La perception de la valeur ajoutée des PGRI et de sa déclinaison territoriale 

Association des parties prenantes à la définition d’objectifs prioritaires aux échelles district et TRI

Élaboration et gouvernance

Le code de l’environnement demande à ce que le PGRI soit élaboré « avec les parties prenantes, au premier rand desquelles les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d’urbanisme et d’aménagement de l’espace, ainsi que le comité de bassin et ses établissements publics territoriaux de bassin ». Chaque PGRI a donc été piloté par le préfet coordonnateur de bassin, avec une gouvernance comprenant ces parties prenantes.
Certaines gouvernances se sont appuyées sur les instances déjà existantes. C’est notamment le cas pour le bassin Seine-Normandie, qui s’est appuyé sur les instances du Plan Seine, le bassin Loire-Bretagne sur la Commission Inondation Plan Loire (CIPL), Corse et Artois-Picardie sur le Comité de Bassin. Cette composition initiale s’est souvent élargie aux acteurs de l’inondation.

Participation des parties prenantes

Conformément au code de l’Environnement, les projets de PGRI ont été soumis à consultation pour avis des parties prenantes associées à l’élaboration du document.
En moyenne, il y a eu entre 100 et 250 contributions. Le bassin Loire -Bretagne a connu plus de 480 contributions. Les parties prenantes sont très diverses. En règle générale, les contributions proviennent d’EPCI (communautés d’agglomération et communes), de syndicats mixtes (EPTB), d’acteurs économiques (chambres d’agriculture, chambres de commerce), d’associations, d’établissements publics administratifs ou encore des Commissions Locales de l’Eau (CLE).
Les parties prenantes insistent sur plusieurs points.
Le premier est un souhait d’explicitation à la fois de la gouvernance, c’est-à-dire du processus de concertation et de décision, et de la portée réglementaire du document, en s’assurant que les dispositions du PGRI ne créent pas de nouvelles procédures. Il a été souhaité plus de communication et de pédagogie envers le public et les collectivités à travers des réunions ou formations, et un plus grand appui méthodologique quant à la mise en œuvre opérationnelle du dispositif. De plus, la prise en compte des spécificités du territoire a pu être mentionnée. La prise en comte du risque de submersion marine au sein du PGRI de Corse a en effet été abordé par une partie prenante. Enfin, il ressort que les parties prenantes insistent, pour plusieurs bassins, sur la difficulté de mise en œuvre dans un contexte de GEMAPI et de difficultés financières.
Les demandes ont généralement été prises en compte via des modifications, ajout ou des amendements
du PGRI, permettant de détailler préciser ou simplifier. Pour exemple, le bassin Artois-Picardie a fait évolué plus de 45% des pages du PGRI, que ce soit sur le fond ou la forme, après consultation

Prise en compte des contributions lors de la consultation du public

Les projets de PGRI ont aussi été soumis à consultation du public. Ceci à travers des questionnaires sur internet en majorité, ou dans des registres mis à disposition dans des lieux de consultation, tels que les préfectures ou les mairies. Il y a aussi possibilité de formulation d’un avis par courrier. Le taux de réponses varie, allant de quelques centaines (377 pour le bassin Seine-Normandie ou 606 pour ArtoisPicardie) à quelques milliers (2570 réponses pour Adour-Garonne, 2012 pour Rhin-Meuse ou 4199 pour Loire-Bretagne). La plupart des recommandations considère qu’il y a un manque d’information sur le sujet, que ce soit sur la thématique des inondations, l’exposition du territoire et les actions de prévention et d’alerte. En revanche, chacun est d’accord sur la nécessité d’agir. Les retours du bassin AdourGaronne montrent que le public soutient les dispositions formulées dans le PGRI et le bassin LoireBretagne a reçu des réponses favorables à l’interdiction de construire dans des zones inondables. Des actions de communication et de pédagogie sont donc demandées, pour que les populations puissent s’approprier les outils de prévention de lutte contre les inondations.

