la prise en compte des politiques gouvernementales et de leurs conséquences dans la planification des années 1960

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Une exception : Pierre Bourdieu et les réformateurssociaux de l’INSEE

Claude Gruson, solidement installé à la tête de l’empire statistique national qu’il a développé au-delà de toute espérance, ne se sent guère tenu par les exigences d’efficacité sociale et politique formulées par le pouvoir en place à l’endroit des planificateurs. Il travaille pour l’intérêt général et non pour le maintien au pouvoir du gouvernement. Il partage par ailleurs les valeurs réformistes de gauche sous-jacentes aux discours de certains jeunes chercheurs en sciences sociales. Il accorde sans difficulté à ces derniers le statut d’hommes de science en les acceptant tels quels. En mars 1964, devant quelques membres éminents de la Société française de sociologie139, il se déclare prêt à engager une collaboration avec les sciences de la société. Il ssuie un premier refus de la part de ses interlocuteurs.
Plusieurs raisons ont été avancées pour expliquer ec refus140, elles oscillent entre l’individualisme et l’indépendantisme forcenés deschercheurs en sciences sociales. Il en est une qui semble avoir été oubliée et nous paraît importante : l’incompatibilité technique entre les économistes statisticiens de l’INSEE et la plupart des mandarins sociologues français de cette époque. Claude Gruson se trouve en effet confronté à la première et déjà vieillissante garde des sociologues autonomistes, ceux qui ont bataillé dans les années 1950 pour faire accepter la sociologie comme discipline universitaire à part entière et indépendante de la philosophie. L’objectif de cette première garde consiste à ce que leurs jeunes suivants labourent les lopins de terre si péniblement acquiset défrichés. Répondre positivement aux avances de Claude Gruson reviendrait à tenter un ty pe de semis (la statistique) qu’ils ne maîtrisent pas bien, à la différence des techniciens du chiffre formant les troupes, très fournies, de Claude Gruson. Ainsi, contrairement à Michel Amiot, nous pensons que ce n’est pas seulement le Gruson planificateur qui offusque R. Aron, M. Crozier, etc., mais également le Gruson directeur général de l’INSEE même si, dans la dispute du 8 mars 1964, seul le Gruson planificateur est explicitement mis en cause.
A l’époque, Pierre Bourdieu est l’un des seuls à comprendre tout le bénéfice qu’il peut tirer d’une transformation de cette incompatibilité technique en complémentarité scientifique. A la fin des années 1950, en Algérie, c’est-à-dire loin des mandarins de la métropole, le jeune normalien agrégé de philosophie a saisi, au contactde deux jeunes administrateurs de l’INSEE, le fort potentiel heuristique et légitiman des techniques statistiques appliquées aux faits sociaux. Le deux jeunes statisticiens en question, Alain Darbel et Claude Seibel, jeunes chrétiens sociaux, ont réussi quelques années plustôt le concours d’entrée à l’Ecole Polytechnique. Ils veulent faire partie d’une élite qui se met au service des autres, et entrent dans le service public en devenant administrateurs de l’INSEE. Ils accomplissent leur service national dans une Algérie ensanglantée et ocialements disloquée. De par un métier qu’ils ont encore peu expérimenté et des convictions politiques qui se précisent à la faveur des événements dramatiques qu’ils vivent, ils se posent alors des questions sur la situation et l’évolution socio-économique de la population indigène intégrée de fait (et de force) dans la destinée de la France. C’est ainsi qu’ils font appel notamment à un jeune enseignant de la faculté de lettres d’Alger, Pierre Bourdieu, pour aller mener des enquêtes sociales dans les régions relativement reculées de la Kabylie.
De cette rencontre va émerger une pensée hybride, àla fois sociologique et économique141, qui démythifie le miracle d’une société guidée pardes planificateurs-technocrates neutres et justes, laquelle se dirigerait comme un seul homme vers des lendemains qui chantent. La stratégie intellectuelle de Pierre Bourdieu prend alors un virage résolument anti-philosophique. D’autre part, le futur sociologue découvre qu’il peut se servir de l’appareil statistique national plutôt que d’être menacé d’en devenir le serviteur. C’est pourquoi, en mars 1964, il n’est pas effarouché par l’appel que Claude Gruson adresse aux sociologues. Il considère son offre non pas comme une tentative d’instrumentalisation de la sociologie par la planification, mais clairement comme une opportunité pour développer son entreprise scientifique comme il l’entend.
A cette époque, la sociologie empirique américainetraverse l’Atlantique grâce notamment à l’action du sociologue Jean Stoetzel, fondateur de l’IFOP en 1938. Pierre Bourdieu considère qu’il s’agit là d’une sociologie capitali ste, au service des possédants142. « Je veux battre Lazarsfeld sur son propre terrain » (entretien avec X) l’entendait-on proclamer aux futurs fonctionnaires de l’INSEE, qui auront bientô t à choisir entre servir les structures sociales de domination ou les infléchir. Il pense que Claude Gruson lui fournira les moyens de son combat scientifique ; et il ne se trompe pas. L’été 1964, Claude Gruson donne sans réserve son aval à sa nomination comme responsable des enseignements en sociologie à l’Ecole Nationale de la Statistique et de l’Adminis tration Economique (ENSAE). Claude Gruson parraine l’institutionnalisation à l’INSEE d e l’alliance Bourdieu-Darbel-Seibel. Les deux premiers organisent en juin 1965 à Arras 143, un colloque de deux jours prenant pour thème « les transformations qu’a connues la société française depuis la deuxième guerre mondiale ».
