Soutenance mémoire
Attributions
Pour mener à bien ces missions, l’ARMP exerce par l’intermédiaire de ses deux entités techniques, c’est-à-dire la Commission Nationale des Marchés (CNM) et ses démembrements provinciaux et/ou régionaux puis le Comité de Réglementation et de Recours (CRR), les attributions suivantes. Et d’un, elle rassemble et analyse les données relatives aux aspects économiques de la commande publique. De plus, elle rend annuellement au Président de la République et au Parlement un rapport relatif aux conditions d’application du Code des marchés publics, au respect de ses principes directeurs ainsi que de ses recommandations pour améliorer la commande publique. Et de deux, elle procède à l’examen a priori et a posteriori des propositions et décisions en attribution des marchés prises par la PRMP et conduit toute mission d’information qu’elle estime utile sur une procédure d’attribution de marché public. Elle dispose à ce titre un droit d’assister, sans voix délibérative ni consultative, aux réunions et délibérations des Commissions d’Appel d’Offres (CAO) et de se faire communiquer l’ensemble des actes préparatoires et décisions prises dans le cadre de la procédure d’attribution. Et de trois, elle saisit l’Autorité Contractante et la PRMP des irrégularités constatées, informe toute institution administrative ou judiciaire compétente en cas de persistance. Elle prononce également, pour atteinte à la réglementation des Marchés Publics, l’exclusion temporaire ou définitive des personnes physiques ou morales qui ont commis une infraction au Code Pénal. En outre, elle rend un avis sur les projets de « Cahiers des Clauses Administratives Générales (CCAG) et les Cahiers des Prescriptions Communes (CPC) »11. Cela concerne aussi tout projet de texte législatif ou réglementaire relatif à la commande publique.
Théories générales sur la performance
D’après le plan suscité, il apparaît important d’abord d’avoir une connaissance préalable sur la performance avant d’entamer son évaluation. En cela, les généralités qui la concernent vont être expliquées dans cette section. Elles portent essentiellement sur toutes les notions de base qu’il faut maîtriser pour comprendre ce qu’est la performance. En d’autres termes, elles donnent sa définition, son indicateur et l’outil de son amélioration.
Notion de performance Cette notion prend plusieurs significations selon le domaine où elle intervient. Au niveau de l’entreprise, elle est conditionnée par l’efficacité et l’efficience.
Définition Avant de définir le terme « performance », il faut emprunter la remarque de Bourguignon. Cet auteur a précisé que la performance est largement utilisée sans que sa définition fasse l’unanimité. D’après Albanes (1978) la performance est la raison des postes de gestion, elle implique l’efficience et l’efficacité. Pour Lorino (1997) est performant dans l’entreprise tout ce qui, et seulement ce qui, contribue à améliorer le couple valeur – coût. Manchesnay (1991) ajoute que la performance de l’entreprise peut se définir comme le degré de réalisation du but recherché. Elle peut se concevoir donc comme étant ce que l’intéressé sera capable de réaliser.
Conditions de performance La performance portera alors sur le résultat attendu d’une activité ou bien l’efficacité. Bien plus, un manager n’est réellement performant que s’il atteint le résultat escompté en respectant un montant de coût qui, dans la plupart du temps, se matérialise par une enveloppe budgétaire : c’est l’efficience. En un mot, une organisation performante doit être à la fois efficace et efficiente. Autrement dit, la maîtrise de performance renvoie à la capacité de mener une action pour obtenir des résultats conformément à des objectifs fixés préalablement en minimisant (ou en rentabilisant) le coût des ressources et des processus mis en œuvre.
Indicateurs de performance Les dirigeants se soucient toujours de la qualité de leurs décisions et sont obligés de la surveiller, la mesurer et la gérer. Pour cela, ils ont besoin d’un outil qui permet d’en assurer.