Analyses thématiques

En dernier lieu, dans ce thème, nous souhaitons faire des analyses thématiques sur certains points importants lors de la mise en place de la directive inondation : l’effet des PGRI sur les PPR, sur les documents d’urbanisme et sur la réduction de la vulnérabilité. Un point sera réalisé sur la prévention contre le ruissellement, point important et relativement nouveau quant à la ge stion des inondations.
Enfin, un focus sur le lien entre PGRI et prise en compte de la GEMAPI sera effectué.

Effets sur les PPRI et PPRL

Tous les PGRI contiennent des dispositions concernant les PPR. Ces dispositions concernent les PPR approuvés ou révisés après approbation des PGRI. Ils concernent indirectement tous les PPR car, comme vu en partie 1.2.2, ceux-ci doivent être rendus compatibles avec le PGRI dans un délai de 3 ans après approbation de celui-ci.

Opposabilité aux documents d’urbanisme

Le contenu des dispositions qui se rattachent aux documents d’urbanisme portent sur plusieurs sujets.
Tout d’abord, le thème principal est la prise en compte des principes d’aménagement permettant de réduire la vulnérabilité des territoires. Pour cela, il convient de mieux connaître pour mieux agir, c’est-àdire d’intégrer la connaissance des risques dans les documents. Une disposition du bassin LoireBretagne traite même d’indicateurs de prise en compte du risque à intégrer dans les documents d’urbanisme.
Ensuite, il s’agit de prévenir et de ne pas accroître le risque via l’orientation de l’urbanisation dehors des zones inondables, qu’elle soit future, avec des dispositions telles que la non-construction en zones d’aléas forts, ou existante. Loire-Bretagne propose des dispositions de relocalisation des enjeux générant des risques importants ou le bassin Rhône-Méditerranée propose des dispositifs spécifiques pour adapter les installations classées ou les bâtiments agricoles situées en zone inondable.
De nombreux PGRI proposent aussi de mettre en avant le rôle des espaces naturels en zone d’expansion des crues (ZEC), en les identifiant et en les préservant de l’urbanisation.
Enfin, la gestion intégrée des eaux pluviales lors des projets d’aménagement urbains, et la limitation du ruissellement des surfaces aménagées sont également des mesures proposées par plusieurs bassins.
Chaque PGRI propose plusieurs de ces dispositions. Elles sont pour la plupart concrètes et mesurables et relèvent bien de la compétence urbanisme des porteurs de SCOT ou des PLU. Chacune est réalisable et pertinente pour répondre de manière intégrée à la gestion du risque et pour limiter les conséquences du risque inondation.

Réduction de vulnérabilité

Cette partie a pour but de mettre en commun les dispositions originales de réduction de vulnérabilité.
Beaucoup ont un lien avec l’aménagement des territoires.
Le bassin Adour-Garonne propose par exemple de prendre en compte le fonctionnement des bassins versants dans les politiques d’aménagement des territoires, c’est-à-dire d’intégrer dans les projets la gestion de l’écoulement des eaux et de rendre cette dimension incontournable. De même, le bassin de Corse souhaite initier à l’échelle des bassins versants des programmes d’actions pour réduire la vulnérabilité. Les bassins Rhin-Meuse et Rhône-Méditerranée recommandent une approche de la vulnérabilité du territoire dans les documents d’urbanisme.
D’autres approches sont proposées, dont celle du développement de la connaissance de l’aléa et de la sensibilisation au risque.
Le bassin Artois-Picardie parle de développer la sensibilisation et les compétences des professionnels de l’urbanisme pour l’adaptation au risque des territoires urbains dans les zones inondables. Celui de Seine Normandie propose de partager la connaissance via des outils de formation et de communication à destination des aménageurs, des collectivités et des cabinets d’architecte. Enfin, le bassin de Corse souhaite concentrer toutes les connaissances actuelles et futures sur un site régional unique afin que ce soit commun à tous.
La résilience du territoire est aussi une approche étudiée. Le bassin Adour-Garonne souhaite placer les acteurs de l’aménagement et les opérateurs de réseaux comme partenaires de l’état et collectivités locales pour la réduction de la vulnérabilité du territoire. Le bassin Rhône -Méditerranée souhaite aussi approfondir la connaissance sur la vulnérabilité des réseaux de transport, de distribution de l’énergie, d’eau et de communication électronique structurant pour la résilience de l’ensemble des territoires. Les stratégies du bassin soutiennent d’ailleurs la réalisation de diagnostics de réduction de la vulnérabilité par les gestionnaires de réseaux et de services publics.
La dernière approche est celle de l’accompagnement des particuliers pour faire émerger des mesures concrètes de réduction de la vulnérabilité.