Claude Seibel est à l’époque largement accaparé par l’activité de modélisation macro-économétrique que Pierre Massé a commandé à l’INSEE.Il laisse donc à Alain Darbel le soin d’organiser le colloque d’Arras avec Pierre Bo urdieu. Il convient néanmoins de relever que l’engagement politique d’Alain Darbel est alors nettement plus affirmé que celui de Claude Seibel. Ceci explique le fort investissement du premier dans un colloque qui donne un fondement empirique et scientifique à la non-cor rélation entre croissance économique et justice sociale. Participent à ce colloque, du côté des sociologues, Pierre Bourdieu, Jean-Claude Chamboredon, Jacques Lautman et Renaud Sainsaulieu et, du côté des économistes statisticiens, Alain Darbel (décédé accidentellemenen 1975), Claude Seibel144, Paul Dubois145, et Michel Praderie146. L’ouvrage « Le partage des bénéfices »147 n’est pas à proprement parler une retranscription des actes de ce colloque. Les actes en eux-mêmes ont fait l’objet de nombreuses discussions et de sensibles transformations au cours de quelques séances de travail après le colloque, avant de figurer dans « Le partage des bénéfices ».Cela indique la volonté et le soin apportés par Pierre Bourdieu et Alain Darbel à produire un ouvrage dans lequel chaque texte, d’une part, déploie une argumentation scientifique très dense, laissant peu d’hypothèses au hasard, et, d’autre part, fait partie d’un ensemble cohérent. Ce livre n’est donc pas qu’une juxtaposition de textes scientifiques, il dispense un message en quelque sorte « subliminal » pour le planificateur des années 1960. « Le partage des bénéfices » tient en effet lieu de manifeste scientifique interdisciplinaire contre l’euphorie prospectiviste de la première moitié des années soixante. Il démontre ecav force le potentiel cognitif d’une contribution anti-prospectiviste des sciences sociales au processus de planification.
Déjà, le thème explicitement rétrospectif du colloque d’Arras, « les transformations de la société française depuis… », s’inscrit en porte-à-faux par rapport à la démarche prospective que Pierre Massé, fort de l’excellente réception durapport « Réflexions pour 1985 » par la presse nationale, a intégrée aux travaux des commissions du Vème Plan (1966-1970). Mais au-delà de la formulation du thème du colloque, « Le partage des bénéfices » est jalonné d’attaques cinglantes prenant pour cible le principe même de la prospective. C’est Pierre Bourdieu qui, dans son introduction à l’ouvrage 148, tire les premières salves : « S’il est vrai que la pratique des projections économiques a contribué à répandre l’adhésion à une philosophie du progrès dominée par la vision eschatologique de la société de l’abondance, est-il certain que tous les groupes sociaux adhèrent également à cette représentation de la société et de son avenir» (p. 18). P. Bourdieu se fait ainsi fort d’affirmer la prééminence absolue de l’analyse socio-économique du présent etdu passé sur la prospective qu’il considère comme une exploration essayiste et idéologiquement orientée de l’avenir : « S’il est vrai que notre société oriente objectivement se activités par référence à deux fins, l’accroissement de la production et la réduction des inégalités, pourquoi la réalisation du premier objectif n’entraîne-t-elle pas automatiquem ent la réalisation (au moins partielle) du second ? Il faut donc examiner comment se transmettent d’une génération à une autre les privilèges économiques et sociaux qui font obstacleà l’égalisation des chances […] De la réponse à cette question dépendent le jugement quel’on peut porter sur la « neutralité » des dispositifs institutionnels de régulation économique et aussi les prévisions que l’on peut faire sur l’avenir de la société française» (p. 18).
Claude Gruson ne s’y trompe pas. Il a fait partie du « groupe 1985 » et a donc tous les éléments en main pour comparer, d’une part, la volonté pragmatique caractérisant la pratique prospective du Commissariat Général du Plan et, d’autre part, la prudence interprétative toute scientifique dont font preuve les auteurs de « Le partage des bénéfices » lorsqu’il s’avancent dans l’exploration de l’avenir. Dans sa préface à l’ouvrage en question, par laquelle il rend hommage à cette heureuse collabora tion entre statisticiens-économistes planificateurs et sociologues qu’il avait appelée de ses voeux en mars 1964, le directeur général de l’INSEE n’en tente pas moins, sur près ed deux pages d’une préface qui en compte quatre, de convaincre les sociologues de donner à leur approche des phénomènes de société une orientation un tant soit peu prospectiv : « Par exemple, l’explication des phénomènes qui sont à la base de la croissance économique doit faire apparaître, dans chaque branche de la production, les innovations qui constituent le moteur du progrès technique. […] le progrès que mesure le comptable national et dont il décrit les principales implications est fait de l’enchevêtrement de mécanismes divers, parmi lesquels le mécanisme initial, celui qui détermine l’ensemble,est le plus souvent petit et difficile à mettre en lumière […] Celui qui cherche à expliquer et à prévoir les phénomènes économiques et sociaux ne doit donc pas se contenter de tracer les lignes générales et de mesurer les phénomènes d’ensemble […] il doit chercher aussi à repérer les germes microscopiques de l’avenir. Cette règle de conduite s’impose à l’économiste et au démographe[…] Elle s’impose aussi au sociologue […] Le risque que présente l’union du sociologue et de l’économiste, c’est qu’elle se fasse dans une contemplation des phénomènes globaux […] Il faut se hâter de dire que ce risque ne paraît pa s redoutable, à la lumière des pages qui suivent […] Mais c’est parce que le signataire de ces lignes croit à la nécessité de la multidisciplinarité dans les sciences humaines, parce qu’il en salue avec joie une manifestation remarquable, qu’il croit devoir aussi en souligner une condition d’efficacité » (pp. III-V).

