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Emergence de « l’approche locale » du développement
L’échec des stratégies de développement mises en œuvre dans les années 60 et 70 a permis la définition de politiques localisées de développement. REQUIER DESJARDINS a indiqué en ce sens que « l’accent est mis de plus en plus sur le caractère local des processus de développement et sur l’importance de la participation des populations, notamment dans le développement de petits projets »18. Avec l’avancement du processus de décentralisation préconisé par les BdF dans les PED, les notions d’approche participative et de capital social sont devenues des mots d’ordre sur lesquels se base désormais toute stratégie de développement. Comme les acteurs majeurs du développement sont constitués par diverses entités oeuvrant au niveau local, la réussite de leurs actions suit un modèle de développement endogène dont les implications sont évoquées par PECQUEUR et COURLET en ces termes « un modèle de développement endogène garantit l’autonomie au processus de transformation du système économique local, soulignant le rôle majeur joué par les décisions des acteurs locaux et leur capacité à contrôler et internaliser les connaissances et les informations d’origine externe »19.
Pour mieux éclairer ces nouvelles dimensions locales du développement, nous allons, en premier lieu, expliciter le concept de développement local. Puis, les notions de décentralisation, d’approche participative et de capital social seront abordées.
Emergence du nouveau paradigme de développement : « Le développement durable »
L’expression « développement durable » (désigné par la suite « DD ») a été introduite pour la première fois dans le rapport Bruntland en 1987, rapport qui, à l’évidence, a provoqué une véritable prise de conscience internationale sur la catastrophe écologique vers laquelle courait l’humanité. Quelques années plus tard, la Conférence des Nations Unies pour l’Environnement et le Développement, qui s’est tenue à Rio de Janeiro en 1992, a donné lieu la signature des grandes conventions internationales reliant environnement et développement, à savoir la Convention sur la Diversité Biologique, la Convention Cadre sur les Changements Climatiques, ou encore la Convention sur la Lutte contre la Désertification. Ces conventions sont venues renforcer le concept de développement durable dont l’un des principes majeurs est bien d’accroître le bien-être des hommes sans atteinte irréversible à l’environnement et de maintenir l’équité inter et intra-générationnelle. Enfin, le Sommet Mondial sur le Développement Durable (SMDD) a eu lieu fin août-début septembre 2002 à Johannesburg (Afrique du Sud) où l’engagement à l’adoption du Plan d’application du Sommet mondial pour le développement durable a été pris.
Nous allons d’abord expliciter les multiples définitions conceptuelles du DD. Puis après, nous verrons ses applications dans la gouvernance locale et son appropriation par les PED notamment Madagascar.
Les multiples définitions conceptuelles
Le DD est généralement défini comme un processus de développement « répondant aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs »32. En d’autres termes, le développement « n’est durable, c’est à dire : viable, pérenne et équitable que s’il ne porte pas atteinte à la résilience de la biosphère, c’est-à-dire à la capacité de régénération et de reconstitution de son potentiel. »33. Faisant référence au terme anglais de « Sustainable Development », l’appellation en français se prête à des interprétations et discussions incessantes. Ainsi, différents termes ont été suggérés comme développement soutenable, développement viable ou encore écodéveloppement. En tout cas, les fondements du DD se basent sur un triptyque : l’économique, le social et l’écologique.
Selon l’approche systémique, le développement est un tout dynamique, alimenté par trois champs d’action dans trois dimensions qui apportent chacun un élément de transformation : le sous-système biophysique, le sous-système économique et le sous-système socio-culturel. SACHS l’a clairement énoncé comme suit : « Le développement est un tout. Les dimensions culturelles, sociales, économiques, institutionnelles, politiques et écologiques doivent être traitées dans leurs interrelations par une politique intégrée »34.
Selon les modèles économiques classiques de l’offre et de la demande, la recherche de l’équilibre du système rend possible, sur le plan théorique, la croissance infinie. La croissance, fruit de l’exploitation des ressources environnementales et de l’expansion des services et marchés qui en sont issus, s’avère être une nécessité pour les Etats ou territoires pour générer les surplus utilisés dans la mise en œuvre des politiques sociales et environnementales. Mais l’affaiblissement des ressources de l’environnement affaiblit parallèlement la capacité de production et donc la croissance économique. Un équilibre dans la croissance est donc une assurance pour le développement territorial. Selon DALY (1988) les limites à la croissance n’impliquent pas de limites au développement »35. En effet, le développement ne se résume pas à la seule croissance, mais aussi à la répartition équitable des fruits de cette croissance, à la réduction des inégalités, à la recherche du bien-être de tout un chacun.
