attitude28 qualifie la reconquête des espaces oubliés des fleuves pour des questions, tout d’abord économiques. L’espace libre en centre ville était devenu victime de désertification et de dégradation. La réaffectation des friches portuaires offre une opportunité de modifier les perceptions mais aussi de faire émerger de nouvelles pratiques et de réhabiliter une culture du fleuve.
Cette nouvelle prise en compte du risque inondation et de la biodiversité se développe dans le monde, en particulier par le besoin de plus en plus important de nature. On veut créer des points de vues et des espaces dégagés dans des villes toujours plus compactes et surchargées (on peut citer la reconquête des docks de Londres).
Les atteintes à l’environnement commencent à être prises en considération. Dans les villes possédant un fleuve, celui-ci redevient un espace de nature intéressant, ainsi, de nombreuses opérations naissent pour nettoyer les fleuves urbains. En 1981, la naissance des “contrats de rivières” vient formaliser ce retour qui rassemble le ministère de l’environnement, des élus, le préfet, et l’agence de bassin. Viennent ensuite la loi sur l’eau de 1992 puis les directives européennes des années 201029.
Aujourd’hui, les nombreux projets de requalification des berges sont impulsés par les collectivités et non plus par l’Etat. Les contraintes réglementaires se multiplient et à cela il faut ajouter la modification des rapports d’influence entre les nombreux acteurs. La Loire, faisant partie du domaine public fluvial (DPF), est encore gérée par l’Etat mais se voit de plus en plus contrôlée et influencée par les municipalités, la balance des pouvoirs et des financements allant dans le sens des collectivités. Il est donc impératif que les préoccupations de l’Etat et des collectivités ligériennes se recoupent. Les usages du fleuve doivent donc être contrôlés, certains devant être limités voire complètement interdits tandis qu’au contraire il est intéressant d’en promouvoir d’autres.
Lors de nos entretiens avec les différents services de la DDT et de la DREAL (uniquement sur le volet paysage), nous avons repéré une quarantaine d’usages différents (nature de l’usage ou bien localisation très spécifique), sur la Loire et ses bords aujourd’hui, dans l’agglomération tourangelle. Les services de l’Etat (DDT et DREAL Paysage)30 et les propositions citoyennes exprimées grâce à l’outil Carticipe dans le cadre du concours “Envies de Loire” nous ont permis de lister les usages suivant sur la Loire tourangelle (classement reprenant les catégories proposées par le concours “Envies de Loire”.

L’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité : dire d’acteurs

Afin de pouvoir mener à bien notre étude nous avons rencontré des personnes travaillant dans différents services de la DDT37 ainsi que dans d’autres structures (architecte et paysagiste conseil, DDT49, Mission Val de Loire). Le but de ces rencontres était de nous permettre de mieux comprendre l’avis porté par les différents services (ou structures) sur la Loire, mais aussi les missions et les ambitions portées sur ce territoire.
Nous avons mené ces entretiens de manière relativement libre. Nous avions prévu des questionnaires afin de conserver un certain fil conducteur. Il faut aussi préciser que nous avons enregistré nos entretiens afin de pouvoir les retranscrire plus fidèlement.
Nous avons ensuite analysé les différentes interviews afin de faire ressortir pour chacune d’elle : les sites évoqués qui présentent un intérêt quant à une réappropriation de la Loire, la vision de la Loire et les objectifs de chaque service, les conflits et les difficultés rencontrées à l’heure actuelle et enfin la manière dont chaque service articule et priorise chacun des enjeux du triple prisme risque-biodiversité-usage.
Le fait de déterminer l’articulation des enjeux au travers du prisme risque-biodiversité-usage pour chacun des services nous a permis ainsi de faire ressortir les points sur lesquels les services ont des opinions convergentes et ceux sur lesquels ils divergent. Cela dans le but de construire un discours cohérent et qui intègre les problématiques et enjeux qui sont portées par les différents services de la DDT37.
Ces analyses nous ont aussi permis de commencer à spatialiser les zones à enjeux en répertoriant celles mentionnées par chaque service. Leur synthèse nous permettra à terme de déterminer les espaces qui concentrent ces enjeux et qui peuvent impliquer une approche spécifique en raison de contraintes importantes.

Les problèmes et les conflits rencontrés sur le territoire

Les problèmes que rencontre le plus l’unité lors de l’élaboration des PPR sont des situations de contradiction par rapport aux politiques publiques portées par les communes ou même l’Etat. On peut noter que dans le lit endigué on ne retrouve pas de contradictions.
Ainsi à Tours d’après le SCoT il faut densifier l’habitat dans le centre urbain afin d’éviter d’empiéter sur les espaces non urbanisés, cependant ces zones étant identifiées comme soumises à des aléas fort il a fallu autoriser la construction. Il a ainsi été décidé de favoriser particulièrement l’habitat résilient ce qui est en cohérence avec le fait que la ville soit inondable. Il s’agit là généralement d’ajustement entre les textes réglementaires par rapport à des usages raisonnables. Bien que grâce à la mise en place de concertations régulières avec les différents acteurs il y ait de moins en moins de contestations concernant les zonages du PPR, il existe toujours des points de conflits. Ainsi, il est difficile de faire comprendre aux élus que, malgré la faible probabilité de l’inondation, il faut éviter d’augmenter le risque.
De plus, dans certaines zones du PPRI identifiés comme totalement inondables il peut se développer des usages liés à l’eau qui nécessitent la mise en place d’infrastructures dans le lit de la rivière. Il s’agit alors de traiter ces cas (qui sont en contradiction avec le PPRI) de manière individuelle en se basant sur le PGRI.