Bernard Cazes, importateur du modèle américain

Itinéraire
Bernard Cazes est recruté au Commissariat Général udPlan par Pierre Massé en 1960, en raison notamment de l’article que ce jeune énarque du ministère des Finances a écrit en 1959 : « Capitalisme et planification sont-ils compatibles »163. Tout récemment arrivé au CGP, Pierre Massé est plutôt à la recherche de quel qu’un qui puisse travailler à l’optimisation macro-économétrique du Plan, c’est-à-dire quelqu’un réunissant de solides compétences en mathématiques, en micro-économie eten macroéconomie Lionel Stoléru (X-Mines, licence d’économie appliquée) correspondbien au profil recherché, mais Pierre Massé ne réussit pas à le dissuader de s’inscrire en doctorat d’économie à l’Université de Stanford (Californie)164. A défaut de trouver l’homme dont il a besoin sur un plan technique, le commissaire au Plan a devant lui la candidature extrêmement motivée d’un « généraliste » de la planification, qui peut lui être de bon conseil sur un plan politique ou stratégique. Or, les temps sont troubles pour le CGP, qui subit les incertitudes de la situation nationale et internationale.
Charles de Gaulle exprime sa volonté d’étendre davantage la raison d’Etat dans le domaine économique, ne cesse de prendre ses distances avec le gouvernement américain, s’engage avec réticence dans la construction d’une Europe libérale qui lui semble trop réduire la souveraineté nationale, et lance l’idée de « coexistence pacifique » avec le bloc soviétique. Claude Gruson, Alfred Sauvy (directeur de l’INED), Robert Bordaz déclarent fréquemment que l’économie soviétique pourrait bientôt atteindre les niveaux d’efficacité de celles du bloc occidental. La fin des années 1950 se caractérise en partie par l’effet « rapport Kroutchev » qui fait opter de larges segments de l’élite politico-administrative pour une position neutraliste entre l’Est et l’Ouest, positi on dont on ne sait si elle est stable ou instable.
Dans son article en forme de double profession de foi, Bernard Cazes soutient avec moult arguments que le Gosplan n’est pas l’avenir inéluctable du Plan français, et qu’au contraire ce dernier devrait permettre l’avènement d’un capitalisme éclairé, juste et efficace, le capitalisme sans Plan étant qualifié de «paléolithique». Cela ne peut que ravir Pierre Massé, qui pense que trop d’ambiguïtés politiques pèsent sur un Plan français qu’il veut concevoir comme la résultante, rationnellement instruite et procéduralement construite, des forces économiques et politiques en présence dans el cadre d’un système économique fondamentalement capitaliste et d’un système politique foncièrement pluraliste, bref dans le cadre d’un système économique et politique plus proche de celui des Etats-Unis que de celui de l’URSS. Aussi est-ce principalement pour sa ligne politique que Bernard Cazes est embauché au CGP.
Par ailleurs, à son arrivée au poste de Premier Ministre en 1958, Michel Debré supprime, par souci de simplification administrative et également par anti-américanisme gaullien, le Commissariat à la Productivité. Cette instance gérait les « missions de productivité », grâce auxquelles hauts fonctionnaires, chefs d’entreprise et syndicalistes non-communistes effectuaient des voyages d’études de quelques semaines aux Etats-Unis. Bien que certaines personnes qui travaillaient dans cette structure soient, après sa disparition, intégrées au Commissariat Général du Plan, le dernier lien qui nissaitu le Plan français avec le ‘nouveau monde’ disparaît de fait. Or, Bernard Cazes parle p arfaitement l’anglais – chose plutôt rare à l’époque, même chez les hauts fonctionnaires français. Il porte également un grand intérêt à l’actualité planificatrice internationale et, en particulier, anglo-saxonne. En conséquence, Pierre Massé engage aussi Bernard Cazes afin qu’il assure une fonction de « veille technologique » en matière de planification à l’échelle internationale. Il est officiellement affecté à la commission du commerce du Plan qui dépend du service industriel du CGP. Précisément, la très relative importance de cette ommissionc dans l’élaboration du Plan lui laisse grand loisir pour s’acquitter avec ferveur des deux missions officieuses que l’on vient de mentionner.