Prise en compte du ruissellement

Presque tous les PGRI traitent du ruissellement, excepté le PGRI du bassin Loire-Bretagne. Ce dernier évoque juste cette thématique en ce qui concerne l’information des Commissions Locales de l’eau sur les zones de rétention temporaires destinées à réduire les effets des crues et du ruissellement.
Les autres bassins évoquent le ruissellement mais n’évoquent pas obligatoirement les mêmes phénomènes. Certains évoquent principalement le ruissellement urbain, d’autres le ruissellement rural, les coulées de boue ou les érosions des sols.
Les orientations portent généralement sur la connaissance du phénomène et gestion des écoulements, la limitation du ruissellement des zones urbaines et en zones rurales pour réduire les risques d’inondation, d’érosion des sols et de coulées de boues. Le bassin Rhin-Meuse propose des solutions
telles qu’encourager l’infiltration et les techniques alternatives.
Les propositions ne sont pas toujours concrètes. Les bassins Adour-Garonne et Rhône Méditerranée proposent des dispositions telles que limiter le ruissellement à la source, dont la mise en œuvre n’est pas détaillée. D’autres comme le bassin Artois-Picardie clarifie ses dispositions en détaillant des actions préventives pour limiter les sols nus, les retournements de prairies et préserver les éléments de paysages structurants.
Certains PGRI proposent un lien entre inondation, gestion des eaux pluviales et assainissement. Le bassin Artois-Picardie, par exemple souhaite ralentir le ruissellement des eaux pluviales dans les zones aménagées tout en mettant en œuvre une gestion intégrée des eaux pluviales dans les nouveaux projets.
Les bassins Rhin-Meuse et Rhône-Méditerranée proposent des techniques alternatives de gestion des eaux de ruissellement et de maîtriser le débit et les écoulements des eaux pluviales en limitant l’apport direct des eaux pluviales aux réseaux.

GEMAPI

En dernier lieu, il convient de se questionner sur l’arrivée de la compétence GEMAPI et de son lien avec les PGRI.
Pour mémoire, la GEMAPI est la compétence de la Gestion des Milieux Aquatiques et la Prévention des Inondations, attribué au bloc communal par la loi MAPTAM (Loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et Affirmation des Métropoles) de janvier 2014.
Aujourd’hui, l’entretien et la restauration des cours d’eau et des ouvrages de protection contre les inondations est sous la responsabilité de tous les niveaux de collectivités. Les régions, départements, communes et intercommunalités peuvent potentiellement s’en saisir, mais personne n’en est spécifiquement responsable.
Avec l’arrivée de la compétence GEMAPI au 1er janvier 2018, cette responsabilité sera confiée aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI). Ces EPCI ont possibilité de se regrouper afin d’exercer cette compétence à l’échelle des bassins versants. Elle peut donc être confiée aux :
– Syndicats mixtes de rivières existants
– Établissements Publics d’Aménagement et de Gestion des Eaux (EPAGE)
– Établissement Public Territorial de Bassin (EPTB) Loire-Bretagne.
Il convient de se demander si les PGRI ont intégré explicitement la GEMAPI.
Certains PGRI, comme Rhône-méditerranée, Artois Picardie, Adour-Garonne, Seine Normandie ou Corse explicitent la GEMAPI sous l’angle de la gouvernance via des dispositions telles que :
– Accompagner l’évolution des structures existantes gestionnaires d’ouvrages de protection vers la mise en place de la compétence GEMAPI sans perte de compétence ni d’efficacité.
– Favoriser la constitution de gestionnaires au territoire d’intervention adapté.
– Accompagner les collectivités dans la mise en place de la compétence GEMAPI.
L’objectif est d’accompagner l’unification des gouvernances des instances du domaine de l’eau et des inondations, afin qu’il y ait une gestion intégrée une gestion des milieux aquatiques et des inondations.
Dans une perspective de gestion intégrée, il convient donc de disposer d’une instance de gouvernance commune à toutes les démarches.
L’angle des ouvrages hydrauliques permet aussi d’intégrer la compétence GEMAPI, via le renforcement et l’anticipation de la gestion coordonnée des ouvrages de gestion hydraulique, etc. Cet angle d’intégration de la GEMAPI se retrouve dans les PGRI de Loire-Bretagne, d’Artois-Picardie, Rhône Méditerranée et Seine Normandie.

