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Les éléments de base de la réforme
La nouvelle constitution financière et budgétaire définit un nouveau cadre juridique qui doit être le support d’une reforme en profondeur etde la modernisation de la gestion publique au moyen du budget par programme et d’une budgétisation orientée vers les résultats. La LOLF consacre une nouvelle gouvernance financière de l’Etat fondée sur deux piliers : d’abord, la transparence et la lisibilité du budget et des comptes pour le parlement et ensuite, l’efficacité et la performance de l’Etat pour une amélioration de la gestion publique.
Les domaines de la réforme
Dans le cadre de la LOLF, on peut envisager deux grands axes de la réforme à savoir : la revalorisation de la démocratie et la rénovation managériale.
La revalorisation de la démocratie grâce aux nouveaux pouvoirs budgétaires conférés au Parlement :
sur l’encadrement de réallocation du crédit : la loi de ratification des décrets d’avance ;
sur l’intégration des modifications réglementairesdes crédits dans le processus budgétaire ;
sur les exigences d’une information substantiellement étoffée contribuant à une meilleure transparence des politiques budgétaires ;
un renforcement du contrôle parlementaire par le no uvel enjeu de la loi de règlement.
Une rénovation managériale portant sur les acteursde la loi de finance à savoir :
le changement dans le management public et la chaîne de responsabilité ; le changement dans les techniques d’évaluation et de contrôle.
Les principes de base de la LOLF
La LOLF a été mise en œuvre dans un esprit de réforme des finances publiques, mais également de la manière même de gérer les actionsubliquesp. Cette deuxième orientation peut se résumer par l’expression « La nouvelle gestion publique ».
La nouvelle gestion publique
Dans la conception d’une administration moderne, la nouvelle gestion publique est un nouveau système de la gestion des affaires publiques. L’objectif principal est de rendre l’Administration efficace et efficiente dans le respect de la transparence, de l’accessibilité et de la réceptivité en renforçant l’action publique. Ce nouveau système concerne trois domaines différents. Dans le cadre des services publics, cete réforme porte sur l’amélioration de prestation des services publics en utilisant divers systèmes comme, le guichet unique, le standard de service.
En matière de fonction publique et de gestion des ressources humaines, la réforme se matérialise par la mise en place de nouveau système d’évaluation des agents de l’Etat et d’apprécier leur contribution effective à la bonne marche des services publics. L’application de Système Intégré de la Gestion des Ressources Humaines de l’Etat (SIGRHE), c’est une meilleure technique pour gérer les ressources humaines de l’Etat. Dans le cadre des finances publiques, la LOLF constitue un instrument de la reforme sur la gestion financière et budgétaire. Les applications de la LOLF sont basées sur l’adoption du nouveau système qui est le budget de programme. Ce système permet de passer de la logique de moyens à la logique d’objectifs.
La gestion axée sur les résultats (GAR)
La GAR est un nouveau système apporté par l’application du budget de programme dans le cade des finances publiques. Par définition, elle est un processus qui permet de passer d’une logique de projet à une logique axée sur les résultats. Elle présente l’avantage de procéder à un regroupement stratégique des activités et de veiller à ce que les activités d’une organisation contribuent de façon reconnaissable et mesurable à des objectifs stratégiques de l’organisation.
Un résultat est un changement d’état descriptible te mesurable qui découle d’une relation de cause à effet. On peut distinguer deux types de résultats:
Les résultats développementaux : qui sont des résultats de développement à court terme, moyen terme ou à long terme. Ces résultats sont reliés les uns aux autres pour former « la chaîne des résultats »
Les résultats opérationnels qui s’agissent de processus lié à la mise en œuvre d’activité.
La GAR permet d’identifier d’abord un changement de scriptible ou mesurable que l’on peut observer à la suite d’une série d’activités réalisées dans le but de répondre à un besoin. Elle permet aussi d’assurer le suivi de l’évolution des activités de l’organisation vers l’atteinte des résultats souhaités. Donc la GAR est un nouveau système apporté par l’application du budget programme dans la gestion des finances publiques.
