La mesure des dynamiques du foncier économique en Région PACA de 1999 à 2018

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Des tentatives jusqu’à présent infructueuses de maitrise du développement des zones commerciales de périphérie

Face au rapide engouement pour cette nouvelle forme de développement commercial particulièrement espacivore, plusieurs lois ont cherché à encadrer son expansion. Dès 1973 sont créées dans le cadre de la loi Royer les Commissions Départementales, successivement dites « d’urbanisme », « d’équipement » puis « d’aménagement commercial » entre 1973 et 2008. Elles sont chargées d’étudier et d’autoriser ou de refuser les projets de construction de surfaces commerciales de plus de 1.500m2 pour les villes de 40.000 habitants et plus (1.000m2 pour les villes plus petites) – les seuils de surface ayant fluctué entre les deux dates. C’est la première fois en France que le développement commercial se voit contraint, alors qu’il bénéficiait jusque-là d’un flou juridique et réglementaire, contrairement aux activités industrielles largement encadrées par des directives de sécurité et environnementale (Desse, 2013).
Au fur et à mesure du remaniement de la composition et du fonctionnement des Commissions, on observe un évincement progressif des représentants économiques dans leur composition. Parmi ces derniers, seules les Chambres de Commerce et d’Industrie et les Chambres des Métiers et de l’Artisanat y siègent encore en 1993. Puis en 2008, les élus deviennent majoritaires et jouissent du droit de décision exclusif sur le développement des zones commerciales, accompagnés de l’avis de quelques experts. De plus, les élus disposent des avantages de gestion des usages du sol au travers des documents d’urbanisme, du droit de préemption urbain et éventuellement, disposent de réserves de foncier public (Coulondre, 2016).
On peut y voir une des conséquences de la « directive services » de 2006 de la Commission européenne qui a mis à mal la volonté d’encadrement des développements commerciaux. Cette directive visait en effet notamment à supprimer les dispositions existantes pouvant entraver la libre installation de commerces et l’exercice de la libre concurrence. Elle s’est traduite en France par une première la loi, dite de modernisation de l’économie de 2008 (LME)34. Cette dernière a supprimé le critère dit de « suréquipement commercial » pouvant jusqu’alors être retenu par les commissions pour stopper le développement de nouveaux programmes commerciaux, et les obligeant ainsi à baser leur analyse d’un nouvel équipement sur les critères d’aménagement du territoire et de développement durable. Aussi, il existe en pratique peu de ressorts pour justifier un refus auprès d’un porteur d’un projet de développement commercial : : « les membres des CDAC ne savent pas très bien ce qui peut les autoriser à rejeter un projet d’installation dans la mesure où il n’existe pas de critères ni de normes partagées pour définir les exigences minimales à respecter en matière de développement durable et d’aménagement du territoire » (Élisabeth Lamure, sénatrice du Rhône , au cours de la Commission sénatoriale de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, 16 décembre 2009).
La difficulté à contenir les développements commerciaux de périphérie vient aussi du prix toujours très bas des terres agricoles et des friches en périphérie. Il est donc très tentant pour les propriétaires fonciers, y compris les collectivités, de chercher à valoriser leur foncier en l’affectant à des développements commerciaux (plus rémunérateur), ce à quoi s’ajoutent les arguments d’une attractivité territoriale renforcée et de la création d’emplois. Récemment, l’encadrement plus strict de l’usage du foncier agricole, la prise de conscience de la dévitalisation commerciale des centres-villes, les préoccupations environnementales, notamment liées à la préservation de la biodiversité, rendent beaucoup plus difficile la sortie de terre de nouveaux projets commerciaux. Face à ces difficultés, l’argument de développement est aujourd’hui de travailler sur les pôles commerciaux existants, en les agrandissant et en les « verdissant ». Il s’agit aussi de grossir pour être en mesure de concurrencer les autres zones à proximité dans une logique de « cannibalisme commercial ». Ainsi, le développement et la rénovation des zones commerciales déjà existantes, représentent en 2018 40% des dossiers accordés en CDAC (Procos, 2019). « Ce qui change en revanche, c’est la priorité accordée par les promoteurs à la création ou à la rénovation des équipements plutôt qu’à la création ex nihilo de nouvelles zones commerciales. Objectif : être plus gros que ses concurrents immédiats pour offrir aux clients l’offre commerciale la plus complète possible. L’ère des mégazones ne fait que commencer… », Franck Gintrand extrait du livre « Le jour où les zones commerciales auront dévoré nos villes » 2018.