Moins d’un an après l’arrivée de Bernard Cazes au Commissariat Général du Plan, Claude Gruson prend la tête de l’INSEE et cultive de plus en plus ouvertement ses divergences conceptuelles et institutionnelles avec Pierre Massé. Bernard Cazes découvre alors le directeur de l’INSEE sous un jour nouveau. Jusqu’en 1961, la jeune recrue du CGP était restée très favorablement impressionnée par un article de Claude Gruson paru en 1957 dans les cahiers de l’ISEA : « La prévision économique uxa Etats-Unis » (série K, n°2). D’une part, celui qui était alors chef du SEEF y définissait l’économie planifiée comme une économie dont le développement serait assuré et régularisé, non par la contrainte comme dans une planification autoritaire, mais par l’adhésion libre à une conception commune des modalités prévisibles du développement». D’autre part, Claude Gruson y déclarait que l’économie américaine présentait à la fois les traits d’une économie de marché et ceux d’une économie planifiée dans la mesure où existait aux Etats-Unis toute une activité, certes décentralisée mais néanmoins cohérente et significative, de production d’hypothèses globales, admissibles et utilisables pratiquement par tous les grands acteurs économiques, concernant le développement à court et moyen terme de l’économie. Bernard Cazes en avait donc conclu que le futur directeur général de l’INSEE rendait hommage, à travers ce texte, au système économique américain et, par là même, sedéclarait favorable à un modèle français de cohabitation synergique entre une plani fication concertée dite démocratique et une économie de marché.
A partir de 1961, Bernard Cazes s’aperçoit progress ivement qu’il s’est trompé sur la philosophie politique de C. Gruson. Ce dernier prend les profanes, ceux qui n’entendent rien à la macroéconomie keynésienne, pour des brebis égarées auxquelles les planificateurs vont montrer la voie. Est-ce cela « l’adhésion libre à une conception commune des modalités prévisibles du développement »? s’interroge B. Cazes ; non, répond-il, « l’adhésion libre… » c’est plutôt la planification formalisée, variancielle, ouverte vers les acteurs sociaux, économiques et politiques de la nation que Pierre Massé propose, et à laquelle Claude Gruson s’oppose assez ouvertement dès son arrivée à la tête de l’INSEE.
En outre, si jusque-là Bernard Cazes ne connaissait Claude Gruson que par ses écrits, après 1961, il commence à le connaître en tant que parten aire obligé du Commissariat Général du Plan. Bernard Cazes s’étonne ainsi d’apprendre que le père de la comptabilité nationale française voue une haine farouche aux banquiers et à tous les hommes d’argent en général, considère le Gosplan comme une belle réussite économique et l’Allemagne de l’Est comme un pays où il fait bon vivre parce que les gens n’y sont pas corrompus par l’argent. Bernard Cazes était, à l’instar de Pierre Massé, déjà embarassé par le nationalisme économique américanophobe du Président De Gaulle, qui lui semblait complètement dépassé. Lorsqu’il découvre que cette grande figure de la planification française qu’est Claude Gruson est coupable d’indulgence à l’endroit des systèmes sovi étique et est-allemand – et ce, bien après que les événements de Hongrie aient montré que l’esprit peut-être sincèrement réformateur du rapport Khrouchtchev était une chose, mais que l’Armée Rouge et le KGB en étaient une autre – il se met délibérément en position de produire une contre-propagande donnant la réplique à Claude Gruson.
Au début de la décennie 1950, Bernard Cazes avait éussir le concours d’entrée à l’ENA après un échec à une licence d’histoire. Passionnépar les questions d’économie politique, il s’était fortement investi dans la connaissance des dispositifs de planification économique des pays de l’Est. Il était alors en effet proche de Paul Vignaux165 – lui même proche de Jacques Delors -, animateur du groupe « Reconstruction » qui oeuvrait depuis la fin de la deuxième guerre mondiale à la déconfessionnalisation de la CFTC166.
la fois anti-communiste et anti-américain, le groupe « Reconstruction » représentait une certaine gauche chrétienne que la doctrine sociale de l’Eglise ne satisfaisait pas du tout. La ligne politique esquissée par ce qui n’était alorsqu’une minorité de la CFTC consistait à proposer le modèle d’une économie de marché planifiée, puisque soucieuse de l’équité de la redistribution des revenus de la croissance167. C’est en grande partie pourquoi, au début des années 1950, Bernard Cazes était si féru de planification dans le bloc soviétique. Il se posait la question de la greffe d’un Plan économique « archétypique » dans le bloc de l’Est sur une économie de marché nationale comme celle de la France ou de la Grande-Bretagne.
Toutefois, survinrent en 1956 la divulgation par la CIA du rapport Khrouchtchev168 ainsi que la rébellion hongroise et sa sanglante répression arp les soviétiques. Bernard Cazes est alors devenu davantage réceptif aux analyses développéespar Bertrand de Jouvenel, Daniel Bell, ou encore Raymond Bauer – tout trois impliqués dans la mouvance du « Congrès pour la Liberté de la Culture »169 (CLC) – sur les systèmes socio-économiques capitalistes et communistes. De manière significative, la dimension anti-américaine de la pensée de B. Cazes a de fait commencé à s’estomper, et, de façon inattendue, la lecture de l’article précité de Claude Gruson dans les Cahiers de l’ISEA en 1957 a conforté le jeune haut fonctionnaire dans son évolution politico-intellectuelle. Celle-ci se confirme encore avec l’élection de J.F.