Définition L’indicateur de performance peut être défini comme une information devant aider un acteur, individuel ou plus généralement collectif, à conduire le cours d’une action vers l’atteinte d’un objectif donné ou devant lui permettre d’en évaluer le résultat. Aucun économiste sérieux ne s’aventurerait aujourd’hui à vouloir expliquer la performance d’une organisation productive en se limitant aux seules quantités des facteurs travail et capital18. L’indicateur n’est pas une mesure objective mais il est construit par l’auteur, en relation avec les objectifs qu’il poursuit et avec les plans d’actions qu’il conduit. Une mesure réaliste peut exiger la construction d’indicateurs destinés à évaluer les éléments d’ordre plus qualitatifs.
Qualités des indicateurs La place des indicateurs au niveau d’une organisation donnée se trouve cruciale ; ils doivent répondre aux qualités19 suivantes :
– « Economie : le moindre effort nécessaire à l’obtention de l’indicateur est le signe de sa meilleure conception;
– Signification : les phénomènes mesurés doivent être significatifs, soit par eux-mêmes, soit comme symptômes significatifs ;
– Rapidité : la rapidité de la remontée de l’information est le fondement même de l’établissement des tableaux de bord ;
– Utilisation : les indicateurs ont pour but d’action. Rien ne sert de mesurer la performance d’un centre sur un point pour lequel il ne peut agir ;
– Fiabilité : ils doivent être significatifs des phénomènes mesurés même si leur mesure est imprécise. »
Outil d’amélioration de la performance D’une manière générale, le contrôle de gestion est utilisé pour améliorer la performance. Selon TELLER R. 20 (1999) « le contrôle de gestion peut se définir comme un processus d’aide à la décision permettant une intervention avant, pendant, et après l’action. C’est un système global d’information interne à l’entreprise qui permet la centralisation, la synthèse et l’interprétation de l’ensemble des données figurant les performances de chacune des activités ou fonction de l’entreprise. » Par cette définition, il peut être vu comme un processus, une boucle qui suppose l’enrichissement et l’apprentissage progressifs que montre la figure ci-après.
Concepts sur l’établissement public
Il est quelque fois confondu avec les entreprises publiques qui sont des personnes morales de droit privé mais à capitaux publics. Il se trouve donc fondamental d’élucider ce qu’il est vraiment.
Définition Selon la Loi n° 98-031, «un Établissement Public est un organisme public à vocation spéciale, doté de la personnalité morale, de l’autonomie financière et d’un patrimoine propre. Il est chargé d’assurer un service ou mission d’intérêt public. Les établissements publics sont soit nationaux, soit locaux suivant qu’ils sont placés sous l’autorité de l’Etat ou d’une ou plusieurs collectivités territoriales décentralisée(s) ». Il est le résultat de la décentralisation fonctionnelle qui, malgré un pouvoir de tutelle, lui permet de disposer d’une certaine autonomie administrative et financière avec ses propres organes de décision.
Différents types d’établissements publics On trouve une grande variété de types d’établissements publics nationaux comme : les établissements publics à caractère culturel, scientifique et technique, culturel et professionnel, scientifique et technologique ou encore social et sanitaire. Parallèlement à ces distinctions de nature législative, on trouve une distinction jurisprudentielle. D’une part, les Établissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC), sont chargés de la production de biens et/ou de services et fonctionnent essentiellement au moyen de leurs ressources propres. D’autre part, les Établissement Publics à caractère Administratif (EPA) n’exercent pas d’activités à caractère industriel et commercial, et sont financés par des subventions de l’État.
Principales distinctions entre EPA et EPIC Globalement, les EPA sont soumis presque exclusivement au droit public, tandis que les EPIC sont en grande partie régis par le droit privé. D’un côté, les membres du personnel des EPA sont des fonctionnaires, agents sous statut ou agents contractuels de droit public alors que ceux des EPIC sont des personnels de droit privé soumis au code du travail. De l’autre côté, les règles comptables se diffèrent de l’utilisation du Plan Comptable des Opérations Publiques (PCOP) contre le Plan Comptable Général ou PCG. C’est à dire les EPA sont soumis à la comptabilité publique, élaboration d’un budget et d’un compte administratif alors que les EPIC utilisent des règles de la comptabilité privée, élaboration d’un état de prévision des recettes et des dépenses et d’un compte de résultat
Service de Suivi et de l’Évaluation
Au sujet de son équipe, le service de Suivi et de l’Evaluation est chargé dans un premier temps de l’audit opérationnel des services de l’ARMP en évaluant la structure, les méthodes et procédures, les Ressources Humaines, les moyens matériels et les risques relatifs. Il s’occupe dans un second temps de l’audit Financier de ces services même afin de garantir les éléments cités ci-après. Ces éléments se focalisent sur la régularité et la sincérité des comptes ; la fiabilité des états financiers ; la conformité des utilisations au budget et le respect des règles de la comptabilité publique. De plus, ils se reposent sur l’utilisation efficace et économique des ressources ; l’absence d’anomalies significatives ; la présence des pièces justificatives probantes et l’évaluation de la performance de l’ARMP. Ainsi, cette évaluation conduit essentiellement à l’analyse des objectifs avec l’utilisation des ressources puis des résultats obtenus dans le but de présenter des recommandations pour la régulation.