En guise de conclusion de ce premier chapitre, la LOLF a été adoptée en 2004 dans le cadre de la réforme de finances publiques à Madagascar. Elle va permettre de soutenir l’utilisation rationnelle et responsable des ressources publiques. Deux facteurs sont à son origine, la réforme en profondeur de la gestion des financespubliques suite aux modifications apportées à la Loi 63-015 portant dispositions générales sur les finances publiques et les exigences de l’environnement national et international face à la pauvreté. Plusieurs axes font l’objet de la réforme notamment la gestion axée sur les résultats, la nouvelle gestion publique et le budget programme qui fera l’objet du prochain chapitre.
LE BUDGET DE PROGRAMME
La réforme a touché de nombreux domaines à Madagascar mais celle relative au budget de l’Etat figure parmi les plus importantes. Elle a favorisé l’élaboration et la mise en œuvre de la LOLF depuis l’année 2004. Plusieurs éléments peuvent résumer les spécificités de cette réforme, mais au cœur de tout ceci se trouve la nouvelle pré sentation du budget en programmes. Le budget de programme constitue l’élément fondamentalde la mise en œuvre de la LOLF. En effet, c’est à travers le budget de programme que v ont se mettre en pratique les différents objectifs et axes de réforme contenus qui y sont rapportés Dans ce chapitre, nous allons voir les points essentiels qui méritent d’être connus sur lebudget de programme notamment la performance avant de voir les conditions préalablesà l’effectivité de son application.
La performance et le budget de programme
Désormais le principal souci est d’améliorer la qualité de la gestion publique, de dépasser la fonction traditionnelle de l’Administration pour la rendre plus productive par l’orientation de cette gestion vers les résultats attendus. Une nouvelle vision du budget a vu le jour, des réorganisations sont faites dans les ministères et institutions par l’apparition de nouveaux responsables dans l’exécution budgétaire et de nouvelles méthodes de travail pour honorer les engagements faits vis-à-vis de la population.
La Budgétisation axée sur la performance
Avant d’étudier le budget de programme, on va tout d’abord parler de la notion de performance. Quelle que soit la modernisation de la gestion des finances publiques, la tendance générale du Gouvernement est de chercher à adopter une approche basée sur les résultats qui déplace l’accent mis sur les moyens par la budgétisation, la gestion et la responsabilité vers les résultats mesurables.
La budgétisation axée sur la performance est un mode d’établissement du budget qui fait correspondre les crédits alloués à des résultats mesurables. La mesure de la performance doit permettre d’orienter la gestion vers les résultats, afin d’améliorer l’efficacité de la dépense publique, une fois le montant de celle-ci déterminé.
L’intérêt de la performance se situe donc essentiellement dans la phase de gestion des crédits, elle peut cependant avoir ponctuellement un intérêt dans la procédure de budgétisation en permettant de fonder des décisions stratégiques.
Les objectifs d’un système budgétaire axé sur la performance sont :
gérer les ressources publiques avec efficacité et fficience ;
améliorer la transparence interne au sein de chaqueadministration ;
améliorer la prise de décision en matière budgétaire en clarifiant les priorités de politique et concentrer les dépenses publiques en conséquence ;
renforcer la responsabilité des ministères sectoriels vis-à-vis de l’ensemble du gouvernement ;
améliorer la transparence et la responsabilité externe devant le parlement et le public ; et enfin, clarifier les rôles et les responsabilités des dirigeants politiques et des fonctionnaires.
L’intérêt de la performance se situe donc essentiellement dans la phase de gestion des crédits, elle peut cependant avoir ponctuellement un intérêt dans la procédure de budgétisation en permettant de fonder des décisions stratégiques.
