Soutenance mémoire
La structure de la loi des finances
Les lois des finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte compte tenu des contraintes d’ordre macroéconomique. La loi des finances est constituée, tout d’abord, de l’exposé des motifs, puis des différentes dispositions fiscales, ensuite, de l’équilibre général de la loi des finances, et enfin, des dispositions spéciales.
a) L’exposé des motifs : Comme toutes lois, la loi des finances, en premier lieu a son exposé des motifs. En effet, ce dernier consiste à définir le cadrage économique de l’utilisation budgétaire. Concernant ce cadrage économique, il expose les objectifs fixés par l’Etat et cela par le biais des différents programmes de développement économique (ex : le MAP, qui est le cadre de référence du budget pour la période 2007-2011). En conséquence, l’exposé des motifs présente les démarches et différentes stratégies adéquates dans la mise en œuvre du programme cadre de référence en vue d’un développement économique. Prenons l’exemple de la loi des finances de l’année 2008, son cadre de référence est le Madagascar Action Plan. Pour introduction dans l’exposé des motifs, on constate, en premier lieu les résultats économiques et financiers pour l’année 2007. Puis en second lieu, les perspectives économiques pour 2008. Ces dernières présentent six parties. La première partie relate les recettes c’est-à-dire les dispositions nouvelles en matière de fiscalité intérieure : les impôts ; et l’assurance d’une cadre légale pour la promotion de l’exportation par le biais des douanes. La deuxième partie, consacrée aux dépenses, propose l’environnement de ces dernières ainsi que les différentes dépenses afférentes au programme de l’Etat. Puis dans la troisième partie, les dettes publiques, que ce soit intérieur ou extérieur. Ensuite, la quatrième partie est relative aux comptes particuliers du trésor parle des prises de participation de l’Etat aux entreprises publiques et les contributions aux organismes internationaux. Dans la cinquième partie, les aides génératrices de fonds de contre valeur, c’est-à-dire le montant des fonds générés par les aides extérieures pour financer les dépenses de fonctionnement. Enfin, la dernière partie fait savoir les opérations en capital de la dette publique : le financement des besoins de financement de l’Etat. Ces différentes parties de l’exposé des motifs renferment donc l’objet et les orientations générales de la loi des finances.
b) Les dispositions fiscales : Cette partie met en évidence le cadre législatif et réglementaire des opérations de perception au profit du budget de l’Etat et ceux des Collectivités Territoriales, des contributions, droits et taxes fiscaux et douaniers, ainsi que des produits de revenus publics. En effet, c’est dans cette partie que l’on constate les différents impôts, droits et taxes. En matière de fiscalité, chaque recette perçue comporte : un principe, un calcul, une base d’imposition et un champ d’application… Et tout cela, défini dans un cadre législatif.
c) L’équilibre général de la loi de finances : Cet équilibre de la loi des finances synthétise en solde les dépenses et les recettes du budget général, du budget annexe, des opérations des comptes particuliers du trésor, des opérations génératrices de fonds de contre valeurs et assimilées des opérations en capital de la dette publique. Toutes ces opérations étant régies par un régime législatif (Article 3 à 13 dans la Loi des Finances 2008). Les conditions d’équilibre de la loi des finances sont ainsi définies dans un tableau et régis par l’Article 14.
d) Des dispositions spéciales : Ce sont des dispositions relatives à l’application de la présente loi des finances. Pour la loi portant loi des finances 2008 : Article 15 à 22, ces dispositions spéciales renferment les différentes modifications ou suppressions dans le cadre législatif des impôts par rapport à la loi des finances précédente. On constate aussi, une autorisation d’emprunt fixé à un montant donné, et cela en vue de financer les divers projets de développement. Et enfin, une obligation de publication pour la loi des finances au journal officiel de la République en vue de l’exécution de la loi comme étant la loi de l’Etat.