Conclusion partielle

En conclusion, il n’y a pas de réelles incohérences entre les différentes approches. Les PGRI diffèrent de par leurs formes extérieures et de leur niveau d’adaptation au public. Cependant, ils proposent tous une structuration identique et une vision globale identique, prenant tous en compte les objectifs nationaux.
La gouvernance est différente, parfois crée spécialement pour la directive, parfois s’appuyant sur des démarches existantes. Cependant, toutes les organisations intègrent les acteurs locaux.
Que ce soit en encourageant les doctrines locales, de par la formulation des dispositions ou en laissant une marge d’adaptation aux acteurs locaux, ils prennent tous en compte les spécificités du territoire.
C’est par le niveau de territorialisation varié que l’on peut les distinguer. Cependant, cette prise en compte variée des spécificités des territoires s’accompagne d’un socle commun de mesures à l’ensemble du bassin, permettant d’harmoniser les pratiques, tout en laissant une relative marge de manœuvre aux territoires. Chaque PGRI a donc choisi son équilibre entre précision du contenu et territorialisation.

La mise en place des PGRI continentaux

Mon second axe de travail consiste en l’analyse de la mise en place des PGRI continentaux via des exemples et situations précis. Le but est de faire un premier état des lieux du positionnement des acteurs vis-à-vis des PGRI. Il s’agit ainsi de déterminer le niveau d’appropriation du dispositif PGRI par les acteurs locaux, de déterminer le niveau de territorialisation du dispositif, afin de faire ressortir des pistes d’amélioration en vu du second cycle de la directive inondation.
Cet état des lieux s’est réalisé grâce à deux travaux complémentaires. Le premier, des entretiens menés par les différents CEREMA Territoriaux aux DREAL de Bassin, puis un travail parallèle sur différents niveaux d’échelle et de territoires.

Méthodologie de recueil d’informations auprès des acteurs locaux

Une première synthèse des avis des DREAL de bassin

Le questionnaire des DREAL de Bassin via les CEREMA territoriaux Comme explicité en partie 2-1-1, chaque Cerema territorial a mené une étude de synthèse d’un PGRI continental. En complément, ils ont mené une enquête auprès des correspondants de DREAL de bassin.
La trame de cette enquête a été élaborée par M. Rival en amont de mon stage. Cette enquête concerne le retour d’expérience du premier cycle quant à l’élaboration du questionnaire et les pistes d’améliorations possibles en vu du second. Ce questionnaire concerne uniquement l’élaboration des PGRI et non sa mise en place sur les territoires. L a trame est la suivante.

Synthèse des entretiens réalisés

[Cette partie regroupe les résultats issus des différents entretiens. Afin d’apporter plus de précisions à cette synthèse, je vous invite à aller en annexe consulter les rapports d’entretiens des différents acteurs interrogés. Ces derniers ne se trouvent pas au sein du rapp ort par souci de lisibilité de ma démarche.]