La mesure de performance ou mesure de résultat est d’une importance capitale dans la démarche de budgétisation axée sur les performances.La notion d’indicateur est ainsi la clé du suivi de la réalisation de résultat et de l’atteint d’objectifs. Les indicateurs de moyens (input) et de produits (output) correspondent aux dispositions opérationnelles de mise en œuvre : que fait-on avec ? Avec quoi ? Ils mesurent l’efficience. Les indicateurs de moyens décrivent le volume (unité physique) ou les coûts des moyens mis en œuv re comme le personnel (nombre de médecins, d’enseignants), le matériel (nombre d’ordinateurs, nombre de véhicule), les locaux (mètres carrés), …
Cette vision déclenche une nouvelle orientation despolitiques publiques. La globalisation des moyens par l’emprise du budget de programme oblige les responsables gouvernementaux à rendre des comptes au parlement, des contribuables ainsi que des usagers de l’administration. Ils ont notamment à rendre des comptes pour les choix d es politiques mises en œuvre : dépenses effectuées, gestion des ressources humaines de l’Etat, les résultats obtenus et les moyens utilisés.
Afin d’atteindre les objectifs sur lesquels ils se sont engagés, ces responsables au niveau des ministères s’appuient sur les relais opérationnels des gestionnaires locaux qui disposent, à leur niveau des mêmes souplesses de gestion pour que les ressources publiques soient plus utiles et plus efficaces.
Le Budget de programme
Le développement de l’approche budgétaire basée surla performance conduit généralement à structurer le budget en budget de programme.
Les définitions du budget de programme
Il existe un grand nombre de définitions du budget de programme. Mais nous retiendrons les définitions suivantes qui ne sauraient pas contredire celles qu’on peut trouver dans les autres documents : « Un budget de programme est défini généralement comme un regroupement de crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis. »
Le budget de programme est une procédure budgétairedans laquelle se trouvent sur une formulation des programmes articulée autour d’un ensemble d’objectifs prédéfinis et de résultats escomptés; des ressources nécessaires déterminées partirà des résultats escomptés, en fonction des produits requis pour obtenir ceux-ci; des résultats obtenus mesurés à l’aide d’indicateurs objectifs.
Le budget de programme est un budget de performance. Mais l’inverse n’est pas toujours vrai. Le budget de programme est le principal instrument pour la mise en œuvre de la nouvelle constitution financière. Une innovation importante, dans la mesure où la lecture par chapitre qui met l’accent sur la nature de la dépense est remplacée par le programme.
Le Budget de Programme est un processus de préparation du budget selon lequel l’allocation des ressources est effectuée en fonction d’un ensemble de programmes prédéfinis en vue d’atteindre des objectifs et en tenant compte des priorités du gouvernement et dont la gestion est axée sur le résultat.
La LOLF veut faire passer le budget de l’Etat d’un modèle uniquement structuré par nature de moyens et dont le contrôle de l’exécution est purement comptable et juridique à un modèle structuré par les objectifs des politiques,contrôlé essentiellement par les résultats. La LOLF dispose dans son article 9 que « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d ‘un même Ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction d’intérêt général. »
Les objectifs du budget de programme
Les particularités du budget de programme se trouvent liées aux objectifs qu’il s’est fixés. A travers le budget, le gouvernement cherche à atte indre les trois niveaux de performance budgétaire. En effet, le budget de programme a pourobjectif:
de faciliter l’allocation rationnelle des ressources publiques rares aux différentes actions gouvernementales considérées comme prioritaires ;
d’assurer une meilleure cohérence entre les donnéesfinancières et les objectifs fixés à la politique poursuivie ;
d’améliorer le suivi du niveau d’activité des services publics ainsi que leurs impacts auprès de la population ;
d’être un instrument d’information aux parlementaires et surtout à la population ;
d’améliorer la gestion et le contrôle des gestions publiques, le rapprochement des moyens avec les résultats.
Le budget de programme est présenté dans le cadre ed cette étude en trois (03) niveaux : mission, programme, objectifs. Les objectifs sont contenus dans le document de performance, auxquels sont attachés des indicateurs qui permettent de mesurer le plus objectivement possible leur degré de réalisation.