Le souci évoqué par la notion de DD comprend à la fois la qualité de vie et l’équité entre générations. CRABBE (1997) affirmait que « qui dit développement durable dit améliorer la qualité de la vie humaine tout en respectant les limites des écosystèmes connexes »36. Ainsi, le DD « doit être compris comme un développement à la fois supportable, pour les individus, les collectivités et les écosystèmes, et viable, en ce sens qu’il soit autosuffisant à long terme »37.
Enfin, est-il utile de préciser que le DD n’est pas encore une réalité dans ce sens qu’il n’est possible que si l’évolution démographique s’accorde avec le potentiel productif de l’écosystème »38. Le DD implique un changement, une transformation de nos modes de production actuels. C’est une adaptation continuelle du système économique en fonction des limites de la capacité de support de la biosphère. Toutefois, l’hypothèse des possibilités de DD nous permet d’avoir un outil de réflexion, d’analyse et d’application tourné vers le long terme.
Gouvernance et développement durable
Avec la prudence écologique, l’équité sociale et l’efficacité économique, la gouvernance est souvent présentée comme étant le quatrième pilier du développement durable. En effet, tout choix politique doit désormais prendre en compte les enjeux environnementaux. Et sans la concertation des différents acteurs, toute décision prise pour orienter et mettre en œuvre les stratégies de développement reste vaine car incomprise.
La gouvernance désigne en général « la totalité des différents moyens par lesquels les individus et les institutions publiques et privées gèrent leurs affaires communes »39. La structure des institutions et leur mode d’organisation affectent le processus décisionnel qui les anime et doit donc permettre aux individus de faire entendre leurs aspirations correspondant à leurs besoins et d’assumer leurs responsabilités.
La notion de gouvernance implique un rapport de force entre les différentes parties prenantes, notamment l’Etat, le secteur privé et la société civile. Du rôle et de la position plus ou moins dominante de l’Etat par rapport aux autres acteurs découle toute la problématique de la gouvernance. Ainsi, le non respect des règles de la démocratie, la corruption ou la mauvaise gestion des affaires publiques révèlent un mode de gouvernance inefficace pouvant enfreindre les libertés des citoyens et contribuer ainsi à alimenter la non satisfaction des besoins et la pauvreté. Le mode de gouvernance peut être de type paternaliste (concentration du pouvoir dans les mains de l’Etat) ou de type démocratique (décentralisation de la gestion des affaires publiques). Dans ces deux cas, la gouvernance s’applique dans les domaines politique, administratif et économique. Le degré de participation des individus dans la gestion des affaires publiques et leur niveau de satisfaction à l’offre de services publics caractérisent un mode de gouvernance démocratique. La bonne gouvernance se caractérise notamment par la participation, la transparence, la primauté du droit, le consensus, l’efficacité, l’efficience, la responsabilité, la vision stratégique… »40. La bonne gouvernance rime donc avec les politiques de décentralisation et de libéralisation, mais aussi avec l’approche participative et la responsabilisation des citoyens tous les niveaux. C’est dans cette optique que doivent être entrepris les efforts de développement au niveau local, notamment à travers la création d’un environnement favorable à l’activité économique et le renforcement des capacités des acteurs.
La bonne gouvernance rend possible les partenariats avec les populations pauvres en vue de la création de moyens d’existence plus robustes et de l’instauration d’un environnement plus sain. Dans ce cas, les pauvres sont considérés comme des partenaires effectifs et non plus comme des bénéficiaires et sont alors impliqués dans les prises de décisions et la mise en œuvre des actions de développement et de protection des ressources naturelles. La bonne gouvernance vise donc simultanément le double objectif de la réduction de la pauvreté et de l’amélioration de la qualité de l’environnement.