Analyse de la performance des activités non réalisées en 2011
Etant donné que 31% des activités de l’exercice 2011 ont été réintégrées dans le PTA 2012, le rendement attendu s’élève à 87% à la fin du Décembre. En revanche, seule une réalisation de 20% a été enregistrée, soit une performance de 23% dont le détail est le suivant.
Opérationnaliser l’ARMP et les structures prévues par le code : Pour la construction d’un bâtiment pour le Siège définitif de l’ARMP, la recherche du terrain demeure encore infructueuse malgré la publication effectuée dans l’AGPM de l’année 2009. En matière de la gestion du personnel et la mise en place de la structure de l’ARMP, cette dernière a décidé de confier la finalisation de la description des postes et du catalogue de fonctions à un consultant externe et un appel à manifestation d’intérêt y afférent a été déjà lancé. Cependant, toutes les offres reçues ne sont pas recevables. Face à cette situation, l’ARMP prévoit un autre appel à manifestation d’intérêt mais il n’a pas pu être entamé du fait de l’insuffisance du budget. Pour la maintenance des matériels informatiques, un appel à manifestation d’intérêt qui devrait être lancé n’est pas réalisé. Enfin, la mise en place des huit Centres de Ressources Virtuels (CRV) pour l’intranet ainsi que la collecte des données sur les marchés à contrôle a posteriori permettant d’améliorer l’analyse du système des marchés publics sont reportées en 2013 dont l’état d’avancement est de 0%.
Maximiser la liberté d’accès à la commande publique : Le formatage de la mercuriale à la structure de la base SIGMP est encore en cours, pourtant sa finalisation a été prévue le mois de juin 2012. En outre, la duplication du code des marchés publics et du guide de la CAO se fait par insertion dans le JMP diffusé cependant cette action a été prévue en format électronique et physique. Cela a été dû par l’inexistence de fournitures.
Optimiser la transparence du processus de passation des marchés publics : Pour le renforcement du contrôle, la validation du projet de décret portant création de corps des auditeurs est en attente. Bien plus, les projets de texte fixant la mission d’observation des travaux de la CAO et la mission d’évaluation des capacités des organes de la commande publiques sont également en cours de validation.
Moderniser le système malgache des marchés publics : La disponibilité de l’e-dossier en ligne a été prévue mais le lancement du dossier pour le recrutement de technicien ne peut être entamé faute de financement.
Opérationnaliser l’ARMP et les structures prévues par le code
Le budget relatif à la sensibilisation du personnel et au recrutement d’un personnel d’appui Administrateur base de données n’est pas débloqué ; ces activités demeurent en instance. Bien plus, la mission d’audit des Commission Inter-Régional des Marchés (CIRM) est également en attente. Dans le domaine opérationnel, l’audit financier relatif à l’exercice 2011 ainsi que la finalisation de rapport de suivi et d’analyse des activités 2011 des entités indépendantes sont réalisés. En outre, la présentation du rapport d’évaluation de la performance 2011 de l’ARMP a été effectué en mars 2012 ; le rapport annuel de l’ARMP est entièrement rédigé et; les données sur le contrôle a priori jusqu’au mois d’octobre auprès de la CNM et de la DSI sont totalement collectées. Par contre, la rédaction du rapport d’analyse de la commande publique sur la base des données premier semestre 2012 est en cours de finalisation. Il ne reste qu’à établir les fiches de détenteur effectif pour les immobilisations puisque l’état codifié a été déjà fini. Du côté organisationnel, le manuel de procédure amélioré de la CNM/CRM36 est en cours de validation.
