La mise en œuvre de la politique culturelle : un territoire entre volonté de renouvellement et résistances au changement

Un centre urbain très contrasté

À côté de ces espaces ruraux, l’agglomération de Villefranche-sur-Saône est marquée, autour de la ville-centre, par une urbanisation croissante. Celle-ci s’explique en partie au moins par la proximité de son territoire avec Lyon. En s’étendant au cours des années 2000, l’aire urbaine de Lyon a en effet absorbé celle de Villefranche-sur-Saône ; comme on le voit sur la carte 1 plus haut, Villefranche-sur-Saône et ses communes voisines sont considérées sur le plan statistique comme des éléments de l’unité urbaine lyonnaise. La population de Villefranche-sur-Saône s’est accrue ces dernières années à un rythme encore plus rapide que le reste de l’agglomération, avec un taux d’augmentation annuel de presque 1,4 %. La population est là aussi relativement jeune (l’indice de jeunesse est à 125,4 dans la ville). Cette urbanisation s’accompagne de fortes disparités entre les quartiers, contrastant avec la situation des communes rurales alentours décrite plus haut. La ville de Villefranche-sur-Saône se divise nettement en secteurs très différents. Le centre-ville, très réduit, concentre les principaux commerces et équipements culturels. Il s’est construit autour de la rue Nationale, qui coupe la ville en deux du nord au sud. Il s’agit du cœur historique de Villefranche-sur-Saône, riche en patrimoine de l’époque médiévale notamment, même si celui-ci n’a, jusqu’à maintenant, pas fait l’objet d’une politique de valorisation particulière. Cette partie de la ville concentre les principaux commerces et équipements culturels. Si le cœur de ville est plutôt cossu, il est entouré par trois quartiers prioritaires de la politique de la ville : Belleroche, Le Garet et Béligny, représentés sur la carte 2 ci-dessous. Le quartier de Belleroche s’étend en partie sur les communes de Gleizé et de Limas. Notons que le quartier du Troussier, non loin du Garet, était également concerné par la politique de la ville jusqu’à la signature du nouveau Contrat de ville sur cinq ans en 2015. Il n’a pas été qualifié pour faire de nouveau partie des quartiers prioritaires car il n’atteint pas le seuil des 1000 habitants requis.
Ces quartiers représentent 43,5 % des logements sociaux de l’agglomération ; les autres sont répartis principalement dans d’autres quartiers de Villefranche-sur-Saône et dans les villes voisines. Au total, les logements sociaux représentent près de 30 % des résidences principales de Villefranche-sur-Saône.
En raison de cette importante mixité de populations, on constate un décalage entre Villefranche-sur-Saône et, dans une certaine mesure, ses communes voisines, et le reste de l’agglomération. Alors que, comme nous l’avons vu précédemment, les revenus des ménages sont relativement élevés sur le territoire, la médiane du revenu disponible par unité de consommation est de 17 312 euros à Villefranche-sur-Saône, soit bien en-dessous de la médiane métropolitaine à 20 183 euros . Le taux de chômage à Villefranche-sur-Saône était de 17,4 % chez les 15-64 ans en 2014, contre 13,1 % dans toute l’agglomération et 14 % au niveau national . Le taux de pauvreté dans la ville était de 22,1 % en 2013, contre 14,9 % à l’échelle de la communauté d’agglomération et 14,5 % au niveau métropolitain.
Le territoire de la communauté d’agglomération de Villefranche-Beaujolais-Saône est donc contrasté dans le sens où il comprend à la fois des zones rurales aux revenus relativement élevés et des espaces de plus en plus urbanisés. Ces derniers sont eux-même très hétérogènes, entre quartiers aisés et poches de précarité où se concentrent des populations à très faibles revenus. Plus globalement, il s’agit d’un territoire en pleine évolution : de rural et industriel, il devient de plus en plus périurbain et résidentiel, avec l’arrivée de nouvelles populations et une restructuration importante de son économie.