Développements commerciaux de périphérie : les nouvelles régulations et leurs impacts

Si les zones commerciales périphériques ne sont pas le seul facteur explicatif de la vacance commerciale des centres-villes, elles n’en demeurent pas moins une cause majeure. En plus des tentatives de régulation par les Commissions Départementales, via l’élaboration de Chartes commerciales ou l’élaboration des documents d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) liés aux SCOT (l’urbanisme commercial est désormais intégré dans les SCOT) d’autres actions et outils existent. C’est notamment le cas du FISAC.
Le Fonds d’Intervention pour les Services, l’Artisanat et le Commerce a été créé en 1989 à l’occasion de l’adoption de la Loi relative au développement des entreprises commerciales et artisanales et à l’amélioration de leur environnement économique, juridique et social. Dès les années 1990, ce fonds avait déjà pour objet de répondre aux problématiques causées par la désertification de certains espaces ruraux, en raison de la concurrence générée par les pôles de grande distribution en périphéries des villes. Le FISAC dispose d’une enveloppe d’un montant fluctuant35, mobilisable par les collectivités locales au bénéfice des entreprises locales, au travers d’actions de communication, d’animation, de support à l’activité, d’investissements dans des infrastructures spécifiques ou au travers d’aides directes36.
Le FISAC, après avoir enregistré une forte baisse de son enveloppe, passée à 15 millions d’euros en 2018, est aujourd’hui un outil amené à disparaitre, acté par la loi de finances de 201937. Ce dispositif est en partie remplacé et en partie complété par les dispositions de la loi ELAN (novembre 2018) et le plan d’action coeur de ville concernant 222 centres-villes prioritaires. Ce dernier dispositif, chargé de redynamiser les centres-villes, est doté d’une enveloppe de 5 milliards sur 5 ans. Le conventionnement autour du dispositif coeur de ville, peut maintenant venir se rattacher à la démarche « Opération de revitalisation du territoire », cadre contractuel plus large entre État et collectivités, qui permet aux collectivités de faciliter la rénovation de leur tissu urbain, tant du parc de logements que des locaux commerciaux et artisanaux, « pour créer un cadre de vie attractif propice au développement à long terme du territoire 38».
Cet ensemble de mesures et d’outils anciens (commissions départementales) et plus récents (opération coeur de ville) semble récemment porter ses fruits. On observe, dans la Figure 13, une baisse des mètres carrés de surfaces commerciales nouvelles autorisées chaque année, et un stock des opérations des principaux promoteurs qui passe sous la barre des 5 millions de m2 en raison des abandons et reports de projets de plus en plus nombreux (Procos, 2020). Si cette diminution importante peut être imputée au durcissement des normes à respecter, aux mesures de contrôles, elle peut aussi l’être par une demande moindre des enseignes commerciales ou la baisse de leur rentabilité39. Par ailleurs, il n’est ici recensé que les opérations dont la surface de vente est supérieure à 1.000 m2, l’ensemble des autres opérations passant sous cette barre n’est pas restitué dans ces chiffres.

Mieux connaitre le foncier économique et sa place dans les politiques de développement local

En se penchant sur le sujet du foncier économique, sur son occultation dans l’énoncé des politiques publiques, sur la place, minime, qui lui a été récemment faite dans les référentiels de l’aménagement, et sur les difficultés rencontrées par les acteurs du territoire à créer ce type de foncier, on voit émerger des interrogations de fond quant à sa connaissance et sa maitrise. Avant toute évaluation des politiques locales d’aménagement, il convient donc de s’attacher à préciser les contours du foncier économique. À quoi le foncier économique correspond-il, et sur la base de quels critères le qualifie-t-on de tel ?