La transition politique : 1991-1994
La grève des fonctionnaires a été achevée en janvier 1992 et Madagascar est entrée dans la 3ème République en octobre 1992. ZAFY Albert a été élu président de la 3ème République en février 1993. Elu pour 5 ans, ZAFY Albert connaît sous son mandat une crise institutionnelle et notamment des désaccords récurrents avec l’Assemblée Nationale suite à une multitude de maladresses, en particulier une tendance à toujours traiter les dossiers avec retard, y compris les plus urgents et les plus explosifs.
La troisième République s’est engagée sur la voie de la décentralisation avec la promulgation des lois n°94.001, 94-006 et 94-007 du 26 avril 1994 sur les Collectivités Territoriales Décentralisées. Cette politique de décentralisation s’est concrétisée par la mise en place des Communes en 1995.
La période 1995-1997
En septembre 1995, la constitution malgache a été modifiée et le pouvoir présidentiel a été renforcé55. La concrétisation de cette politique de décentralisation s’avère être la mise en place, en 1995, des Communes.
L’année 1996 a été marquée par la poursuite des vicissitudes politiques internes, grevant les négociations avec les institutions de Bretton Woods. Dans ce contexte d’instabilité chronique, caractérisé des retours en arrière malgré les engagements pris pour persévérer dans la voie des réformes économiques tracées par le DCPE (Document Cadre de Politique Economique), les institutions de Bretton Woods sont restées circonspectes, tandis que les négociations continuaient d’avancer à un rythme sénatorial. En septembre 1996, une motion d’empêchement destitue ZAFY Albert et plonge la grande île dans une période instable. Mais Madagascar, en cette période, a connu malgré tout une amélioration sensible de sa situation macro-financière. Cependant, et malgré ce redressement, les effets de cet assainissement de l’environnement sur l’économie réelle tardent à se faire sentir. La croissance est restée atone et de l’ordre de 2%, comme en 1995 et le pouvoir d’achat des ménages a continué à s’effriter.
Dès la fin de l’année 1996, une élection présidentielle anticipée était organisée. Cette élection marquait le retour au pouvoir du président RATSIRAKA qui dispose d’un programme bien ficelé basé sur l’humanisme, l’écologie et un programme d’ajustement structurel engagé depuis la fin de la seconde République. Entre temps, Madagascar boucle les trois principaux accords qui lui permettaient de retrouver sa crédibilité auprès de la communauté internationale, à savoir, la FASR avec le FMI, le Crédit d’Ajustement Structurel avec la Banque Mondiale, et les accords du Club de Paris.
Le nouveau gouvernement mis en place au mois de mars 1997 avait donc à mettre en œuvre le programme arrêté par son prédécesseur, appuyé pour ce faire par deux projets institutionnels financés par les crédits de l’IDA (International Developpment Association) pour le renforcement des structures des deux partenaires du développement que sont l’Etat et le secteur privé. Finalement, un certain équilibre est venu dans le respect des engagements pris avec les institutions de Bretton Woods, même si cela a été avec beaucoup de retard.
La période 1997 – 2003
L’année 1997 a été marquée par un retour à la croissance dans le pays (avec un taux de croissance de 3,6%)56. Et l’année 1998 est venue conforter ce tournant amorcé en 1997. Ainsi, Madagascar semble s’engager sur la voie d’une plus grande stabilité et d’un dynamisme économique en rupture avec un quart de siècle de régression.
A partir du mois d’avril 1998, (période à laquelle la HCC (Haute Cour Constitutionnelle a confirmé la victoire d’un vote positif d’une constitution semi-présidentielle), Madagascar prend désormais la forme d’une République « de type fédéral » dotée de 6 provinces autonomes et régie par un régime présidentiel fort, par opposition au régime parlementaire qui prévalait dans la constitution de 1992. Il revient au président, qui se voit doté du pouvoir de dissoudre l’Assemblée Nationale, de nommer le Premier Ministre et de définir la politique générale du gouvernement.
La fin du mandat de RATSIRAKA a conduit à l’élection de décembre 2001 qui a fait plongé de nouveau le pays dans la crise politique du premier semestre 2002 suite aux différentes interprétations des résultats électoraux. RAVALOMANANA, ayant accédé au pouvoir à la fin de la crise, adoptait comme principal objectif de sa politique économique le développement rapide et durable du pays. Néanmoins, cette crise politique assez longue a entraîné une crise économique sans précédente à laquelle le nouvel homme politique à la tête de l’Etat Malgache se doit d’affronter.