La perception de la valeur ajoutée des PGRI et de sa déclinaison territoriale

Selon les acteurs rencontrés, la principale valeur ajoutée des PGRI et de sa déclinaison territoriale via la SLGRI, repose sur le fait que ce dispositif permet de conforter et renforcer l’existant. Ceci en redonnant un cadre à la gestion du risque inondation via la définition d’une stratégie claire pour l’ensemble d’un territoire. Le fait que ce dispositif soit axé sur l’existant perme t en outre d’en faire un document plus pragmatique pour les acteurs locaux.
Cela permet de plus de rendre le risque inondation plus visible et de forcer les élus à se remobiliser. Il est à noter que cette valeur ajoutée est d’autant plus importante lorsque le dispositif permet d’impulser une dynamique sur les territoires peu avancés sur la gestion du risque inondation.
Le dispositif permet en outre de réaliser un diagnostic homogène à l’échelle du grand bassin, afin que chaque territoire ait le même niveau de connaissance, de méthodes et de savoir-faire : cela permet d’harmoniser et d’échanger les savoirs. Grâce à cette harmonisation des connaissances, il a été possible d’identifier des zones prioritaires tels que les TRI et ainsi de prioriser l’action.
Ils apportent ainsi une cohérence à l’échelle du bassin hydrographique, avec un niveau de connaissance, des règles et des principes communs, tout en anticipant le risque inondation de manière concertée.
Cependant, tous les correspondants interrogés ont nuancé ces propos.
Ce document peut être vu comme une contrainte, se rajoutant aux autres politiques de gestion du risque inondation tels que les PPRi ou les PAPI, avec lesquels l’articulation est peu visible. Le PGRI et sa déclinaison peuvent être pertinents en soi, mais sans concertation, compréhension et appropriation par les acteurs locaux, il perd de sa valeur ajoutée.
En tant que documents tournés vers l’existant, ils ne contiennent que peu de nouveauté d’un point de vue technique. À vouloir l’articuler au maximum avec les dispositifs préexistants, il perd de la valeur ajoutée. Pour les territoires déjà portés par des dynamiques locales, les SLGRI se sont juste additionnées sans ajouter de plus-value. De plus, ces dynamiques pouvant exister sans les SLGRI, alors que celle-ci repose sur eux peut faire réfléchir quant à la réelle valeur ajoutée du dispositif.