Une offre culturelle inégale

Une offre culturelle riche à Villefranche

Pour une ville d’un peu plus de 35 000 habitants, Villefranche-sur-Saône propose une offre culturelle relativement riche, en premier lieu en termes d’équipements. La Ville gère quatre équipements culturels directement : la médiathèque Pierre-Mendès-France, la maison du patrimoine récemment transformée en service d’animation de l’architecture et du patrimoine, les archives municipales et le musée Paul-Dini.
La médiathèque Pierre-Mendès-France est l’établissement culturel municipal le plus fréquenté même si le nombre de prêts comme de visiteurs étaient en légère baisse ces dernières années. En plus de ses activités de prêt et de valorisation de collections contemporaines, elle dispose d’un fond patrimonial conséquent de documents donnés au fil des années par des notables locaux. Elle met en œuvre également tout au long de l’année une programmation événementielle autour de conférences et d’animations. Ces activités sont menées par une équipe de vingt-trois personnes au total, dirigée depuis quelques mois par une conservatrice.
La maison du patrimoine est un centre de recherche et de documentation centré sur l’histoire locale. Elle abrite notamment un musée autour de la « fête des Conscrits », une tradition caladoise très populaire qui donne encore aujourd’hui lieu, chaque année, à des festivités de grande ampleur dans toute la ville. Elle organise également, depuis 2008, des expositions temporaires. En 2017, la maison du patrimoine est devenue le « service d’animation de l’architecture et du patrimoine » chargé de porter la candidature de l’agglomération au label Pays d’Art et d’Histoire. Cette transformation s’est accompagnée de l’arrivée d’une responsable ayant le grade d’attachée territoriale qui encadre désormais le reste de l’équipe, constituée de trois personnes.
Le musée Paul-Dini est un musée d’art moderne et contemporain labellisé « Musée de France ». Ses collections sont principalement constituées des fonds du donateur qui lui a donné son nom. Le musée met en place chaque année plusieurs expositions temporaires et ré-accrochages des collections permanentes.Il dispose d’un service des publics dédié aux actions de médiation pour adultes et enfants. Enfin, il s’agit de l’un des rares musées en France à disposer d’une artothèque.
L’équipe du musée est composée de 12 agents encadrés par une conservatrice en chef du patrimoine et son adjointe, attachée de conservation.
Les archives, enfin, ne sont pas encore ouvertes au public. Le service en tant que tel n’a été créé qu’en 2016. Les fonctions d’archivage sont longtemps restées non structurées, jusqu’à l’arrivée d’un conservateur en 2010. Ce responsable encadre aujourd’hui quatre personnes dont un attaché de conservation. Le service des archives est destiné à accueillir du public après son inauguration officielle courant 2017.
La Ville gère par ailleurs l’organisation de nombreux événements, pour la plupart au cœur de la ville, pendant toute la période estivale.
En plus de ces équipements municipaux, Villefranche-sur-Saône bénéficie d’un tissu associatif dense qui contribue à la richesse de la vie culturelle locale. Le Théâtre de Villefranchesur-Saône notamment, scène conventionnée gérée par une association, propose chaque année une programmation dense et un festival de musiques actuelles, Les Nouvelles Voix en Beaujolais. Dans les deux programmations, il n’est pas rare que les artistes accueillis soient reconnus au niveau national voire international. Une soixantaine d’autres associations participent à la vie culturelle de la ville ; on peut citer le Théâtre Pêle-Mêle ou encore les Concerts de l’Auditorium qui participent à la programmation estivale. Villefranche-sur-Saône bénéficiait également jusqu’à cette année de la présence de trois cinémas en plein centre-ville. Deux d’entre eux doivent cependant être fermés à l’automne 2017, en même temps qu’ouvrira un multiplexe proche du centre. L’association L’Autre cinéma qui assure, en grande partie, la programmation du cinéma restant, organise par ailleurs chaque année le festival des Rencontres du cinéma francophone en Beaujolais qui accueille lui aussi régulièrement des artistes de stature internationale.