L’absence de définition consensuelle du foncier économique

Il n’existe pas aujourd’hui de définition nationale du foncier économique, pas plus qu’il n’existe de définition de ce qu’est une zone d’activités économiques. A priori simple à définir, le foncier économique pourrait correspondre au foncier où se trouvent actuellement des activités économiques ou bien aux zones où ces dernières se regroupent. Cependant, la délimitation du foncier économique apparait dans les faits bien plus ardue que ces définitions génériques.
Cette absence de définition consensuelle du foncier économique ne signifie pas pour autant qu’il n’existe pas sur le terrain. Empiriquement, chacun d’entre nous identifiera des terrains qu’il considérera comme du « foncier économique » : zones d’activités, zones commerciales, zones artisanales, cluster d’artisans ou d’entreprises (en milieu rural notamment), activités isolées, etc. constituent des réalités bien concrètes et très présentes des paysages urbains, périurbains et ruraux. Mais comme tout objet qu’on souhaite traiter scientifiquement, le foncier économique demande à être conceptualisé, abstrait des multiples visages qu’il arbore au quotidien. Ce faisant, on affronte vite des questions très concrètes de délimitation de l’objet « foncier économique » : doit-on compter l’ensemble des emprises foncières occupées par des entreprises (Figure 15).

L’impossible objectivation du débat sur le foncier économique

En l’absence de définition établie et partagée, chacun définit le foncier économique selon ce qui fait sens sur son territoire, en posant des définitions plus ou moins floues au gré de ce que l’on souhaite observer, reposant sur les découpages réglementaires (PLU) ou sur des concentrations de fait d’activités (caractérisées par leur surface, leur nombre d’entreprises et/ou d’emplois) servant le plus souvent de critères de délimitation. Cette variété de définitions, ou cette absence de définition, rend tout diagnostic et toute comparaison impossible, qu’il s’agisse de la quantité de foncier économique existant, de sa quantité disponible, ou de sa qualité et sa composition. Impossible de connaitre le montant de la ressource, sa localisation, de ses évolutions et de leur nature. Il est également impossible de savoir si ce foncier économique est suffisant ou pas d’un point de vue quantitatif et qualitatif (sans compter que les besoins sont eux-mêmes très difficiles à évaluer).
Dans cette situation de flou, où la perception prend souvent le pas sur l’objectivation, chacun peut donc à son aise tenir le discours qu’il souhaite en fonction de ses intérêts, ce qui peut aboutir à des décisions stratégiques, dans des documents de planification aussi bien locaux que régionaux, qui ne se basent pas sur des réalités objectives, mais sur des partis-pris.
L’absence de définition pose aussi un problème plus fondamental de connaissance scientifique sur laquelle ensuite baser l’action. L’absence de définition claire du foncier économique empêche en effet d’en comprendre les logiques d’évolution. Or ce point est crucial : par exemple, dans l’hypothèse où l’on constaterait une diminution du foncier économique (quelle qu’en soit la définition), mais sans la comprendre, il serait inutile de « recréer » du foncier économique qui disparaitrait lui aussi à terme, les mêmes causes (non identifiées) produisant les mêmes effets. Définir avec précision le(s) foncier(s) économique(s), en cerner les évolutions quantitatives et qualitatives, et être en mesure de les expliquer, de comprendre les logiques à l’oeuvre est donc déterminant pour qui veut établir des stratégies foncières, quelles qu’en soient les échelles.