Table des matières
NOTICE ANALYTIQUE 
REMERCIEMENTS 
TABLE DES MATIERES 
LISTE DES ILLUSTRATIONS 
GLOSSAIRE 
INTRODUCTION 
1. LE PGRI, NOUVEL OUTIL DE PLANIFICATION STRATEGIQUE VISANT A REDUIRE LES CONSEQUENCES NEGATIVES DES INONDATIONS 
1.1. UN OUTIL PERMETTANT UNE COHERENCE ET UNE EGALITE DE TRAITEMENT DES TERRITOIRES FACE AU RISQUE INONDATION
1.1.1. Vers une augmentation du risque inondation et des coûts humains et économiques correspondants
1.1.2. Les attentes de la Commission Européenne et exigences de la directive inondation
1.1.3. Le développement d’une gouvernance entre état et collectivités via la transposition en droit français
1.1.4. L’encadrement de l’élaboration des PGRI via un cadrage préalable de la Direction Générale de la Prévention des Risques (DGPR)
1.1.5. Les apports attendus de cette directive
1.2. UN OUTIL QUI S’ARTICULE AVEC DES DISPOSITIFS PREEXISTANTS DE GESTION DES INONDATIONS
1.2.1. Une variété de dispositifs en lien avec la gestion du risque inondation
1.2.2. La place du PGRI au sein de ces dispositifs
2. ANALYSE DU DEGRE DE TERRITORIALISATION DES PGRI CONTINENTAUX 
2.1. CONSTRUCTION D’UNE METHODE D’ANALYSE
2.2. FACILITE D’APPREHENSION DU DOCUMENT
2.2.1. Aperçu d’ensemble du PGRI
2.2.2. Diffusion d’une vision d’ensemble accessible au grand public
2.2.3. Mise en perspective de la facilité d’appréhension du document
2.3. ANALYSE DU CONTENU VIS-A-VIS DES ATTENDUS DU PGRI
2.3.1. Déclinaison de la SNGRI en objectifs stratégiques au niveau du bassin
2.3.2. Formulation de dispositions pour l’atteinte des objectifs et la cohérence de l’action à l’échelle du district
2.4. ASSOCIATION DES PARTIES PRENANTES A LA DEFINITION D’OBJECTIFS PRIORITAIRES AUX ECHELLES DISTRICT ET TRI
2.4.1. Élaboration et gouvernance
2.4.2. Participation des parties prenantes
2.4.3. Prise en compte des contributions lors de la consultation du public
2.5. ANALYSES THEMATIQUES
2.5.1. Effets sur les PPRI et PPRL
2.5.2. Opposabilité aux documents d’urbanisme
2.5.3. Réduction de vulnérabilité
2.5.4. Prise en compte du ruissellement
2.5.5. GEMAPI
2.6. CONCLUSION PARTIELLE
3. LA MISE EN PLACE DES PGRI CONTINENTAUX 
3.1. METHODOLOGIE DE RECUEIL D’INFORMATIONS AUPRES DES ACTEURS LOCAUX
3.1.1. Une première synthèse des avis des DREAL de bassin
3.1.2. Un travail complémentaire auprès des acteurs locaux
3.2. PRINCIPAUX RESULTATS
3.2.1. La perception de la valeur ajoutée des PGRI et de sa déclinaison territoriale
3.2.2. L’intégration des PGRI au sein des dispositifs existants
3.2.3. Les cas particuliers rencontrés et la gestion choisie
3.3. MISE EN PERSPECTIVE DES RESULTATS ET PROJET D’AMELIORATION
3.3.1. Animation des services de l’État
3.3.2. Accompagnement opérationnel des acteurs locaux
3.3.3. Une gouvernance plus territorialisée
3.3.4. Permettre un suivi de la mise en place du dispositif sur les territoires
3.3.5. Trouver un équilibre entre spécificité du territoire et égalité de traitement
CONCLUSION 
BIBLIOGRAPHIE ET SOURCES 
ANNEXES 
ANNEXE 1 : CAHIER DES CHARGES POUR LA SYNTHESE COMPARATIVE DES PGRI 
ANNEXE 2 : TRAMES DE QUESTIONNAIRES 
2. 1 QUESTIONNAIRE – DGPR
2.2 QUESTIONNAIRE DIRECTION DEPARTEMENTALE DES TERRITOIRES
2.3 QUESTIONNAIRE COLLECTIVITE
2.4 TRAME DE QUESTIONNAIRE EN LIGNE A L’INTENTION DES DREAL DE BASSIN
2.5 PROJET DE QUESTIONNAIRE AUX DREAL DE BASSIN SUR LES PGRI
ANNEXE 3 : RESULTATS DES ENTRETIENS 
3.1 ENTRETIEN AVEC M.MOREL DE LA DGPR
3.2 ENTRETIEN AVEC MME. MICHAUX DE LA DREAL DE BASSIN ARA
3.3 TERRITOIRE DE LYON : UNE SLGRI TRES ETENDUE, RENDANT DIFFICILE LA MISE EN PLACE D’UNE GOUVERNANCE DEFINIE EFFICACE ET PARTICIPATIVE
3.4 LE TERRITOIRE DE SAINT-ÉTIENNE, UN TERRITOIRE AVANCE EN MATIERE DE GESTION DU RISQUE INONDATION
3.5 TERRITOIRE DE NIMES : UNE SLGRI A LA VALEUR AJOUTEE INCERTAINE SELON LES ACTEURS LOCAUX
ANNEXE 4 : PROJET DE GRILLE DE LECTURE DES PGRI A L’INTENTION DES CEREMA TERRITORIAUX

Télécharger le rapport complet