Une décentralisation limitée

Cette offre riche reste toutefois majoritairement concentrée sur le centre de Villefranche-sur Saône. Jusqu’à l’émergence du projet culturel de territoire, aucune politique culturelle spécifique à destination des quartiers périphériques ou des quartiers prioritaires n’avait été mise en place par la direction des affaires culturelles. Si des actions étaient menées, elles étaient uniquement ponctuelles. La vie culturelle dans les quartiers était impulsée par le service Vie des quartiers qui coordonne notamment, chaque année, une programmation de cinéma en plein air et par les associations. Le problème de cette répartition implicite des tâches est que le travail des associations reste en l’occurrence très inégal selon les quartiers et les acteurs, sur le plan de la qualité artistique des propositions mais surtout sur celui de la médiation proposée.
La décentralisation est également limitée par rapport aux communes périphériques de la communauté d’agglomération. Celle-ci gère trois établissements culturels : un conservatoire à rayonnement intercommunal et deux musées. Le conservatoire est situé à Villefranche-sur-Saône mais mène des actions de décentralisation, y compris dans les communes périphériques. Il fait notamment circuler des musiciens intervenant dans toute l’agglomération.
Les deux musées sont gérés par la même directrice. Il s’agit du musée du Prieuré, à Salles Arbuissonas, et du musée Claude-Bernard, à Saint-Julien, consacré à un célèbre scientifique local.
Tous deux accueillent des scolaires venus de différentes communes de l’agglomération mais leur fréquentation reste dans l’ensemble assez basse. D’autres équipements et animations existent au niveau municipal : plusieurs communes, y compris parmi les plus petites, sont dotées de bibliothèques. On compte six bibliothèques municipales dans l’agglomération y compris la médiathèque de Villefranche-sur-Saône. La partie plus rurale de l’agglomération n’est donc pas entièrement dénuée d’action culturelle ; celle-ci reste cependant très limitée et on ne peut que constater un décalage avec le centre de Villefranche-sur Saône, très bien équipé et animé. Jusqu’à ces derniers mois, aucune politique culturelle n’était mise en place au niveau communautaire pour réduire ce déséquilibre.

Un administration cloisonnée

Une coopération encore peu développée au niveau de la communauté d’agglomération

Face à ces différents constats, on peut penser que la communauté d’agglomération aurait un rôle à jouer dans la réduction des déséquilibres sur son territoire. Celle-ci est cependant encore en pleine construction. Créée au début de l’année 2014 sur la base du schéma de coopération intercommunal dressé au niveau préfectoral, l’ « Agglo Villefranche Beaujolais » est issue de la fusion de la communauté d’agglomération de Villefranche-sur-Saône (CAVIL), des deux communautés de communes Beaujolais Nizerand Morgon et Beaujolais Vauxonne, ainsi que les communes de Jassans-Riottier, Liergues, Jarnioux et Ville-sur-Jarnioux. Loin d’un rapprochement spontané, la fusion est davantage un  »mariage forcé » entre les entités concernées qui ont connu dès le départ des difficultés à trouver une dynamique de coopération à l’échelle du nouvel EPCI.
En plus des compétences obligatoires des communautés d’agglomération (développement économique, aménagement de l’espace, logement et politique de la ville), la communauté d’agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône a choisi de prendre en charge, en tant que compétences optionnelles, la voirie, la protection et la mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie, ainsi que la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion d’équipements sportifs et culturels. Elle est enfin impliquée, au titre des compétences facultatives, dans les domaines de l’assainissement, de l’eau et de l’action sociale d’intérêt communautaire.
La prise en charge de l’ensemble de ces compétences a toutefois été compliquée par le fait que les services communautaires ont mis un certain temps à se structurer, que ce soit dans le schéma général de répartition des missions entre les services ou dans l’attribution des postes de direction. Jusqu’à mi 2015, c’est par exemple le directeur général des services de l’agglomération lui-même qui dirigeait les services culturels communautaires. De manière anecdotique, mais assez significative, nous avons réalisé au moment où je devais rédiger ce mémoire que l’organigramme communautaire donnait jusqu’à aujourd’hui une représentation plutôt chaotique du service culturel. Sur ce document, disponible en annexe 2, on peut voir que le Conservatoire est traité comme un service distinct de la direction culture et même de l’ensemble des services, tandis que les musées communautaires, pourtant au même niveau, ne sont pas mentionnés.