Le principe de l’unité budgétaire
Dans ce principe, l’ensemble des dépenses et des recettes de toute nature est réuni et groupé dans un seul et même document. Ce principe permet d’avoir une vue d’ensemble de la situation financière de l’Etat ; de contrôler facilement l’exécution budgétaire par rapport aux prévisions initiales et d’éviter les comptes hors budget. Le respect de celui-ci s’avère donc difficile en temps de crise à cause de l’existence des dépenses exceptionnelles. Comme le précédent principe, des dérogations encourt à ce principe. D’abord, celles s’agissant des budgets annexes : ils concernent les activités de production qui n’a pas de personnalité morale (ex : les garages administratives, les ports…). Ensuite, celles des comptes particuliers du trésor qui consiste à mettre hors budget général les opérations qui ne constituent ni dépenses définitives ni recettes définitives (ex : les fonds provisoires du trésor : compte de prêts…).
Le principe de l’universalité du budget
Ce principe consiste à ce que toutes les dépenses et toutes les recettes figurent dans le document budgétaire pour leur montant intégral. Pour ce faire, il y a la règle du produit brut et de la non affectation. La première stipule qu’il ne doit pas avoir de compensation entre les dépenses et les recettes. En effet, cette première règle permet une gestion claire et assure un contrôle rigoureux du Parlement. La seconde signifie qu’une recette déterminée ne peut pas être utilisée pour financer une dépense déterminée. Cette dernière règle connaît des dérogations. Celles-ci concernent les budgets annexes : les recettes du service doté d’un tel budget financent ses dépenses afférentes ; et les fonds de concours : l’autorisation d’apport volontaire de concours financier par des particuliers pour la réalisation d’un projet d’investissement.
Les comptables publics
En tant que comptables, ces agents sont responsables de la prise en charge et du recouvrement des ordres en matière de recettes et en matière de dépenses, ils assurent le contrôle et le paiement de celles-ci. Il y va de leurs fonctions aussi, le maniement des fonds publics, la conservation des pièces justificatives des opérations et documents comptables ainsi que la tenue de comptabilité. En matière de recettes, ils assurent le contrôle de l’autorisation de perception des recettes, de la mise en recouvrement des créances, de la vérification du calcul des liquidations des créances non fiscales. Pour les recettes fiscales, le principe de la séparation des pouvoirs est portée atteinte par le fait que la Direction Générale des Impôts (DGI) et la Direction générale des Douanes (DGD) prennent en charge les opérations d’assiette, de liquidation et de recouvrement. En matière de dépenses, le contrôle de la qualité d’ordonnateur, de la validité des créances, de la disponibilité des fonds, de la disponibilité des crédits et de l’imputation de la dépense sont tous sous la responsabilité de ces agents même. Les dérogations au principe de la séparation des pouvoirs sont ceux afférentes aux fonds spéciaux et aux régies d’avances. En matière de patrimoine, ils maintiennent le contrôle de la conservation des droits, privilèges et hypothèques et de la conservation des biens, dont ils tiennent la comptabilité matière. Ils sont donc pécuniairement et personnellement responsables des opérations dont ils sont chargés. Concernant les catégories des comptables, on distingue : Les comptables directs du Trésor : Cette catégorie est composée des comptables publics principaux, qui assument la direction des postes comptables, et des comptables secondaires, rattachés aux premiers, leurs opérations sont centralisées par ces derniers. Les comptables des administrations : Ils sont chargés du recouvrement d’impôts, droits et taxes. Ils relèvent de la Direction Générale des Impôts ou de la Direction Générale des Douanes. Les comptables des budgets annexes.