Les principes d’élaboration
Les principes préalables à la conception
Le budget de programme est différent du budget de moyens. En effet des principes spécifiques constituent le corollaire de son application. La structure budgétaire est basée auparavant (début de la mise en œuvre du budget pro gramme) sur cinq niveaux. Actuellement dans le cadre de cette étude, elle est basée sur trois niveaux seulement dont la mission, le programme et l’objectif. Malgré les variations dans l’architecture des budgets de programme, quelques «principes généraux» peuvent être formulés à partir des diverses expériences internationales. A ce titre, les points suivants ont été identifiés :
pour identifier clairement les responsabilités, lesprogrammes doivent être établis par ministère, ce qui confirme que le programme interministériel devant rester exception. Le programme correspondra dans de nombreux cas à une d irection générale ou à un groupe de directions générales ;
un responsable de programmes devra être désigné pour coordonner et suivre les activités du programme ;
la nomenclature des programmes devrait être simpleet le nombre de programmes par ministère devra être limité ;
dans certains cas, il pourra s’avérer utile de décomposer les programmes en sous programmes. Il faut, toutefois, éviter de construire une nomenclature de programmes et de sous-programmes trop complexe ;
les programmes sont décomposés en activités. Cettedécomposition consiste à distinguer chaque unité administrative relevant du programme concerné. Il faut aussi consolider les activités liées au fonctionnement, à l’investissement et au personnel dans chaque unité administrative. Par ailleurs, lors de la préparation du budget, il est souhaitable de toujours adopter une structure simplifiée des programmes etdes activités ;
la distinction doit être faite entre les programmesd’administration générale et les programmes opérationnels au sein de chaque ministère ;
il faut enfin assurer la disponibilité des outils de suivi et de contrôle comptable et informatique.
Les principes de conception du budget de programme
Contrairement à l’approche adoptée dans le cadre d’un budget de moyens, la conception d’un budget de programme est différente. Cela dans la mesure où ses principes se fondent sur une prépondérance des objectifs et l’encadrement dubudget dans un cadre pluriannuel des dépenses.
La conception d’un budget de programme
Avant la LOLF, le mode de conception du budget étai caractérisé par l’estimation et la recherche des moyens nécessaires au fonctionnement de l’Administration, ensuite on décidait de l’utilisation de ces moyens. C’est-à-dire que la co nception se fonde sur le recensement et la reconduction des services votés auxquels s’ajoutent les mesures nouvelles. Avec le budget de programmes c’est le phénomène inverse car il consiste à décider d’abord de ce que l’on veut faire, de fixer des objectifs à atteindre et des résultats attendus ainsi que des dispositifs pour mesurer les performances , ensuite il est procédé àl’estimation et à la recherche des moyens nécessaires à leur réalisation. L’objectif est de mieux allouer les ressources par une meilleure planification stratégique, mais également de faireen sorte que le budget soit le plus crédible aux yeux des contribuables, des usagers et des citoyens. L’autre objectif majeur est aussi de permettre un contrôle facile de l’exécution du budget dans le souci de préserver l’autorisation parlementaire.
La programmation pluriannuelle
La particularité du budget de programme c’est d’avoir un caractère pluriannuel, le budget est établi et voté pour une année mais des projections à moyen terme sont établies sur l’évolution des dépenses publiques. Le budget doit refléter aumieux les politiques du gouvernement. Des instruments sont utilisés pour assurer une meilleure programmation budgétaire et combler le vide entre les politiques de développement et leur traduction budgétaire. Pour ce faire, cela passe avant tout par une meilleure planification stratégique et à l’insertion des dépenses dans un cadre à moyen terme.
La planification stratégique
Le budget de programmes est un outil de mise en œuv re des politiques publiques, or cela requiert la définition de stratégies permettant deconcilier les objectifs recherchés et les moyens disponibles. La planification stratégique est donc une tâche importante pour assurer une meilleure programmation budgétaire. Il appartient alors aux ministères de faire une définition générale de leurs objectifs en conformité aux stratégies nationales et des politiques gouvernementales, et par la planification stratégique ils identifient les besoins prioritaires, les objectifs, le choix des objectifs les plus pertinents, les stratégies de mise en œuvre, les priorités et enfin les activités et les moyens. Une fois que lesmoyens sont déterminés, la prochaine étape est de disposer d’un instrument efficace d’allocation d es ressources d’où la nécessité de disposer d’un cadre des dépenses à moyen terme.
