La participation des habitants au projet urbain : analyse du contexte

La participation des habitants au projet urbain: analyse du contexte

La participation, une nécessité floue

De la réponse à la mobilisation des habitants à la prise de conscience de l’intérêt de la participation

Les premières pratiques participatives: une réponse à des situations de crise
Les Groupes d’Action Municipale (GAM) peuvent être assimilés aux premiers véritables projets politiques participatifs français concernant le fonctionnement urbain. Les GAM naissent vers la fin des années 1960 dans le contexte des luttes urbaines. Ces luttes dénoncent notamment les politiques de résorption de l’habitat insalubre et de requalification des espaces urbains et revendiquent le droit des habitants à être associés aux décisions concernant ces espaces. Mais les habitants se mobilisent plus généralement en faveur d’une plus grande démocratie locale en réaction à « une certaine crise de la gestion locale ». Les GAM cherchent à «rendre le pouvoir aux citoyens » et prônent l’échelle municipale comme la plus apte à mettre en oeuvre la participation étant donnée sa proximité des habitants, Ils mettent en place des structures de représentation des quartiers et ciblent leurs actions sur l’éducation, la culture, la maîtrise du foncier et sur la communication des projets d’aménagements. Dans les années 1970 émergent également d’autres organisations participatives, comme des groupes d’habitants auto-organisés, avec l’Atelier Populaire d’Urbanisme de l’AIma Gare à Roubaix par exemple.

Mais il s’avère que la plupart de ces expériences, après un développement enthousiaste de la participation, finit par perdre de la vitesse. Pierre Zémor y voit les conséquences d’une certaine institutionnalisation du débat local: « On observe alors, y compris dans les communes les plus dynamiques (Grenoble, Chambéry, Hérouville-saint-Clair, Conflans-Sainte-Honorine), que le débat local s’essouffle ou qu’il est confisqué par des afficionados moins jeunes, des citoyens spécialistes » (architectes, fonctionnaires, retraités porte-parole des intérêts d’un groupe ou intellectuellement motivés). Pourquoi l’expérience grenobloise d’intense démocratisation du débat public tourne t-elle court, même si demeure dans la région une pratique associative au dessus de la moyenne ? Hubert Dubedout cède en 1973 aux sirènes du cumul des mandats, démentant son image de défenseur des intérêts les plus proches de la population. Les animateurs deviennent des notables de la participation, qui s’enferment avec quelque 5 000 personnes dans une sorte de « cage de Faraday », où la communication ne passe plus vers l’ensemble des habitants. » .

Par ailleurs, la mobilisation associative qui caractérise ces deux décennies éprouve souvent des difficultés à parvenir à une reconnaissance de la part des élus. Patrick Mozol avance plusieurs explications à cela: « Les élus locaux se sont montrés très hésitants à nouer des liens avec des organisations dont ils avaient du mal à déterminer la ligne de conduite générale et les intentions véritables (relais habitants du quartier/pouvoir local ou groupes de pression ?) ». Il évoque aussi le problème de représentativité de ces associations, dont les revendications « ne reflétaient (parfois) les besoins que d’une proportion infime des habitants du quartier » ainsi que « leur vision trop simpliste et réductrice des problèmes rencontrés ». Il en résulta « l’établissement et l’amplification de relations conflictuelles avec les municipalités », ces dernières ayant recours aux associations seulement pour des décisions secondaires ou les informant de décisions déjà arrêtées pour les projets de plus grande importance.

Depuis les années 1980, la plupart des expériences participatives sont initiées par les municipalités, qui en contrôlent les modalités de fonctionnement. Avec le désengagement de l’Etat apparaît la contractualisation qui rapproche la décision des collectivités territoriales. Pour ces dernières, la satisfaction des besoins des habitants est d’autant plus importante qu’elles peuvent être sanctionnées par le vote. Depuis la décentralisation, les élus locaux doivent assumer la responsabilité du droit d’occupation des sols et de construction d’équipements de proximité. La participation des habitants apparaît alors comme un moyen de renforcer leur légitimité vis-à-vis de ces questions. Il s’agit également de répondre à un besoin exprimé par les habitants en terme de transparence et de lutter contre la considération dont les hommes politiques font l’objet. Dans le même temps, la politique de la ville émerge, et elle est affichée comme donnant la possibilité aux citoyens de participer à la gestion de leur vie quotidienne. Néanmoins, ce discours restera généralement théorique.

Une institutionnalisation timide qui marque la reconnaissance des bénéfices de la participation
Le début des années 1990 est marqué par plusieurs textes législatifs emblématiques en matière de participation. L’émergence de ces textes illustre l’évolution qui s’opère par rapport à la notion de participation des habitants.

La Loi d’Orientation pour la Ville (LOV) du 13juillet1991 introduit la mise en place d’une concertation préalable pour toute opération d’aménagement de la politique de la ville qui modifie de manière significative les conditions de vie des habitants du quartier. La Loi d’orientation relative à l’Administration Territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 est le premier texte de loi dans lequel apparaît la notion de démocratie locale sans toutefois évoquer une participation des habitants. Elle consacre le « droit des habitants à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent ». Mais cette consultation ne reste qu’une demande d’avis et est organisée sur l’initiative des élus locaux. Elle peut par exemple prendre la forme d’un référendum ou de comités et commissions consultatifs. La Loi Barnier du 2 février 1995 introduit la concertation obligatoire sous forme de débat public pour tous les grands projets ayant des incidences sur l’environnement.