Le Système de Gestion des Finances Publiques
En premier lieu, le Système de Gestion des Finances Publiques est un système axé sur la stabilité macroéconomique et budgétaire et guide l’allocation des ressources pour répondre aux priorités nationales. Ce système concerne donc tout le cycle budgétaire et cela en vue d’améliorer l’efficacité des ressources publiques. Ensuite, il faut savoir que ce système de GFP a pour objectif de : Transcrire un budget réaliste et conforme aux objectifs de l’Etat ; Faire état des opérations financières prévues et tenir comptes des politiques publiques ; Suivre la situation des finances publiques et les aléas budgétaires afin de pouvoir mettre en œuvre des mesures de suivis de gestion ; Informer, par le biais des informations statistiques correctes, sur la situation budgétaire et les actualiser afin de les diffuser à des fins de décision, de contrôle, de gestion et d’établissement de rapport ; Etre doté d’une responsabilité de transparence. Concernant l’évaluation de ce système de GFP, il est à noter que cette évaluation est considérée par les Bailleurs de fonds comme une composante de l’évaluation politique et des institutions nationales. En effet, l’évaluation vise à mesurer la qualité des systèmes nationaux de gestion budgétaire et financière. Prenons l’exemple des deux organismes qui contrôlent le système de Gestion des Finances Publiques. D’abord l’OCDE (Organisation de Coopération de Développement Economiques), qui mesure le degré d’adhésion des systèmes existants aux bonnes pratiques généralement acceptées ou la mise en place d’un programme de réformes visant à promouvoir l’adoption de meilleures pratiques. Pour l’OCDE, cette évaluation part des critères suivants1 : Crédibilité du budget liée aux priorités de l’action publique. Système de gestion financière des ressources et des dépenses budgétaires efficaces. Rapports budgétaires précis en temps voulus. Répartition claire et équilibrée des ressources et des dépenses entre les différents niveaux de l’administration. La qualité de gestion du budget et des finances publiques est évaluée sur une échelle allant de 1 à 6 ; 6 correspondant à une très bonne qualité. Pour, Madagascar, cette évaluation est de 3.5 qui se sont cependant améliorée. Ensuite, prenons l’évaluation selon la méthode PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability : dépenses publiques et responsabilité financière) qui est parrainé par la Banque Mondiale et associant plusieurs institutions effectuant une évaluation à l’échelon national se rapportant à la gestion des finances publiques. Cette méthode fait apparaître ses critères d’évaluation telles que : La crédibilité du budget. L’exhaustivité et transparence budgétaire. Budgétisation fondée sur des politiques nationales. Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget
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Table des matières
INTRODUCTION
Partie I : CADRE CONCEPTUEL DES FINANCES PUBLIQUES
Chapitre 1 : PRESENTATION ET CONTENU DES FINANCES PUBLIQUES
I- La facette économique du budget
1- Origine et mission
2- Les facteurs explicatifs de l’accroissement des dépenses publiques
II- La loi des finances et sa structure
1- La structure de la loi des finances
2- Le Budget
Chapitre 2 : LE FORMALISME BUDGETAIRE
I- Les principes classiques et politiques du budget
1- Les principes classiques
2- Le principe politique du budget
II- Les objectifs budgétaires
1- Le Madagascar Action Plan
2- Les allocations de ressources
Chapitre 3 : L’EXECUTION DES FINANCES PUBLIQUES
I- Les autorités chargées de l’exécution de la loi des finances
1- Les ordonnateurs
2- Les comptables publics
II- Les opérations d’exécution du budget
1- En matière de dépenses publiques
2- En matières de recettes publiques
Partie II : LES MODIFICATIONS EN VUE D’AMELIORER LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
Chapitre 1 : LA MISE EN ŒUVRE GOUVERNEMENTALE DES REFORMES
I- Evaluation du Système de Gestion des Finances Publiques (SGFP)
1- Le Système de Gestion des Finances Publiques
2- Le processus de GFP
3- Les institutions en rapport avec la GFP
II- Les reformes mises en œuvre
1- Les reformes en matière de GFP
2- Les reformes en matière de Marchés Publics
Chapitre 2 : LES PROBLEMES A REGLER VU L’ŒUVRE ACCOMPLI
I- Les problèmes de mise en œuvre des reformes
1- Les opérations budgétaires
2- La Gestion des Finances Publiques
3- La Décentralisation
II- Les problèmes auprès des Institutions
Chapitre 3 : LES APPORTS PRECONISES POUR UNE BONNE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
I- La gestion efficiente des ressources
1- L’allocation stratégique de ressources
2- La stabilité et l’efficacité de la GFP
3- La Transparence budgétaire
II- La décentralisation
1- La décentralisation en matière de ressources
2- La décentralisation en matière d’informations
3- Le processus de décentralisation
III- Institution Consultative Indépendante
1- Les différentes attributions de l’ICI
2- Les contraintes
CONCLUSION
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