Le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT)
Le CDMT est un instrument permettant de placer la gestion budgétaire dans une perspective pluriannuelle de trois ans. Il permet une allocation des ressources entre les ministères et secteurs mais en tenant compte d’une enveloppe globale de ressources fixe à partir de l’analyse de la tendance de l’économie du pays. Le CDMT est alors établi en fonction de financement acquis et en tant qu’instrument de programmation, il aide les responsables à mieux projeter l’évolution des dépenses publiques pour laréalisation des stratégies nationales et des politiques du gouvernement. C’est donc un outil d’e xécution du budget de programmes car l’utilisation des moyens pour la réalisation des objectifs de chaque programme, est définie et planifiée à l’avance et des ajustements sont opéréschaque année en fonction de la situation de l’exécution du budget ainsi que des circonstances ayant des impacts sur l’économie.
Deux catégories de CDMT sont à considérer, le CDMTglobal est celui préparé au niveau du Ministère des Finances et du Budget en fonction des financements acquis et il permet d’imposer des plafonds de dépenses pour encadrer les ministères et institutions dans la répartition de leurs crédits budgétaires, le volumedes moyens pour la réalisation des objectifs de ces organismes dans le moyen terme se trouve ainsi soumise à un cadre à respecter, la liberté de gestion se manifestera alors à l’intérieur de ce cadre. Les CDMT sectoriels déterminent ensuite, en fonction du CDMT global, l’évolution sur le moyen terme de l’allocation des ressources à l’intérieur d’un secteur donné. L’utilisation des crédits est ainsi programmée pour la réalisation des programmes de chaque ministère, ce qui contribue à la réalisation des politiques sectorielles et donc des orientations du gouvernement.
Les principes de la présentation du budget
La Structure traditionnelle du budget permet de contrôler les moyens alloués aux services, mais elle n’indique pas clairement quel est le contenu des actions de l’Etat ni quelles sont leurs finalités. Elle ne peut permet donc pasd’apprécier directement les résultats obtenus.
Donc, Il a été décidé d’introduire une présentationcomplémentaire du budget pour expliquer quelles sont les actions financées, quels objectifs elles visent, quels résultats ont été obtenus et quelles cibles de progrès sont fixées. Alors, le budget doit devenir un outil pour améliorer les choix politiques et pour guider l’Administration vers de meilleurs résultats.
L’architecture budgétaire
L’architecture budgétaire actuelle (à partir de l’exercice budgétaire 2007) est formée par trois niveaux distincts. Il s’agit de la mission, des programmes, et des objectifs.
La mission
Une mission est la principale raison d’être d’une organisation dans le secteur public, elle correspond à une politique publique. C’est elle qui donne lieu à l’expression des choix politiques. Dans la LOLF, la mission est l’unité de vote du Parlement, et elle peut être ministérielle ou transversale.
Le programme
Selon la disposition de l’article 9 de la LOLF, un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohéren t d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définisen fonction d’intérêt général. C’est un regroupement d’activité pour transformer une combinaison cohérente de moyens (humain, matériel, financier) en résultats attendus en vue ’atteindre des objectifs précis. Il est l’unité de spécialité de crédit.