Le débat français sur les indicateurs sociaux et son ouverture sur l’évaluation des politiques publiques

Dans les pages précédentes, nous avons articulé notre récit de voyage à l’intérieur du complexe évaluatif américain autour du processus ed mise à l’agenda public du projet d’institutionnalisation d’une comptabilité sociale agrégeable sous la forme d’indicateurs sociaux. La focalisation sur ce processus résulte du fait que c’est en analysant et en suivant pas à pas l’avancement de ce projet aux Etats-Unis que l’importateur Bernard Cazes proposera la mise en place en France d’un dispositif national d’évaluation des politiques publiques.
Si rapide que soit l’histoire du mouvement social des indicateurs sociaux aux Etats-Unis que nous venons de retracer, elle montre la complexité des recompositions administratives, politiques et académiques auxquelles ce mouvement participe à la fois en tant qu’enjeu spécifique et révélateur d’enjeux connexes.
Sans prendre la mesure de cette complexité, la tentation aurait été grande d’approcher le processus d’importation transatlantique relative aux indicateurs sociaux comme un simple transfert de méthodologie. Or ce n’est pas une méthodologie qui va traverser l’Atlantique pour gagner la France dans la seconde moitié des années 1960 ; c’est tout un débat méthodologique, avec ses tenants et ses aboutissant institutionnels et politiques. Ainsi, on n’importe pas seulement en France l’idée de copier la comptabilité nationale dans le domaine du « social » et d’élaborer des agrégats apelés « indicateurs sociaux » ; on importe également l’idée que cette piste pourrait être impraticable voire douteuse du point de vue d’une certaine éthique scientifique.
Nous traitons ici des conditions sociales, politiques et institutionnelles dans lesquelles une controverse française sur les indicateurs sociaux v a s’organiser et être alimentée par l’activité d’importation intellectuelle déployée par Bernard Cazes. On va voir pourquoi le réseau socio-technologique qui va naître – réseau ueq l’on peut envisager comme le substrat social de cette controverse – ne parvient pas à pas ser du stade d’ issue network à celui davantage intégré et cohérent depolicy community239, et ce précisément du fait des conditions sociales, politiques et institutionnelles qui contraignent et/ou facilitent son développement. Au bout du compte, au début des années 1970, deux projets indépendants de développement de l’évaluation vont émerger de issuel’ network constitué, l’un faisant la part belle au Commissariat Général du Plan, l’autre reposant exclusivement sur l’appareil statistique de l’INSEE. Le contenu des pages qui suivent vise à expliquer les raisons de la non-intersection de ces deux projets, non-intersection qui obère précisément toute chance d’intégration de l’issue network en policy community. Va être également analysée l’absence de soutien reçu par Bernard Cazes dans son projet ‘ américanisant’ de la part des chercheurs français en sciences sociales les plus américanophiles.
Les contraintes et les opportunités liées à l’importation en France de la controverse américaine sur les indicateurs sociaux
Le statut et l’activité officielle d’importateur de Bernard Cazes reposent non seulement sur des compétences intellectuelles personnelles (connaissance des dispositifs de planification des pays capitalistes et des pays de l’Est, connaissance de l’anglais, etc.) mais également sur des compétence sociales. Ainsi, c’est principalement en raison de l’estime que Bertrand de Jouvenel porte à Bernard Cazes que celui-ci peut di sposer de la plate-forme de « stockage et de distribution » intellectuels que constitue la revue « Analyse et Prévision » du réseau
Futuribles ». De même, les excellentes relationspersonnelles qu’entretient Bertrand de Jouvenel avec Jacques Delors240 expliquent l’investissement de ce dernier dans le thème des indicateurs sociaux. Par investissement on entend d’abord que Jacques Delors se soumet à la lecture des notes d’actualité internationale diffusées par Bernard Cazes au sein du Commissariat Général du Plan, ainsi qu’à la lecturedes textes américains sur les indicateurs sociaux traduits par Bernard Cazes et parus dans « Analyse et Prévision » à partir de février 1967.
Ce n’est pas le moindre des paradoxes de constater que tous les chargés de mission du CGP de l’époque que nous avons interrogés considèrent Bernard Cazes, au pire, comme un atlantiste doublé d’un doux rêveur détaché des dures réalités pratiques de la planification », et au mieux, comme « quelqu’un d’éclairé mais sans pouvoir réel dans l’institution ». Rappelons en effet que, dans les années 1960, Bernard Cazes s’était précisément spécialisé dans l’importation du pragmatisme américain, avec l’ambition de rendre les planificateurs français plus conscients et maîtres des conséquences pratiques de leur travail. Malgré sa position marginale dans leréseau socio-technologique des indicateurs sociaux, Bernard Cazes est tout de même à l’origine de ce réseau, et va « l’ensemencer » en permanence avec quelques idées pragmatiques américaines, dont celle d’évaluation des politiques publiques. Bien entendu, le semis d’idée et la culture de de ces mêmes idées au sein d’un réseau ne peuvent être confondus. Les pages qui suivent distinguent ces deux types d’action.