Les différents types de foncier économique : proposition de typologie

Les différents types de foncier économique qu’on peut identifier ne s’opposent pas. De même qu’ils peuvent être tous nécessaires au fonctionnement d’un système économique local, ils se complètent et offrent un panorama complet des différents cas de figure qu’il est possible de rencontrer quand on aborde avec précision ce qu’est le foncier économique. Nous proposons tout d’abord de décliner le foncier économique en quatre types différents et complémentaires, pour recentrer ensuite le propos sur les seules zones d’activités, que nous définirons précisément et qui seront au centre de cette thèse.

Le foncier économique de droit

Première catégorie, le foncier économique de droit trouve sa définition dans la règle d’urbanisme, et plus précisément dans le règlement et le plan de zonage composant les documents d’urbanisme. Comme on l’a vu précédemment, il n’existe pas à ce jour dans le code de l’urbanisme de définition du foncier d’activités ni de ce qu’est une zone d’activités. Cependant grâce aux documents d’urbanisme, il est possible de délimiter le foncier économique de droit. Il est en effet identifié dans le plan de zonage par un zonage spécifique, qui dans le règlement d’urbanisme communal se rapporte à un panel de règles encadrant, entre autres, l’installation et le développement des activités économiques (détaillé sous les entrées principales dans la Figure 17).
Ces règles définissent les types d’activités autorisées ou non sur site, leurs conditions d’installation, d’exercice et les règles de construction à respecter (hauteurs, espacements …). Le plan de zonage, quant à lui, spécifie l’emplacement et les superficies dédiées à l’accueil des activités économiques dans la commune. Ces éléments sont également synthétisés dans le rapport de présentation du Plan Local d’Urbanisme qui détaille les composantes du territoire, zone par zone. Les grandes orientations d’aménagement et de développement dans la commune sont présentées dans le Programme d’Aménagement et de Développement Durable (PADD), on peut donc y retrouver les éléments relatifs au projet politique local en matière de développement économique.

Le foncier économique de proximité

On qualifie de « foncier économique de proximité » celui qui héberge les activités implantées en centre-ville et répondant à des fonctions urbaines de proximité : épicier ou petit artisan local comme un garagiste ou un serrurier. Ces activités de proximité occupent en général des en rez-de-chaussée d’immeubles, ou de petites emprises foncières. Elles sont le plus souvent intégrées dans des zonages destinés aux habitations, mais leur installation est généralement autorisée grâce à des clauses spécifiques dans le règlement d’urbanisme des secteurs concernés (Figure 21), ou légitimée par un installation antérieure au règlement en vigueur.
Le foncier économique de proximité, peut être un objet d’étude à part entière. De nombreux observatoires des centres-villes, et notamment du commerce, existent pour suivre l’implantation, le développement et le maintien des activités économiques49. Ces activités, souvent soumises à de fortes concurrences doivent être protégées pour maintenir le dynamisme des centres urbains (Alain Metton ; 1989). Cette préoccupation n’est pas nouvelle et reste toujours présente (Grimmeau & Wayens, 2016). La protection des centres passe par une vigilance spécifique dans le document d’urbanisme pour que les conditions d’activités y soient optimales (accès, stationnement, règlement de publicité…) et que la concurrence directe des périphéries soit encadrée. Ces enjeux sont par exemple abordés dans le cadre du programme de recherche « Quelle place pour quel travail en ville » porté par le PUCA50.

