La décision dans les organisations intergouvernementales

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Les négociations multilatérales, des négociations « multi-tout »

Implicitement ou explicitement, la théorie de la négociation concerne des situations bilatérales, et s’intéresse peu aux négociations multilatérales (Zartman [1994 : Préface]). Les négociations multilatérales ont pourtant six spécificités selon Zartman. Elles sont : i/ multi-parties, chaque partie étant une entité autonome, avec une position propre, des intérêts et groupes d’intérêts propres. ii/ multi-dossiers50, iii/ multi-rôles, c’est-à-dire que chaque partie peut jouer un rôle différent51 dans le processus ou le résultat de la négociation ; Elles sont aussi caractérisées : iv/ par la mutabilité des parties, de leurs rôles et des évaluations qu’elles font 52, v/ par la production ou l’harmonisation de règles53, vi/ par la formation de coalitions (Zartman [1994a]). Cette manière de réduire la complexité est applicable aux parties, comme aux dossiers54. Par ailleurs, Zartman indique que la difficulté à atteindre un accord unanime dans les négociations multilatérales fait que le consensus est privilégié et cela même quand la règle formelle est celle du vote (Zartman [1994a : 5]).

La construction de coalitions dans les négociations multilatérales

Les coalitions entre parties sont un caractère distinctif des négociations multilatérales56 (Lang [1994 : 208]) ce qui fait de l’analyse des coalitions une clé d’explication des processus et des résultats de ce type de négociation (Dupont [1994 : 152]), bien que d’autres approches conceptuelles puissent aussi être utilisées57.
Les coalitions sont des « efforts coopératifs pour la réalisation d’objectifs de court terme, sur un problème spécifique » qui prennent place hors de tout accord ou structure formalisés (Dupont [1994 : 148]). Elles s’appuient sur la similitude des objectifs des acteurs concernés, différents sous-ensembles d’objectifs similaires conduisant à des coalitions différentes et concurrentes (ibid., p. 152-153). Il ne suffit cependant pas que différents acteurs partagent la même position sur un dossier pour qu’une coalition se forme ; la formation d’une coalition nécessite aussi des initiateurs ou des leaders, qui peuvent être des parties, des individus ou des institutions non directement parties à la négociation (ibid., p. 170).
Les points d’accord qui rassemblent les membres d’une coalition peuvent être très différents de ceux qui rassemblent une autre coalition. Ainsi, dans le cas de la négociation de l’Acte Unique Européen (A.U.E.), les deux principales coalitions se font formées chacune sur la base d’une vision commune de la future Europe et étaient d’ailleurs largement prévisibles (Dupont [1994 : 170]). En revanche, la création du groupe de Cairns, au début des négociations de l’Uruguay Round (U.R.) a rassemblé des Etats très dissemblables58, mais tous exportateurs de produits agricoles, unis sur la base du dossier spécifique du commerce des produits agricoles (ibid., p. 171). Les coalitions peuvent aussi être construites sur l’échange entre membres ayant des intérêts complémentaires59 (ibid., p. 153). 

D’une curiosité vis à vis du terrain à l’ébauche d’une problématique à deux niveaux