Des services municipaux cloisonnés

La recherche d’une dynamique de coopération est également un enjeu au niveau municipal.
Les services de Villefranche-sur-Saône fonctionnent en effet encore largement en « silos », les tentatives d’introduire plus de transversalité dans leur travail n’étant qu’à leurs débuts. La norme, aujourd’hui encore, reste que chaque service accomplit sa mission sans chercher à faire de lien avec d’autres, malgré le sens que cela pourrait avoir.
Un bon exemple est celui des politiques à destination des quartiers prioritaires de la ville.
Comme nous l’avons vu, il s’agit d’un enjeu important à Villefranche-sur-Saône puisqu’il concerne une partie conséquente de la population. L’action publique dans ce domaine souffre cependant d’une absence presque totale de concertation entre les différents services concernés, au premier plan desquels le service Vie des quartiers » et le service Jeunesse. Ces deux services, ceux qui travaillent le plus au quotidien avec la population des quartiers prioritaires, ne coopèrent pour l’instant pas dans l’exercice de leurs missions. Il n’existe pas non plus entre eux de système, ou simplement d’habitude de communication des informations. La situation n’a cependant pas évolué pour l’instant,en partie parce qu’aucune décision politique n’a été prise dans ce sens. Conséquence à la fois de ces cloisonnements et du déficit de structuration au niveau communautaire, la coopération est également compliquée entre ces deux services et celui de la communauté d’agglomération chargé de la politique de la ville.
Enfin, le manque de coordination générale de l’action envers les quartiers prioritaires rend également difficile pour les autre services municipaux de mener des actions dans ce champ. Ils ne peuvent en effet pas s’appuyer sur les services qui devraient entretenir une relation de proximité avec les habitants concernés et donc permettre de faire le lien avec eux dans la construction d’un projet. Ils doivent, à la place, faire appel aux associations de quartier, qui prennent le relais, jusqu’à un certain point.
L’idée ici n’est pas de jeter la pierre aux services chargés de travailler en lien avec les quartiers prioritaires. Si leur cas est particulièrement parlant, ce fonctionnement cloisonné est en réalité une caractéristique partagée , de manière générale, par la plupart des services municipaux. La culture, pendant longtemps, n’était pas en reste. Jusqu’en 2015, la direction des affaires culturelles n’occupait que des fonctions « opérationnelles » correspondant à l’organisation d’événements. Son action se concentrait principalement autour de la coordination de la programmation estivale de la ville. Elle n’avait pas pour objectif de porter des projets transversaux entre les services culturels.
Ceux-ci n’avaient pas pour habitude de mener des projets communs : chaque équipement culturel travaillait de son côté sur ses missions propres. La direction des affaires culturelles ne cherchait pas non plus à travailler en transversalité avec d’autres directions ; par exemple, comme nous l’avons mentionné plus haut, elle ne menait pas, jusqu’à il y a peu, d’actions particulières dans les quartiers prioritaires.
Comme au niveau communautaire, la mise en place d’une culture de coopération fait encore défaut au sein des services municipaux. Ceci rend difficile d’envisager la construction de projets et politiques globaux sur le territoire.

L’émergence d’une politique culturelle transversale à l’échelle du territoire

La situation du territoire a connu des changements récents en raison de la création de la communauté d’agglomération. Pour autant, les contrastes qui le caractérisent sont loin d’être nouveaux. Comment et pourquoi, à un moment précis, a émergé une politique culturelle dont l’objectif est d’avoir un rôle transformateur à l’échelle du territoire, et de quelle manière entend-elle répondre aux enjeux exposés précédemment ? Le premier pas vers ce renouvellement a été fait avec la rencontre entre une volonté politique et une expertise technique. Cette rencontre a été suivie de la construction d’un projet culturel de territoire décliné par la suite en projets concrets.