Pourquoi Bernard Cazes s’attache-t-il à importer la controverse américaine portant sur les indicateurs sociaux ? Le caractère délibéré de cehoixc est non seulement attesté par le grand nombre des textes traduits ou écrits par lui de 1967 à 1973, mais également par la diligence (quelques mois seulement) avec laquelle il traduit les textes américains portant sur le sujet des indicateurs sociaux. Un échange de lettres entre Bernard Cazes et Mancur Olson à propos de la traduction du texte « Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux » montre bien le degré d’investissement du jeune chargé de mission du Commissariat Général du Plan dans ce domaine. Le 12/09/1968, Bernard Cazes envoie à Mancur Olson quatre feuillets comportant une trentaine de demandes de précisions sur son texte ; un mois après, la collaboratrice de Mancur Olson, Mrs. P.H. Kacser, répond en quelques lignes à Bernard Cazes, dans un français approximatif. Tout en le re merciant de sa « lettre soigneuse », elle lui tient ce langage : « je suis d’accorde qu’il y a un peu de confusion ave c nos indicateurs sociaux […] qu’ils semblent être plus synthétiques qu’est raisonnable […] Avec un grand degré de consensus on pouvait employer les indicateurs sociaux pour déterminer les priorité et les moyens entre plusieurs programmes [sous-entendu, le caractère parfois confus du texte de Mancur Olson est délibéré, il vise à ne pas empêcher l’instauration d’un consensus politico-administratif sur le thème des indicateurs sociaux] [Néanmoins, en fin de lettre, l’assistante de Mancur Olson précise que si une seule chose doit être claire dans la traduction du texte cela doit être la critique du éductionnismer économiste du PPBS : ]Nous sommes tout a fait d’accorde qu’il y a un vrai prob lème si on ignore ce qui est à faire politiquement, et si on ne pense que des choses économiques. Nous croyons qu’au futur le PPBS s’entendra vers l’inclusion de matières politiques. ». Se sentant probablement coupable d’avoir été quelque peu cavalier avec le rèst consciencieux Bernard Cazes, Mancur Olson lui écrit un petit mot d’excuses, le 22 novembre 1968 : « Dear Mr. Cazes, I am pleased and honored that you have translated […] I am embarrased that the paper was rather rough, and that the urgent deadline on our social report has kept me from improving it. ».
Si le fort intérêt que porte Bernard Cazes aux indicateurs sociaux est incontestable, comment l’expliquer ? Et surtout comment expliquer qu’il ne se soit pas davantage investi dans l’importation du PPBS, plutôt que dans celle des in dicateurs sociaux ? Après tout, Bernard Cazes est davantage un spécialiste de la planification économique que de la planification sociale et, qui plus est, il a vécu sa première expérience américaine au sein de la Rand Corporation, antre intellectuelle du PPBS. Pour répondre à ces questions, il faut se replonger dans l’étude de la configuration politico-administrative de la planification française au cours de la seconde moitié des années 1960.
Le processus d’institutionnalisation du PPBS dans l’administration fédérale américaine toute entière se met en branle durant l’année 1965. Bernard Cazes, informé en temps réel et fasciné par l’ampleur et le caractère novateur de al chose (« a tremendous administrative breakthrough »), a effectivement l’idée de convaincre le commissaire au Plan, Pierre Massé, ainsi que le chef du service du financement du CGP, Gilles Brac de la Perrière, de s’engager dans l’imitation du PPBS américain.
Pierre Massé, en sus de son incontestable légitimit de chef de la planification, est à l’époque considéré comme l’un des meilleurs théoriciens et praticiens mondiaux du calcul économique appliqué aux projets d’investissement public, compétence technique centrale mise en oeuvre par le PPBS. Bernard Cazes mise donc sur le fait que Pierre Massé a les moyens intellectuels de poursuivre la stratégie de renouvellement amorcée, en complétant l’attirail technologique de la planification par une procédure d’étude micro-économique de type PPBS ; seules lui manquent peut-être la volonté ou la conscience stratégique de l’aubaine que représente l’exemple américain. Aucunchantier d’innovation dans ce domaine ne sera néanmoins mis en place. Atteint d’une certaine lassitude241, Pierre Massé prépare son départ du Commissariat Général du Plan (effectif aumois de décembre 1965) et son retour plus ou moins honorifique à la tête du conseil d’administration d’EDF, l’entreprise de sa vie. Il est également probable que Pierre Massé, pour avoir fondé sur le calcul économique ses arguments dans les négociations avec le CGP et la direction du Budget lorsqu’il était responsable de l’équipement d’EDF, a la sagesse réaliste de considérer comme non-intégrable et non-contrôlable un dispositif national d’études micro-économiques officiellement centralisé242.