Au fur et à mesure que ces changements politiques se fassent, se succédaient également différentes stratégies de développement. C’est ce que nous nous allons évoquer dans ce qui suit :
Les stratégies adoptées par le gouvernement malgache avant la nouvelle approche DSRP et leurs limites
Nous allons traiter cette section sur deux périodes. Les stratégies de développement autocentré et de substitution d’importation seront développées dans la période 1960 à 1980 et le programme d’ajustement sera évoqué dans la période 1983 à 2000.
De 1960 à 1983 : les stratégies de développement autocentré et de substitution d’importation
La stratégie basée sur la substitution d’importations a déjà commencé avant l’Indépendance. Cette politique a modifié la structure des importations, remplaçant les biens de consommation par les biens intermédiaires et d’équipement, mais les dimensions modestes du marché interne limitaient la croissance industrielle (c’était au temps du Premier Président TSIRANANA). Pendant cette période, le pays continuait à compter sur les cultures d’exportations par les devises.
Le gouvernement RAMANANTSOA, au pouvoir entre 1972 et 1975 a initié des politiques économiques qui ont mis le pays sur la voie du socialisme. L’Etat a progressivement pris le contrôle de l’économie en nationalisant les industries et en formant des agences para-publiques chargées de la commercialisation des échanges (c’est la forme de développement autocentré).
Quand le gouvernement RATSIRAKA est venu au pouvoir en 1975, il a continué les politiques socialistes de l’administration précédente, renforçant le contrôle de l’Etat sur l’économie. Le nouveau gouvernement cherchait à satisfaire les besoins fondamentaux de la population et à réduire l’inégalité des revenus avant la fin du siècle tout en augmentant la suffisance alimentaire nationale.
Cette stratégie de développement se fondait sur l’idée que la faiblesse des taux d’investissement avait contribué largement au manque de croissance de l’économie, d’où la politique « investir à outrance » en 1978. Pour financer les investissements importants et l’importation des biens d’équipement nécessaires pour atteindre les objectifs de développement, le gouvernement envisageait une augmentation de l’épargne domestique. Cependant, cette politique « investir à outrance » a été financée plutôt par des emprunts extérieurs et une expansion monétaire domestique.
De ce fait, c’est à la dynamique externe que fait appel cette stratégie de substitution d’importation.
De 1980 à 2000 : le programme d’ajustement
Dès le début de l’année 1980, les limites des stratégies adoptées depuis l’Indépendance apparaissent. Madagascar n’est pas parvenu à poser les bases d’une accumulation autonome. Le dilemme de l’octroi de la priorité à l’industrie (politique d’investissement à outrance) a abouti à la mise en place d’industries d’une capacité de production gravement sous-utilisée, aux coûts de productions excessifs. Par conséquent, l’Etat a été obligé de recourir à l’endettement extérieur pour pouvoir financer les investissements. Ceci a suscité une dépendance financière croissante et par la suite à l’augmentation de 240% du déficit budgétaire de l’Etat entre 1977 et 1980.
En fin de compte, l’Etat a été obligé d’avoir recours à des emprunts auprès du FMI pour faire face à la crise des balances de paiements.
Madagascar a donc signé des accords de confirmation avec le FMI en 1981 et 1982 lorsqu’il lui était devenu impossible de financer les déficits courants par l’intermédiaire du bloc communiste ou des services commerciaux. Les politiques de stabilisation adoptées ont réduit la demande globale en diminuant l’investissement public et les autres dépenses de l’Etat (notamment les dépenses sociales), ce qui revient à une réduction de presque 50% des dépenses totales réelles.
A partir de 1984 environ, cette politique macroéconomique, qui mettait l’accent sur la stabilisation, s’est infléchie en faveur de l’ajustement structurel, avec une série de réformes entreprises avec le soutien de plusieurs prêts de la Banque Mondiale et destinées à supprimer les contraintes du côté de l’offre dans des secteurs importants. Toutefois, les progrès ont été lents dans le contexte de l’ajustement structurel.