Une rencontre entre volonté politique et expertise technique

Un projet politique

Les prémices du projet culturel de territoire ont été posés lors de l’arrivée d’une nouvelle adjointe à la culture, au tourisme et au rayonnement du territoire à la Ville de Villefranche-surSaône en 2014 : Béatrice Berthoux. Celle-ci se démarque par son intérêt et son engagement personnel envers le milieu culturel : elle a notamment fondé, avant sa première élection, une association de protection du patrimoine local. Arrivée en fonctions, la nouvelle adjointe fonde son action sur un état des lieux de la culture à Villefranche-sur-Saône qui rejoint les éléments déjà décrits ici en première partie : la ville est caractérisée par une vie culturelle riche portée par de grands équipements structurants et une vie associative active. Elle n’a cependant jusqu’alors pas fait l’objet d’une politique culturelle définie permettant d’apporter de la cohérence dans le travail des différents acteurs et un équilibre sur le territoire. C’est donc à ce manque que Béatrice Berthoux entend remédier.
Elle rédige à cette fin un projet de mandat articulé autour de trois grands axes déclinés en pistes d’action. Le projet, rédigé noir sur blanc dans un document de travail, est laissé librement à la disposition de la direction culture, j’ai donc pu le consulter.
Le troisième et dernier axe défini dans le projet de mandat de 2014 est celui du rayonnement. Béatrice Berthoux affirme dans cette partie son souhait que Villefranche-sur-Saône s’affiche sur le territoire en tant que capitale du Beaujolais et puisse rayonner, grâce à sa politique culturelle, aux niveaux départemental, régional et même international. Elle préconise pour cela de s’appuyer sur les équipements culturels, en particulier le musée Paul-Dini, en les inscrivant pleinement dans la politique touristique actuellement en plein développement. Les relations déjà établies entre Villefranche-sur-Saône et ses partenaires internationaux, notamment à travers ses jumelages avec l’Allemagne et la Moldavie, doivent également être des outils de rayonnement culturel de la ville à l’étranger. L’offre culturelle de niveau international portée par Villefranche-surSaône dans certains domaines (on pense notamment au Théâtre) est par ailleurs présentée en ellemême comme un atout à entretenir.
Ce projet de mandat est centré sur le niveau municipal. Béatrice Berthoux a cependant une vision plus globale de la politique culturelle qu’elle souhaite lancer. En ce sens, l’année 2014 est charnière : à l’occasion du renouvellement du mandat de l’équipe municipale en 2014, Madame Berthoux est également élue vice-présidente en charge de la culture au sein de la toute nouvelle communauté d’agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône. À ces fonctions s’ajoutent en 2015, suite aux élections départementales, celles de vice-présidente chargée de l’enfance et de la culture dans le Conseil départemental du Nouveau Rhône. Elle doit cependant abandonner ce mandat moins d’un an plus tard pour pouvoir en accepter un autre : candidate aux élections régionales sur la liste des Républicains, elle devient vice-présidente chargée des lycées à la Région Auvergne Rhône Alpes. Elle participe également à la commission « affaires culturelles ».
Ces mandats à différents niveaux de collectivité permettent sans aucun doute à l’élue de développer une vision plus large de l’écosystème culturel du territoire et l’amènent à envisager les projets culturels de façon globale. Dès sa prise de fonctions comme conseillère communautaire, elle s’attache ainsi à mener une politique culturelle commune au niveau de la Ville et de l’Agglomération. Mais, au-delà de cette influence sur sa vision de la politique culturelle, ses différents mandats ont également l’avantage de placer Béatrice Berthoux en position stratégique dans certaines négociations. C’est, par exemple, en partie grâce à s on influence au niveau régional que le projet de rénovation de la maison Vermorel semble sur le point d’intégrer la liste des projets aidés dans le cadre du contrat de plan État-Région.
La volonté politique a clairement été l’élément déclencheur des réflexions qui devaient conduire à la construction d’une politique culturelle sur le territoire : Béatrice Berthoux est arrivée en fonction avec une vision pour la culture, non seulement pour Villefranche-sur-Saône mais au niveau plus global de l’agglomération,. Un projet qu’elle pouvait défendre grâce à un poids politique important sur le territoire.