La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la  biodiversité

Pour l’unité, la biodiversité est une donnée qui rentre en compte pour choisir les zones à déboiser, mais elle n’a pas l’air déterminante. Lors de notre entretien, la question de la biodiversité n’a pas été évoquée directement.
Il y a cependant des zones, pour lesquelles la question du risque inondation est primordiale et ne doivent pas faire l’objet d’une urbanisation (la désurbanisation étant parfois même envisagée). Les zones d’expansion des crues font l’objet de ces considérations.
Ainsi, les usages d’un site et l’urbanisation doivent se conformer à la présence du risque. Certaines zones suivant cette problématique pourrait donc être “rendues à la nature”, tandis que certains usages ayant besoin d’une proximité avec l’eau, (comme la batellerie), devrait pouvoir au contraire être facilité. Dans une vision plus large c’est la culture du risque qui doit être développée.

Table des matières

1. Un territoire en mutation qui s’inscrit dans un contexte réglementaire important
1.1. Le risque inondation : une caractéristique du territoire d’étude
1.1.1. De nombreuses inondations à la fin du XXème siècle au début du XXIème siècle : il devient nécessaire de considérer le risque
1.1.2. Des objectifs mondiaux et européens qui vont s’appliquer en France
1.1.3. Comment le risque inondation influence-t-il l’urbanisme ?
1.2. Une biodiversité à préserver
1.2.1. Une notion récente qui recouvre une réalité complexe
1.2.2. Une prise de conscience nécessaire qui met du temps à apparaître
1.2.3. Des objectifs mondiaux qui se traduisent au niveau national
1.2.4. La requalification des fronts fluviaux, quelle prise en compte de la biodiversité lors des projets ?
1.2.5. Documents réglementaires
1.3. La question des usages liés au fleuve
1.3.1 Un territoire, riche d’une longue histoire, que l’on cherche à se réapproprier
1.3.2 Les documents de réglementation en milieu urbain
2. L’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité : dire d’acteurs
2.1. Entretien avec M. Laurent Bresson (Directeur de la DDT37) [10/05/2017]
2.1.1. Les sites importants
2.1.2. La vision globale et les ambitions portées sur la Loire
2.1.3. Les problèmes et les conflits rencontrés sur le territoire
2.1.4. La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité
2.2. Entretien avec Mme Isabelle Laluque-Allano (Responsable d’unité Prévention des risques) [04/05/2017]
2.2.1. Les sites importants
2.2.2. La vision globale et les ambitions portées sur la Loire
2.2.3. Les problèmes et les conflits rencontrés sur le territoire
2.2.4. La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité
2.3. Entretien avec messieurs Lionel Guivarch, Jean-Luc Charrier, Jean-Yves Hardy, Fabrice Pasquer et mesdames Françoise Mathieu et Laureen
12.3.1. Les sites importants
2.3.2. La vision globale et les ambitions portées sur la Loire
2.3.3. Les problèmes et les conflits rencontrés sur le territoire
2.3.4. La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité
2.4. Entretien avec le Service Eau et Ressources Naturelles (DDT37) [11/05/2017 & 17/05/2017]
2.4.1. Les sites importants
2.4.2. La vision globale et les ambitions portées sur la Loire
2.4.3. Les problèmes et les conflits rencontrés sur le territoire
2.4.4. La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité
2.5. Entretien avec M. Jean-Luc Vigier (Chef du Service Urbanisme et Démarches de Territoires) [10/05/2017]
2.5.1. Sites importants
2.5.2. La vision globale et les ambitions portées sur la Loire
2.5.3. Les problèmes et les conflits rencontrés sur le territoire
2.5.4. La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité
2.6. Entretien avec Mme Clotilde El-Mazouni et M. Roland Rouzies (Chargé de mission politique urbaine et chargé de mission ville durable)
2.6.1. Les sites importants
2.6.2. La vision globale et les ambitions portées sur la Loire
2.6.3. Les problèmes et les conflits rencontrés sur le territoire
2.6.4. La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité
2.7. Entretien avec Mme Cécile Gaudoin et M. Laurent Coüasnon (Architecte et Paysagiste conseil à la DDT37) [18/05/2017]
2.7.1. Les sites importants
2.7.2. La vision globale et les ambitions portées sur la Loire
2.7.3. Les problèmes et les conflits rencontrés sur le territoire
2.7.4. La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité
2.8. Entretien avec M. Franck Lellu (Chargé de mission Val de Loire Unesco à la DREAL) [02/05/2017]
2.8.1. Les sites importants
2.8.2. La vision globale et les ambitions portées sur la Loire
2.8.3. Les problèmes et les conflits rencontrés sur le territoire
2.8.4 La prise en compte et l’articulation des enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité
2.9. Entretien avec la Mission Val de Loire avec Mme Isabelle Longuet et Mme Myriam Laidet [24/05/2017]
2.9.1. Les sites importants
2.9.3. Les problèmes et les conflits
2.9.4. Comment sont pris en compte et s’articulent les enjeux liés aux usages, à l’inondation et à la biodiversité ?
3. Synthèse de l’analyse des entretiens
3.1. Hiérarchisation et articulation des enjeux selon chaque intervenant :
3.2. Des sites dont l’importance varient selon le point de vue
4. Réflexion sur le devenir des usages sur la Loire
4.1. Les usages de la Loire Tourangelle : des dynamiques nouvelles
4.1.1. La Loire loisirs
4.1.2. Loire sportive
4.1.3. La Loire touristique
4.1.4. La Loire urbaine
4.1.5. La Loire nature et exploitation du territoire
4.2. Un positionnement qui doit s’inscrire dans les spécificités de chaque espace
4.3. Pistes de positions éventuelles concernant les futurs projets…
5. Etude comparative des villes de Blois, Angers et Nantes
Conclusion
Notre retour d’expérience sur le stage
Bibliographie

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