La connaissance foncière locale : beaucoup d’instruments, peu de mesures

On l’a vu, connaitre la ressource que constitue le foncier économique et ses dynamiques est stratégique pour les acteurs du développement économique et de l’aménagement. Conscients de cette importance, de nombreux acteurs économiques en Région PACA se sont mobilisés et ont proposé, ou proposent, différents outils ou approches pour suivre les évolutions du foncier économique.
Ces dispositifs peuvent viser spécifiquement à quantifier le foncier économique (surface disponible, localisation, etc.) ou, dans une démarche d’observation plus globale, s’intéresser aussi à l’emploi, aux entreprises concernées, pour décrire le foncier d’un point de vue plus qualitatif : niveaux d’accessibilité par différents modes de transport, équipements et services présents, etc. (toutes informations utiles pour le marketing territorial et les processus de certification des ZAE par exemple).L’observation du foncier économique peut donc prendre différentes formes. Elle peut s’intéresser au foncier économique en le mettant en perspective avec l’évolution des autres usages du foncier (résidentiel, agricole, naturel, d’équipement…). Elle peut au contraire ne traiter que du foncier économique en décrivant les usages qui en sont faits (logistique, industriel, commercial) et les densités d’emplois qui en résultent. En effet, les différentes catégories d’activités n’utilisent pas de la même manière le foncier : le ratio d’emplois à l’hectare varie fortement selon les activités – la logistique se singularisant par exemple par une très faible densité. Mieux, des activités appartenant à la même classe de la Nomenclature des Activités Françaises (NAF) peuvent avoir des besoins et des stratégies foncières bien différents, ce qui peut se traduire par des densités d’emplois à l’hectare non comparables d’un espace géographique à un autre pour un même type d’activités (INSEE, 2014, 2015, 2016)53.