Ainsi, en matière de participation au projet urbain, la loi ne pose aucune contrainte. Elle propose seulement des dispositifs aux élus souhaitant avoir recours à la consultation en leur en laissant la responsabilité. La participation des habitants à la vie locale et le droit à l’information et à la consultation restent des concepts non définis. Depuis 1999, la loi a initié des mesures plus contraignantes en terme de participation des habitants. La Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire (LOADDT) de juin 1999 créé ainsi les conseils de développement dans le cadre de la mise en place des Pays, conseils qui rassemblent des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs. Ils sont notamment chargés d’élaborer la charte de Pays et doivent être consultés sur l’élaboration des projets d’agglomération. La Loi Solidarité Renouvellement Urbain (SRU) de décembre 2000 oblige, quant à elle, à la concertation lors de l’élaboration de plan local d’urbanisme. Actuellement, la dernière loi concernant la participation est la Loi démocratie de proximité du 27 février 2002. Elle oblige à la création de conseils de quartiers dans les villes de plus de 80 000, pour lesquels « le conseil municipal fixe la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement.[…] Le maire peut les associer à l’élaboration, à la mise en oeuvre et à l’évaluation des actions intéressant le quartier ». Ils peuvent être consultés ou faire des propositions mais ne  possèdent aucun pouvoir de décision. L’adoption de la loi démocratie de proximité a fait l’objet de nombreuses polémiques, notamment lors de son passage devant les sénateurs. Les compromis qui en résultent sont, pour certains d’entre eux, dommageables par rapport à l’objectif initial de rapprocher le pouvoir du citoyen. Pour J.P. Fourcade, sénateur-maire de Boulogne-Billancourt, « ce texte ne répond qu’imparfaitement à cette attente dans la mesure où il relève d’une conception très « réglementariste » de la démocratie locale […]. Des sept chapitres que comprend la loi, seul le premier d’ailleurs relève véritablement de la démocratie de proximité ». La dernière réforme constitutionnelle consacre un droit de pétition permettant aux électeurs de chaque collectivité territoriale d’obtenir l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité toute question relevant de ses compétences et la possibilité pour la collectivité de se soumettre à un référendum qui vaudra décision.

Ainsi d’une manière générale, il apparaît que la loi ne fait qu’institutionnaliser ce qui existe déjà, dans une logique d’harmonisation. Elle possède ainsi un faible effet initiateur. On observe une tradition de décalage entre le discours des politiques, qui s’accordent sur l’importance de la participation à la vie locale, et la mise en oeuvre de réelles pratiques participatives. « La participation s’expérimente et se réalise, le cas échéant, indépendamment du droit, comme elle peut ne pas s’exercer, bien que ses conditions de possibilité juridiques soient satisfaites. Ce n’est pas qu’elle se fasse contre le droit, mais rien ne l’empêche de s’en passer. » .

Table des matières

Introduction
I. La participation des habitants au projet urbain : analyse du contexte
1.1. La participation, une nécessité floue
1 .1 .1. De la réponse à la mobilisation des habitants à la prise de
1 .1 .2. conscience de l’intérêt de la participation
• Les premières pratiques participatives : une réponse à des situations de crise
• Une institutionnalisation timide de la participation qui marque la reconnaissance des bénéfices de la participation
1 .1 .3. La réalité française des pratiques participatives aujourd’hui une grande diversité
1.1.3. La participation: «un impensé conceptuel, procédural et politique »
1.2. Participation et blocage
1.2.1. Définitions
• La participation
• Leprojeturbain
1.2.2. Deux formes majeures de participation institutionnalisée
• La participation « continue »
• La participation ponctuelle
1 .2.3. Le processus de participation et la manifestation des blocages
Conclusion
Il. Les facteurs de blocage de la participation des habitants au projet Urbain
2.1. Typologie des facteurs de blocage par l’entrée temporelle et actorielle
2.1 .1. Choix et construction de la classification
2.1.2. Typologie obtenue
2.1.3. Analyse de la typologie
2.2. Typologie par l’entrée thématique
2.2.1. Choix et construction de la classification
2.2.2. Typologie
2.2.3. Les facteurs de blocage d’ordre social
• Des individus à l’identité et aux statuts multiples
• Des individus se voulant libres
• Des individus exigeants
• Des individus concernés par ce qui est proche
2.2.4. Une absence de culture de la participation! une représentation de la politique peu compatible avec la participation
• L’absence de reconnaissance de l’intérêt de la participation
• Les décideurs : vers une maîtrise totale du processus
• Le manque de représentativité des décideurs
2.2.5. Le décalage politique/social
Conclusion
III. La volonté politique face aux facteurs de blocage
3.1. Décider de participer et décider la participation: quelle compatibilité?
3.1.1. La décision de participer, un choix issu d’un processus complexe
3.1.2. La participation, un «invouluble»?
3.1.3. Personnalité de l’élu et mobilisation des habitants: analyse du lien injoncteur!injonctés
3.2. Hiérarchisation des critères
3.2.1. Etude matricielle des liens entre facteurs de blocages
3.2.2. Les facteurs de blocages clefs à l’effectivité de la participation
3.3. Les possibilités d’intervention pour les décideurs locaux
3.3.1. Des facteurs de différents ordres
3.3.2. Application
• L’exemple de Grande-Synthe
• L’exemple du quartier Malakoff à Nantes
Conclusion
Conclusion générale

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