La Banque Mondiale, en collaboration avec le FMI, a donc mis en place des prêts d’ajustement structurel tels le CASI (Crédit d’Ajustement au Secteur Industriel), le CASA (Crédit d’Ajustement au Secteur Agricole), le CAPIC (Crédit d’Ajustement de la Politique Industrielle et Commerciale) et le CASP (Crédit d’Ajustement au Secteur Public) en vue d’apporter une aide à la solution des problèmes de balance des paiements, ce qui confère une dimension plus macroéconomique à la conditionnalité qu’elle pratique. Pour ces tranches supérieures de crédits, les conditions portent sur des objectifs macroéconomiques fondamentaux que l’Etat malgache doit s’imposer.
Donc, les contraintes monétaires et financières à court terme l’emportent sur les exigences de la production matérielle et de l’investissement dans le long et moyen terme. L’objectif de croissance n’existe que subordonné au remboursement de la dette et au respect des grands équilibres (budget, balance des paiements), dont la réalisation suppose la baisse des dépenses de fonctionnement (subventions, traitements des fonctionnaires), des dépenses d’infrastructure, des dépenses sociales qui ont été réduites par rapport à la période 1975-1977, et, simultanément, la hausse des recettes (relèvement des tarifs publics, parfois des impôts indirects, la fiscalité directe étant rarement l’objet des réformes).
En 1997, les réformes adoptées depuis une dizaine d’années dans le pays ont été appuyées par une FASR approuvée par le FMI en 1996 et un CAS (Crédit d’Ajustement Structurel) de la Banque Mondiale en une seule tranche, approuvé et décaissé en 1997.
Ainsi, à l’objectif ancien d’industrialisation est substitué un objectif d’ajustement structurel. Néanmoins, ces stratégies connaissent des limites qui se sont fait ressentir durant toute leur application dans le pays.
Limite de ces stratégies : évolution de la situation économique de 1960 à 2000
Cette section est divisée en deux périodes distinctes : la période de 1960-1983 relative l’application des stratégies de développement autocentré et de substitution d’importation et la période 1983-2000 relative à l’application de l’ajustement structurel.
Evolution de la crise : 1960-1983
A la fin des années 1970, la politique adoptée depuis l’Indépendance a engendré des impacts négatifs sur le plan économique de Madagascar qui est caractérisé par un endettement massif.
Le processus d’endettement: Nous pouvons dire que Madagascar a pris le « train de l’endettement » vers la fin des années 70. Aussi, l’encours de la dette publique extérieure est-il passé de 456,9 milliards de dollars US en 1977 à 818,6 millions en 1978 et 1304 millions en 1979, soit une multiplication par 2 en 19778, par rapport à 1977, et par 3 en 1979.
La situation économique: Entre 1960, année de l’accession de Madagascar à l’Indépendance, et 1972, l’économie malgache a connu une période caractérisée par des prix relativement stables, une balance des paiements en équilibre et un taux de croissance modéré (près de 3% par an entre 1960 et 1972). La croissance réelle du PIB par habitant a été positive, mais faible (0,4%). La politique adoptée par les deux gouvernements entre 1972 et 1978 a engendré un bilan économique décevant. En effet, le PIB réel est tombé à un taux annuel de près de 1% dans cette période. Dans l’espoir de stimuler la croissance, le Gouvernement a lancé, entre 1978 et 1980 le programme d’investissements publics massifs (c’est la politique d’investissement à outrance que nous avons déjà évoqué ci-dessus) ; celui-ci a quadruplé la dette extérieure, qui, pour l’essentiel, était assortie de conditions commerciales. Ce programme s’est soldé par un déficit budgétaire important, un taux d’inflation annuel de 30%, un gonflement de la consommation, des investissements publics au détriment du secteur privé et une croissance très réduite57. La croissance réelle du PIB a été minime (0,6%) entre 1972 et 1980 et, par habitant, a baissé de 2% par an.
L’impact du programme d’ajustement
Madagascar est sous ajustement depuis une vingtaine d’années. La politique de restriction sévère de la demande imposée au début des années 80 était généralement considérée comme un traitement de choc. Elle a fait chuter le PIB de 10,3% et le PIB/hab de 16% entre 1980 et 1982. L’ajustement, qui est devenu structurel en 1984, a entraîné des effets dépressifs sur la croissance du PIB. En effet, la croissance moyenne du PIB a été de 1,5% par an de 1984 à 1996, soit une baisse du PIB/hab de 17,3% au cours de la même période. Néanmoins, en 1997, une politique budgétaire et monétaire viable et l’amélioration du commerce extérieur ont permis une croissance d’environ 3,5% en 199758.