Ainsi, faute de pouvoir vendre le PPBS « tel quel » au seul acheteur potentiel du Commissariat Général du Plan (Pierre Massé), Bernard Cazes est obligé de réviser dès la fin de l’années 1965 sa stratégie d’investissement dansl’importation du PPBS. Son objectif n’est plus de proposer une transposition institutionnelle en bloc du PPBS dans l’espace bureaucratique français, mais, plus modestement, de concourir à la propagation d’une certaine conception de l’Etat, incorporée dans le PPBS, la conception d’un Etat producteur de politiques publiques justifiables ou falsifiables ex post en fonction de l’expérience243.
On a vu plus haut (chapitre 1) comment, dans les années 1950, François Bloch-Lainé, à la tête de la Caisse des Dépôts et Consignations, avait concrétisé le modèle d’un Etat organisé en actions publiques indépendantes les unes des autres ; il s’agissait là d’une première séparation objectivée entre, d’une part, l’en-soi de l’administration publique (l’Etat garant de l’ordre public), et d’autre part, le pour-soi moder ne de l’administration publique (les politiques publiques et les modifications « progressistes » et progressives qu’elles impriment sur l’ordre public). Selon F. Bloch-Lainé lui-même,ce modèle lui aurait été inspiré par l’expérience administrative américaine : «Les américains pratiquent beaucoup plus naturellement ces ‘autorités’ chargées d’accomplir,avec les moyens appropriés, de grandes tâches à l’objet précis et limitées dans le temps. Les administrations investies de fonctions permanentes et générales n’en prennent pas ombrage.Chacun de son côté joue le jeu convenu. Et ce qui doit être temporaire l’est effectivement. Mon désir était de donner le grand coup d’envoi à la construction de logements p opulaires .

Table des matières

Chapitre zéro Introduction
1. Les raisons et les significations de l’échec de la politique nationale d’évaluation
2. Du faible pragmatisme de l’évaluation à l’importance “ génétique ” de la planification
3. Eléments de méthodologie et de méthode
4. Mouvement général de la thèse
Chapitre un la prise en compte des politiques gouvernementales et de leurs conséquences dans la planification des années 1960
1. L’affirmation du Commissariat Général du Plan comme acteur collectif
a. Rappel historique sur les débuts de la planification
b. Discussion sur le statut d’espace social sans âme généralement attribué au Commissariat Général du Plan
c. Une capacité d’auto-fonctionnalisation gouvernementale au Commissariat Général du Plan
d. La « politique des revenus », un exemple d’action hors-Plan du Commissariat Général du Plan
e. Le « groupe 1985 », tentative de dégagement du carcan de l’expertise macro-économique du SEEF et de l’INSEE
2. Mutations intellectuelles au Commissariat Général du Plan
a. Claude Gruson : la science macro-économique keynésienne érigée en morale transcendantale pour la politique économique française
b. Pierre Massé : composer avec le politique
c. Passage d’une planification macro-économique nationale à une planification des politiques publiques prenant modèle sur la Caisse des Dépôts et Consignations
d. Des planificateurs des politiques publiques soucieux de lier l’efficacité des actions publiques à leur légitimité
e. La prospective et la modélisation macro-économétrique
f. La prospective, première brèche dans le monopole intellectuel de la science économique
3. Difficile rencontre entre planification et sciences sociales françaises
a. Des hommes d’études réticents par rapport à une approche pragmatique des politiques publiques
b. Une exception : Pierre Bourdieu et les réformateurs sociaux de l’INSEE
Chapitre deux La technologie évaluative américaine et ses tentatives d’importation en France 
1. Introduction
2. Bernard Cazes, importateur du modèle américain
a. Itinéraire
b. Première prise de contact directe avec la recherche américaine
3. Les idées et pratiques américaines de rationalisation de l’action publique
a. Les limites institutionnelles du PPBS
b. L’idée des indicateurs sociaux
c. Débats sur l’institutionnalisation des indicateurs sociaux
d. Le rapport « toward a social report »
e. Avortement et rebondissements du projet d’institutionnalisation des indicateurs sociaux
f. L’émergence d’un compromis entre scientisme et servitude
g. L’évaluation : la fin des grands systèmes d’expertise
4. Le débat français sur les indicateurs sociaux et son ouverture sur l’évaluation des politiques publiques
a. Les contraintes et les opportunités liées à l’importation en France de la controverse américaine sur les indicateurs sociaux
b. Un événement-clé : le séminaire « indicateurs sociaux » animé par Jacques Delors à l’Ecole Nationale d’Administration
5. Les « grands » sociologues français et l’idée d’un système de comptes sociaux
a. L’importance de Claude Gruson, emblématique d’une planification tendancieusement totalitaire
b. Le cas « Michel Crozier »
c. Le cas « Raymond Boudon »
d. Conclusion sur la désaffection des sociologues par rapport à la perspective d’une comptabilité sociale en indicateurs
6. Mai 68 casse en deux l’issue network des indicateurs sociaux
a. Les gauchistes du SAS et le « divorce » entre Bernard Cazes et Jacques Delors.