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Table des matières
REMERCIEMENTS
LISTE DES ABRÉVIATIONS
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES FIGURES
GLOSSAIRE
INTRODUCTION GÉNÉRALE
PARTIE I : PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA RECHERCHE
Chapitre I : DESCRIPTION DE LA ZONE D’ÉTUDES ET MÉTHODOLOGIE DE RECHERCHE
Section 1 : Cadre règlementaire de l’établissement
1.1 Missions de l’ARMP
1.2 Attributions
Section 2 : Structure Organisationnelle de l’établissement
2.1 Organisation interne de l’ARMP
2.2 Organisation et fonctionnement
2.2.1 Conseil d’Administration
2.2.2 Direction Générale
2.3 Structures administratives et entités indépendantes
2.3.1 Structures administratives
2.3.2 Entités indépendantes
Section 3 : Méthodologie de recherche
3.1 Méthodes de collecte d’informations
3.1.1 Travaux de documentation
3.1.2 Descente sur terrain
3.2 Méthodes de traitement d’informations
3.2.1 Exploitation manuelle
3.2.2 Analyse des résultats
3.3 Délimitation temporelle du travail et difficultés rencontrées
3.3.1 Chronogramme de travail
3.3.2 Difficultés rencontrées
Chapitre II : CADRAGE THÉORIQUE DE L’ÉTUDE
Section 1 : Théories générales sur la performance
1.1 Notion de performance
1.1.1 Définition
1.1.2 Conditions de performance
1.2 Indicateurs de performance
1.2.1 Définition
1.2.2 Qualités des indicateurs
1.3 Outil d’amélioration de la performance
Section 2 : Concepts sur le service public et l’établissement public
2.1 Concepts sur le service public
2.1.1 Définition
2.1.2 Principes fondamentaux des services publics
2.2 Concepts sur l’établissement public
2.2.1 Définition
2.2.2 Différents types d’établissements publics
2.2.3 Principales distinctions entre EPA et EPIC
Section 3 : Principes de base des finances publiques
3.1 Apports de la Loi Organique sur les Lois de Finances
3.1.1 Principales reformes apportées par la LOLF
3.1.2 Définition du budget selon la LOLF
3.2 Description de la nouvelle forme de gestion budgétaire
3.2.1 Caractéristiques du budget de programme
3.2.2 Architecture du budget de l’État
3.2.3 Acteurs du budget de programme
3.3 Système de suivi-évaluation de la performance dans les établissements publics
Conclusion partielle
PARTIE II : ANALYSE DE LA SITUATION EXISTANTE
Chapitre III : DESCRIPTION DE LA PERFORMANCE DE L’ARMP EN 2012
Section 1 : Présentation des orientations stratégiques
1.1 Présentation de la Direction de l’Audit Interne
1.1.1 Organigramme de la Direction de l’Audit Interne
1.1.2 Service de Suivi et de l’Évaluation
1.1.3 Service Régulation et de Coordination
1.2 Détermination des objectifs
1.3 Objectifs stratégiques
Section 2 : Précision des indicateurs de performance
2.1 Indicateurs d’objectifs
2.2 Indicateurs des résultats
2.3 Indicateurs des moyens financiers
Section 3 : État des lieux de la réalisation en 2012
3.1 État d’avancement des activités non réalisées en 2011
3.2 État d’avancement des activités propre à l’année 2012
3.3 Réalisation budgétaire
Chapitre IV : IDENTIFICATION DES PROBLÈMES
Section 1 : Analyse de la performance de l’ARMP en 2012
1.1 Analyse de la performance des activités non réalisées en 2011
1.2 Analyse de la performance des activités propres à l’exercice 2012
1.3 Analyse de la consommation budgétaire
Section 2 : Identification des origines des écarts
2.1 Faute et insuffisance du budget
2.1.1 Faute du budget
2.1.2 Insuffisance du budget
2.2 Non disponibilité du financement
2.3 Activités en attente de validation
Section 3 : Formulation des problèmes
3.1 Problèmes opérationnels
3.1.1 Retard du démarrage de l’e-dossier et de la mise en place des CRV