L’inflation a baissé, pour tomber, en fin d’année, à 4,8%. L’incertitude s’est toutefois installée progressivement dans le courant de 1997, car la mise en œuvre des réformes structurelles a pris du retard.
L’impact négatif de l’ajustement s’est fait surtout sentir au niveau de l’agriculture et des dépenses sociales.
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Table des matières
PARTIE I –MISE EN PERSPECTIVE DE L’EVOLUTION DE LA PENSEE ECONOMIQUE SUR LE THEME DE « PAUVRETE » ET DE « POLITIQUES PUBLIQUES »
Chapitre 1. Evolution de la pensée économique sur le thème « pauvreté » et « politique publique »
1.1. Quelques notions sur le concept de pauvreté
1.1.1. Essai de définition de la pauvreté
1.1.2. Pauvreté et sous-développement
1.2. Les approches théoriques du sous-développement et les stratégies de développement y afférentes.
1.2.1. Les approches théoriques du sous-développement avant les années
1.2.2. Les échecs de ces stratégies de développement
1.2.3. Les nouvelles approches du développement depuis les années
Chapitre 2. Historique de la lutte contre la pauvreté à Madagascar
2.1. Généralités sur Madagascar : contexte socio-économique
2.1.1. La géographie et la population
2.1.2. L’histoire politique de Madagascar
2.2. Les stratégies adoptées par le gouvernement malgache avant la nouvelle approche DSRP et leurs limites
2.2.1. De 1960 à 1983 : les stratégies de développement autocentré et de substitution d’importation
2.2.2. De 1980 à 2000 : le programme d’ajustement
2.2.3. Limite de ces stratégies : évolution de la situation économique de 1960 à 2000
2.3. La nouvelle stratégie de développement adoptée par le gouvernement malgache depuis 2000 : « approche DSRP »
2.3.1. L’IPPTE et Madagascar : apparition de l’approche DSRP en 2000
2.3.2. La nouvelle approche « DSRP » pour la lutte contre la pauvreté
Conclusion partielle
PARTIE II. LE NOUVEL OUTIL PCD
Chapitre 3. Le nouvel outil PCD et son application pour le cas du sud-ouest malgache
3.1. Elaboration et mise en oeuvre du Plan Communal de Développement.
3.1.1. Généralités sur le PCD
3.1.2. Analyse des grandes lignes du PCD aux fins de réduction de la pauvreté
3.1.3. Mise en oeuvre du Plan Communal de Développement
3.2. Monographie de la zone d’étude
3.2.1. Présentation de la région de Tuléar II
3.2.2. Diagnostic sommaire des Communes étudiées
3.3. Les institutions responsables de l’élaboration du PCD dans la région de Tuléar II.
3.3.1. Les institutions et leurs activités sur place
3.3.2. La procédure de chaque institution pour l’élaboration des PCD
3.3.3. Les ONG de développement dans la région de Tuléar II et leur perception du PCD
Chapitre 4. Adéquation des PCD aux réalités locales : cas des Communes étudiées
4.1. Situation actuelle de l’élaboration des PCD
4.1.1. Les Communes forestières et la Commune littorale dans le nord de Tuléar II
4.1.2. Les Communes littorales au sud de Tuléar II
4.1.3. Les Communes au Nord-Est de Tuléar II
4.2. Analyse de l’élaboration et de la mise en oeuvre du PCD
4.2.1. Analyse institutionnelle de l’élaboration du PCD
4.2.2. Analyse de l’élaboration et de la mise en oeuvre du PCD suivant quelques indicateurs
4.3. Prospective – Intégration de la dimension environnementale dans le PCD
4.3.1. Contexte national : La politique environnementale à Madagascar
4.3.2. La plate-forme sur l’intégration de la dimension environnementale dans le PCD
4.3.3. Réalisation de cette plate-forme
4.4. Recommandations : Les approches théoriques à l’épreuve des faits
4.4.1. Le PCD et les nouvelles logiques du développement
4.4.2. Contribution du PCD à l’amélioration du niveau de vie de la communauté : cas des Communes étudiées
Conclusion partielle
Conclusion générale
Bibliographie
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