D’une DAC opérationnelle à une DAC fonctionnelle

La mise en œuvre de la vision de la nouvelle adjointe à la culture devait nécessairement passer par une évolution des services culturels et, en particulier, de la direction des affaires culturelles. Celle-ci a été créée en 2008 seulement. Les responsables des services culturels étaient placés sous la responsabilité du directeur général adjoint (DGA) de la direction des âges de la vie et du temps libre (DAVETL), qui regroupe également les services Scolaire, des Personnes âgées et des Sports.
La personne choisie pour occuper cette position est à l’époque Jean-Paul Berney, une personnalité très reconnue dans le milieu culturel caladois : lui même comédien, il était également très apprécié pour son travail au sein de plusieurs structures culturelles locales importantes, notamment en tant que chargé de relations publiques. En tant que directeur des affaires culturelles, il a principalement concentré son action sur l’événementiel. Il est à l’origine de manifestations très appréciées par la population, au premier rang desquelles le festival « Un été côté Saône ». Pendant une semaine, cet événement attirait chaque année un public nombreux autour d’une programmation de spectacles et d’animations de grande ampleur et fédérateurs : concerts d’artistes nationaux, animations familiales ou encore retransmissions en plein air de pièces de l’Opéra de Lyon étaient proposés, tout cela gratuitement.
Les quelques années pendant lesquelles Jean-Paul Berney est resté directeur des affaires culturelles ont donc été signe d’une forte dynamisation de la vie culturelle locale par le biais de l’événementiel. Ceci a eu des retombées importantes pour les habitants, mais aussi en terme de rayonnement de la ville à l’extérieur. Ce temps a également été celui d’une DAC centrée essentiellement sur des missions « opérationnelles », c’est-à-dire en l’occurrence la coordination directe d’événements. Le directeur ne portait pas de projets transversaux ou de vision d’ensemble pour les services culturels.

Table des matières
Sommaire
Introduction
1.Un territoire contrasté au fonctionnement administratif cloisonné
1.1.Une agglomération entre ruralité et urbanisation
1.1.1.Un territoire à dominante rurale
1.1.2.Un centre urbain très contrasté
1.2.Une offre culturelle inégale
1.2.1.Une offre culturelle riche à Villefranche
1.2.2.Une décentralisation limitée
1.3.Un administration cloisonnée
1.3.1.Une coopération encore peu développée au niveau de la communauté d’agglomération
1.3.2.Des services municipaux cloisonnés
2.L’émergence d’une politique culturelle transversale à l’échelle du territoire
2.1.Une rencontre entre volonté politique et expertise technique
2.1.1.Un projet politique
2.1.2.D’une DAC opérationnelle à une DAC fonctionnelle
2.2.La construction du projet culturel de territoire
2.2.1.La définition des axes de la politique culturelle
2.2.2.Une politique culturelle co-construite
2.3.La déclinaison de la politique culturelle en projets concrets
2.3.1.Le lancement de projets de fond
2.3.2.Une programmation événementielle
2.3.3.Un stage dans les missions opérationnelles de la DAC
3.La mise en œuvre de la politique culturelle : un territoire entre volonté de renouvellement et résistances au changement
3.1.La mise en place de nouveaux moyens
3.1.1.Des moyens budgétaires
3.1.2.Des moyens humains
3.1.3.Communication
3.2.Des freins demeurant à la mise en œuvre du projet culturel de territoire
3.2.1.Un manque de structuration de la direction culture
3.2.2.Un cadre administratif en structuration
3.2.3.Des résistances au changement
Conclusion
Table des annexes
Annexe 1 : organigramme de la ville de Villefranche-sur-Saône
Annexe 2 : organigramme de la communauté d’agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône
Bibliographie

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