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Table des matières
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : LA LOI ORGANIQUE SUR LES LOIS DE FINANCES ET LE BUDGET DE PROGRAMME
CHAPITRE PREMIER : LA LOI ORGANIQUE SUR LES LOIS DES FINANCES
11 Les notions générales
111 La LOLF et son cadre juridique
112 Les différentes sources et les objectifs de la LOLF
113 Les domaines de la reforme
12 Les principes de base de la LOLF
121 La nouvelle gestion publique
122 La gestion axée sur les résultats (GAR)
CHAPITRE II : LE BUDGET DE PROGRAMME
21 La performance et le budget de programme
211 La Budgétisation axée sur la performance
212 Le Budget de programme
22 Les principes d’élaboration
221 Les principes préalables à la conception
222 Les principes de conception du budget de programme
223 Les principes de la présentation du budget
23 L’exécution du budget de programme
231 La procédure d’exécution du budget
232 Les spécificités de l’exécution
233 Les nouveaux acteurs de l’exécution du budget
24 Le contrôle de l’exécution du budget
241 Les particularités du contrôle dans le cadre du budget de programme
242 Les contrôles administratifs
243 Les contrôles juridictionnels
244 Les contrôles politiques
CHAPITRE III : LES ACQUIS DU BUDGET DE PROGRAMME
31 La mise en oeuvre des trois niveaux de performance à travers la reforme
311 L’allocation stratégique des ressources
312 La discipline budgétaire globale
313 L’efficacité des prestations fournies
32 L’évolution de la nomenclature budgétaire
321 L’évolution de la structure budgétaire : de la nomenclature à cinq niveaux à celle à trois niveaux
322 Le basculement du DSRP vers le Madagascar Action Plan (MAP)
323 Les réalisations quant à l’exécution
324 La flexibilité de gestion de la mise en oeuvre du budget de programme
33 Les principes de fongibilité et de la spécialité
331 La fongibilité des crédits à l’intérieur d’un programme
332 Le principe de spécialité des crédits
333 L’allégement apporté par les principes de fongibilité et de la spécialité
34 Les réalisations touchant le contrôle
341 Les revues trimestrielles des dépenses publiques
342 L’expérimentation du contrôle hiérarchisé des engagements des dépenses
DEUXIEME PARTIE : ANALYSE DE L’EFFECTIVITE DU BUDGET DE PROGRAMME ET RECOMMANDATION
CHAPITRE IV : LES OBSTACLES A AMELIORER DU BUDGET DE PROGRAMME
41 La non maitrise du budget de programme par les concepteurs
411 Une architecture budgétaire complexe
412 L’incohérence des textes régissant la chaine de responsabilité
42 Les problèmes liés à l’exécution du budget
421 L’Instabilité de la procédure
422 Les problèmes liés aux ressources
43 Les failles au niveau du système
431 Des procédures longues, rigides et trop de paperasserie
432 Le problème d’information et de transparence
433 Les problèmes liés au fonctionnement des nouvelles technologies
44 Les problèmes relatifs au contrôle de l’exécution
441 Le contrôle a priori très fort
442 La redondance de contrôle
443 L’Insuffisance des contrôles a posteriori de l’exécution des dépenses
CHAPITRE V : LES DISPOSITIONS MISES EN PLACE A PARTIR DE 2009
51 La nouvelle nomenclature budgétaire
511 La séparation document de crédits et document de performance
512 L’adéquation des structures administratives avec le budget de programme
513 Le renforcement du rôle et responsabilité du responsable de programme
514 Les principes du Budget de Programmes 2009.
52 La généralisation du Contrôle Hiérarchisé des Engagements des Dépenses (CHED)
53 Les documents de performance
531 Le Projet Annuel de Performance (PAP)
532 Le Rapport Annuel de Performance produit au Parlement
CHAPITRE VI : LES RECOMMANDATIONS POUR L’EFFECTIVITE DU BUDGET DE PROGRAMME
61 L’amélioration de la mise en oeuvre du budget de programme
611 La maitrise des outils d’élaboration et d’exécution du budget : CDMT et SIGFP
612 La maitrise de la gestion budgétaire
613 La professionnalisation des acteurs dans l’exécution du budget
614 L’allègement de la procédure de mise en oeuvre du budget
615 L’amélioration du cadre juridique
62 L’utilisation optimale des nouvelles technologies
621 L’informatisation de la chaine de la dépense
622 La mise en réseau avec le SIGFP des acteurs principaux
623 Le renforcement des contrôles a posteriori et le contrôle informatisé des dépenses publiques à l’aide du SIGFP
63 Le renforcement du système de contrôle a posteriori
631 L’opérationnalité des organes de contrôles prévus à cet effet par les textes
632 L’optimalisation du contrôle a posteriori du Contrôle Financier à l’encontre de l’application du CHED
633 L’extension des compétences des organes de contrôle
634 L’institution et la mise en place des organes pour assurer le contrôle des performances
CONCLUSION
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES FIGURES
ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE
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