3.1.2 Inaccomplissement du contrôle a postériori et de la partie de la formation en marchés publics
3.2 Problèmes environnementaux
3.2.1 Gestion des ressources humaines mal fonctionnée
3.2.2 Insuffisance des moyens financiers
Conclusion partielle
PARTIE III : PROPOSITIONS D’AMÉLIORATION
Chapitre V : RECOMMANDATIONS PRATIQUES POUR L’ORGANISME
Section 1 : Détermination des axes d’amélioration
1.1 Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines
1.1.1 Recrutement et embauche du personnel
1.1.1.1 Description générale du poste
1.1.1.2 Choix de la technique de recrutement
1.1.2 Orientation et formation du personnel
1.1.3 Évaluation de la performance individuelle
1.2 Amélioration du système d’information
1.3 Mise à la disposition des moyens nécessaires
1.3.1 Moyens financiers
1.3.2 Moyens humains, matériels et informationnels
Section 2 : Proposition des solutions répondant aux origines des écarts
2.1 Solutions d’ordre opérationnel
2.1.1 Accélération du démarrage de l’e-dossier et de la mise en place des centres de ressources virtuels
2.1.1.1 Accélération du démarrage de l’e-dossier
2.1.1.2 Accélération de la mise en place des centres de ressources virtuels
2.1.2 Renforcement du contrôle a postériori et de la formation en marchés publics
2.1.2.1 Renforcement du contrôle a postériori
2.1.2.2 Renforcement de la formation en marchés publics
2.2 Solutions relatives au problèmes environnementaux
2.2.1 Renforcement du système de gestion des ressources humaines
2.2.1.1 Accomplissement de la sensibilisation du personnel
2.2.1.2 Finalisation de la création des fiches de postes et du catalogue de fonctions
2.2.2 Augmentation des moyens financiers
Section 3 : Organisation de la réalisation des améliorations
3.1 Priorisation de la mise à la disposition des moyens financiers
3.2 Organisation relative au renforcement du contrôle a postériori
3.3 Organisation relative au renforcement du système de gestion des ressources humaines
Chapitre VI: IMPACTS ET LIMITES DES SOLUTIONS RETENUES
Section 1 : Avantages portés par les améliorations
1.1 Avantages des solutions d’ordre opérationnel
1.1.1 Disposition des moyens de communication rapides et évolutifs
1.1.2 Gain du temps
1.1.3 Accomplissement des activités de contrôle et de formation
1.2 Avantages relatifs aux solutions environnementales
1.2.1 Disposition des guides de travail pour les membres du personnel
1.2.2 Communication entre supérieur hiérarchique et subordonné
1.2.3 Atteinte des objectifs individuels
Section 2 : Résultats attendus des améliorations
2.1 Résultats attendus au niveau de l’ARMP
2.1.1 Disponibilité des moyens nécessaires à la réalisation des activités
2.1.1.1 Augmentation des RPI
2.1.1.2 Accord d’un financement auprès des bailleurs de fonds
2.1.1.3 Recrutement des personnes pour les postes vacants
2.1.2 Motivation du personnel de l’ARMP
2.1.2.1 Responsabilisation des membres du personnel
2.1.2.2 Amélioration de la communication interne
2.1.3 Amélioration de la qualification des acteurs de la commande publique
2.1.3.1 Bonne exécution des tâches
2.1.3.2 Expérience professionnelle améliorée
2.1.3.3 Acteurs compétents et intègres
2.2.2 Utilisation efficace et efficiente des deniers publics
Section 3 : Limites de l’étude et des solutions retenues
3.1 Limites de l’étude
3.1.1 Décalage de l’année d’étude et de la période du stage
3.1.2 Durée incomplète pour évaluer la performance
3.2 Limites des solutions retenues
3.2.1 Limites des propositions relatives aux moyens
3.2.2 Limites des propositions relatives à la motivation
Conclusion partielle
CONCLUSION GÉNÉRALE
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
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