Table des matières

Partie 1] – Le foncier économique, le mal aimé des politiques d’aménagement ?
1.1) L’aménagement du territoire, les politiques de développement et le panel des usages du foncier
1.1.1) Foncier et aménagement du territoire
a) Qu’entend-on par « aménagement du territoire » ?
b) La question foncière en aménagement
1.1.2) Les politiques de développement économique
a) Les objectifs de politiques de développement économique
b) Les leviers de développement économique
1.2) La place centrale du foncier au sein de politiques sectorielles d’aménagement du territoire
1.2.1) L’usage prioritaire du foncier pour les politiques de logement
a) Logement social et maison individuelle : deux modes d’usage du foncier pour répondre à la pénurie de logements
b) Injonctions à la production de logement social et tensions sur le marché foncier
1.2.2) Le renforcement progressif de la protection des sols à l’état naturel
a) L’intégration des enjeux du développement durable dans les documents de planification
b) Le développement d’outils réglementaires pour lutter contre l’artificialisation progressive de sols naturels
1.2.3) Vers un objectif de sanctuarisation du foncier agricole
a) Une transformation profonde de l’agriculture
b) Le dévoiement vers d’autres usages du foncier agricole
1.3) L’exception foncière des politiques de développement économique
1.3.1) Une approche dirigiste du développement économique depuis l’après-guerre
a) Reconstruction et interventionnisme
b) le choc de la désindustrialisation
c) Développer, mais aussi rééquilibrer
1.3.2) La progressive territorialisation des politiques de développement
a) Des politiques de développement économique plus décentralisées
b) La ZAE : un outil de référence pour le développement économique communal
c) Foncier, attractivité et politiques économiques locales
1.3.3) Le cas particulier du développement du foncier commercial
a) Le développement commercial de périphérie
b) Des tentatives jusqu’à présent infructueuses de maitrise du développement des zones commerciales de périphérie
c) Développements commerciaux de périphérie : les nouvelles régulations et leurs impacts
1.4) Mieux connaitre le foncier économique et sa place dans les politiques de développement local
1.4.1) L’absence de définition consensuelle du foncier économique
1.4.2) L’impossible objectivation du débat sur le foncier économique
Conclusion de partie
Partie 2] – La mesure des dynamiques du foncier économique en Région PACA de 1999 à 2018
2. 1) Qu’est-ce le foncier économique ?
2. 1.1) Les différents types de foncier économique : proposition de typologie
a) Le foncier économique de droit
b) Le foncier économique de fait
c) Le foncier économique de proximité
d) Foncier économique de projet
2. 1.2) Les ZAE : la forme de référence du foncier économique de droit
2.2) La connaissance foncière locale : beaucoup d’instruments, peu de mesures
2.2.1) Les outils d’observation en Région Provence-Alpes-Côte d’Azur
a) Les observatoires à l’échelle départementale
b) Les Agences d’Urbanisme : la donnée intercommunale
c) Les EPCI – observatoires et outils locaux diversifiés
2.2.2) La création d’un premier référentiel régional
2.2.3) Contractualisation d’un protocole foncier et création d’un outil partenarial régional
2.3.) Rassembler et organiser les bases de données pertinentes pour l’observation et l’explication des dynamiques du foncier économique régional : un travail de précision
2.3.1) Les bases de données économiques et conjoncturelles
a) Connaitre l’activité : Le fichier SIRENE de l’INSEE
b) Les nomenclatures d’activités de l’INSEE
c) Données sur l’emploi et la population, séries longues de l’INSEE
2.3.2) Connaitre l’emprise spatiale des activités : Les bases de données géographiques
a) La base de données des CCIT et les données du fichier consulaire
b) Les archives des Plans d’Occupation des Sols
c) Les orthophotographies d’archives
2.3.3) Des données qualitatives pour mieux comprendre et expliquer les dynamiques du foncier économique
a) Les entretiens semi-directifs
b) Grille et traitement des entretiens
2.4) Données et méthodes pour étudier les dynamiques du foncier économique Région PACA
2.4.1) Éléments de cadrage
a) Un périmètre pertinent et des ajustements techniques
b) Un pas de temps cohérant avec le temps de l’aménagement du territoire
2.4.2) Méthode de traitement des données et corrections
a) Traitement du fichier SIRENE
b) Traitement des données géographiques réglementaires POS / ZAE
Conclusion de partie
PARTIE 3] – Les logiques complexes à l’oeuvre dans la mutation de la ressource « foncier économique »
3.1) Etat des lieux du foncier économique de droit en Région PACA
3.1.1) Approche institutionnelle et spécificités du foncier économique de droit sur le territoire régional
a) Exploitation des données issues des Chambres de Commerce et d’Industrie
b) Un nombre d’hectares de foncier économique à relativiser
3.2) Les dynamiques du foncier économique réglementaire en Région PACA entre 1999 et 2017 : un bilan mitigé
3.2.1) Les dynamiques de création de foncier économique
a) Croissance de l’emploi et de la population
b) Le poids croissant des emplois présentiels dans le tissu économique régional
c) De nouvelles zones d’activités économiques : créations pures et projets réalisés
3.2.2) Des créations de foncier à minimiser
a) La création de foncier sur le papier : une régularisation fréquente
b) Des projets de développement économique déjà plus ou moins bâtis
c) Le poids du foncier économique résiduel
3.2.3) Les disparitions de foncier économique
a) Les zones disparues et leurs territoires
b) Cas particuliers de disparition de foncier économique réglementaire
3.2.4) Bilan foncier économique
a) les chiffres du foncier économique mobilisable
b) Une consommation de foncier par les activités économiques à relativiser
c) Approche géographique de l’évolution du foncier économique
3.3) Les dynamiques de transformation observées au sein des enveloppes de foncier économique
3.3.1) Des ZAE de plus en plus tournées vers l’emploi présentiel
3.3.2) Le foncier économique réglementaire fragilisé par la concurrence des fonctions résidentielles
3.3.3) L’artisanat : possible cheval de Troie de la résidentialisation des ZAE
3.3.4) Une densification en ZAE essentiellement au profit de l’habitation et du commerce
3.4) Foncier économique et choix d’aménagement en Région PACA
3.4.1) Un cadre d’action peu favorable à la création de foncier économique
a) Le poids écrasant de la rente foncière
b) Une faible segmentation des sous-marchés fonciers et immobiliers
c) Un contexte fiscalo-financier peu favorable
d) L’économie résidentielle : une solution de facilité ?
3.4.2) Du laisser-faire à la dépendance au chemin
a) L’absence d’anticipation foncière
b) Choix fonciers et dépendance au chemin de l’aménagement
c) L’hypothèse d’une résidentialisation des modèles d’aménagement locaux
Conclusion de partie
CONCLUSION
Table des Figures
Table des Tableaux
Table des Sigles
Bibliographie

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