b. Jacques Delors et les vertus évaluatives attachables aux indicateurs sociaux
7. Le premier programme de développement de l’évaluation des politiques publiques en France
a. Le tremplin des « groupes d’études prospectives » du Commissariat Général du Plan
b. Un projet d’institutionnalisation de l’évaluation
c. Le « centre d’analyse et de prévision » du ministère des Affaires étrangères : abrupte tombée de rideau pour Bernard Cazes
Chapitre trois Un projet avorté d’évaluation des politiques publiques à l’INSEE
1. Introduction
2. Métamorphose de la question sociale à l’INSEE dans les années 1960
a. Remises en cause de la subordination du social à l’économique
b. Une nouvelle approche de la question sociale à l’INSEE : le colloque de Paris de 1967
c. Les implications institutionnelles du colloque de Paris pour l’INSEE
3. Le modus vivendi à l’INSEE entre comptables nationaux, statisticiens neutralistes et réformateurs institutionnels
a. Premier ébranlement du modus vivendi : la question de l’usage gouvernemental des statistiques Sociales
b. Second ébranlement du modus vivendi : la demande du CGP en statistiques sociales
4. L’évaluation des politiques publiques pour la première et la dernière fois à l’INSEE181
a. Le groupe « statistiques sociales » de l’INSEE
b. Le projet évaluatif contenu dans le n°14c des collections de l’INSEE d’avril 1972
c. Le n°14c : lettre morte ou presque
5. Les administrateurs de l’INSEE, au delà de la neutralité de leur administration
a. En disgrâce gouvernementale, le CGP ne peut plus pousser l’INSEE à l’évaluation
b. La réforme de la politique nationale du logement, rendez-vous évaluatif manqué du couple CGPINSEE
c. élitement de la planification et balkanisation dérégulée de l’expertise
Chapitre quatre De la RCB à l’évaluation des politiques publiques
1. Introduction
2. Déclin du keynésiannisme au ministère des Finances
a. Historique de l’institutionnalisation de l’expertise économique aux Finances
b. Partage de la ligne du temps entre le SEEF et l’INSEE, reprise en main du SEEF
c. La direction de la Prévision tirée vers la micro-économie publique
d. Alliance entre Direction de la Prévision et Direction du Budget
e. La décision d’importer le PPBS en France
3. Conception et mise en oeuvre de la RCB
a. La RCB : un moyen pour le ministère des Finances de combler ses retards
b. Le montage à grand frais d’une pseudo-corporation pluri-ministérielle rcbiste
c. Mai 68, un tournant contextuel peu favorable à la RCB
d. Des problèmes de pilotage de la RCB entre la Direction de la Prévision et la Direction du Budget
e. Nouvel accord DP-DB pour contrôler le dispositif RCC
f. La création de deux instances de gestion et d’unification du mouvement RCB
g. De la rationalité en abondance, mais pas systématique
4. Décomposition du système RCB
a. Opposition entre rationalisme ex ante de la SDRCB et appréciation ex post des décisions publiques de la DB
b. La DB se désolidarise stratégiquement de la SDRCB
c. Le management public et la sociologie des organisations discréditent les techniques traditionnelles de la RCB
d. 1974, le déclin inexorable de la RCB
e. Pragmatisme ex post et pragmatisme décisionnel
f. La politique institutionnelle de l’INSEE visant à récupérer le réseau pluriministériel RCB
g. L’idée d’évaluation ex post pour les derniers rcbistes : un mode de relégitimation et un « effet de nostalgie »
5. Mort de la RCB et naissance de l’évaluation des politiques publiques
a. La tentative de la Direction de la Prévision de remplacer la RCB par l’évaluation des politiques publiques
b. Le colloque « Où va la gestion publique ? », un tournant
c. Derniers entêtements rcbistes
d. De guerre lasse, l’évaluation des politiques publiques
e. Le premier colloque sur l’évaluation des politiques publiques en décembre 1983
f. La DP quitte définitivement la scène
Chapitre cinq L’institutionnalisation de l’évaluation (épilogue)
1. Introduction
2. Le thème de l’évaluation hors d’une ambition planificatrice délégitimée
a. L’association « Services Publics » et l’évaluation
b. Le Club Cambon pour une Cour des Comptes évaluative
c. Une conception souple et décentralisée du développement de l’évaluation dans l’administration française
3. L’évaluation redevient une affaire d’élite administrative
a. Patrick Viveret : de l’autogestion libertaire à l’Etat de droit en action
b. La fabrication du rapport Viveret au Commissariat Général du Plan
c. Le rapport Viveret ou la fin des illusions anti-technocratiques
4. Transformer l’essai en décret d’institutionnalisation
a. Le Commissariat Général du Plan face à l’adversité corporatiste
b. Rupture prévisible des digues
c. Une dernière joute avec la DP et le décret est prêt
5. La mise en oeuvre du décret du 22 janvier 1990
a. Une pérennisation en demi-teinte du dispositif
b. La formation du Conseil scientifique de l’évaluation
c. L’ inauguration du CSE par le Président de la République
6. Quelques raisons circonstancielles d’une déshérence
Conclusion
Liste des personnes interrogées
Bibliographie
1. Ouvrages
2. Articles de revue ou d’ouvrages
3. Thèses et mémoire de DEA
4. Rapports
5. Littérature dite grise
Liste des sigles

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