Le cheminement du questionnement

Notre recherche est née d’une curiosité vis-à-vis d’un terrain, la Commission du Codex Alimentarius, et du constat de l’implication des entreprises dans ses travaux1. Nous nous demandions pourquoi et comment les entreprises françaises participaient aux travaux du Codex Alimentarius et comment elles pouvaient espérer influencer les travaux d’une organisation intergouvernementale comptant environ cent soixante-dix Etats.
C’est avec ces interrogations que nous avons commencé à lire des documents présentant le Codex et à explorer la littérature sur les stratégies politiques des entreprises. Nous avons aussi procédé aux premiers entretiens avec des fonctionnaires français et des représentants de l’industrie impliqués dans les travaux du Codex, de façon à vérifier l’intérêt de nos premières questions et la pertinence du terrain.
Ces entretiens ont rapidement montré l’existence d’étroites relations entre les entreprises et l’administration françaises dans l’élaboration d’un certain nombre de normes du Codex Alimentarius. Ils indiquaient que l’administration considérait qu’elle avait besoin que les entreprises se mobilisent et participent à la préparation des travaux du Codex et qu’étaient souvent présents en arrière-plan, non seulement les intérêts économiques de la France liés à la protection de son marché domestique ou à sa position d’exportateur de produits alimentaires, mais aussi une certaine « culture française » de l’aliment et de la production alimentaire. Ils ont fait aussi apparaître que le Codex Alimentarius avait un fonctionnement très ramifié, avec un organe central (la Commission), des comités spécialisés, des groupes de travail, différents types de textes, des Etats membres, des observateurs – en bref que le fonctionnement de cette organisation était « compliqué à comprendre ». Nous avons alors poursuivi les entretiens avec des questions plus ciblées sur les raisons et les modalités de la participation de l’industrie aux travaux du Codex et leur évolution, sur le rôle de l’industrie dans la construction de la position nationale, tout en entrant dans le détail de dossiers spécifiques.
Notre curiosité pour ce terrain s’en est trouvée avivée mais il nous fallait passer de cette curiosité pour le terrain à un questionnement plus académique.
Nous avons traversé une longue phase de tâtonnement – inhérente au type de recherche que nous avons choisi (Hlady-Rispal [2002 : 93]) – avant d’envisager d’axer notre réflexion sur l’exploration d’une configuration particulière – une organisation intergouvernementale – pour les stratégies politiques des entreprises. Nous avons alors repris notre lecture des travaux antérieurs et constaté que peu de recherches portaient sur les stratégies politiques des entreprises dans cette configuration spécifique2. Plus précisément, les travaux sur les stratégies politiques ayant pour terrain des décisions intergouvernementales ne cherchaient pas à mettre en évidence d’éventuelles spécificités des stratégies politiques déployées dans ce contexte. Notre recherche pouvait alors « utilement » prendre cette question pour objet.
Si l’on essaie de retracer sa construction au regard des différents points de départ envisagés par Allard-Poesi et Maréchal [1999 : 46-50], notre objet de recherche apparaît donc comme au croisement d’une part d’une question très large et d’un terrain de recherche donné, et d’autre part du constat d’un manque dans les recherches sur les stratégies politiques des entreprises.

Une problématique générale à deux niveaux

La première étape de notre travail était tout d’abord de vérifier en quoi les O.I.G. constituaient un contexte spécifique pour les stratégies politiques des entreprises, de comprendre comment elles décidaient et quels pouvaient être les points d’entrée de l’entreprise acteur politique. L’étude de la littérature susceptible de répondre à ces questions3 nous a laissée insatisfaite. Les premiers travaux en droit et en sciences politiques que nous avons consultés nous ont permis de définir les O.I.G. et d’aborder la prise de décision dans ces enceintes dans sa dimension formelle comme dans sa dimension concrète, souvent marquée par les rapports de pouvoir et les inégalités entre Etats. Cependant, le point de vue adopté nous semblait souvent global, ne permettant pas d’entrer véritablement dans le détail4. Des travaux plus récents, tant en droit (Breton-Le Goff [2001]) qu’en science politique avec l’ouvrage collectif récemment publié et centré sur la décision dans les O.I.G.5 (Reinalda et Verbeek [2004]), nous ont donné plus d’éléments sur les processus concrets. Dans cet ouvrage, certaines études empiriques s’intéressent à la décision dans les bureaucraties des O.I.G. (Freitas [2004], Woods [2004]), mais la décision intergouvernementale n’est pas toujours déléguée au secrétariat des O.I.G.. Les articles de Schemeil [2004] et de Dirks [2004] laissent plus de place à l’exposé des divergences et convergences entre Etats ainsi qu’aux apports des observateurs dans la production de textes.

Les problèmes posés par la théorie de l’agence

La théorie de l’agence semblait être un courant théorique dans lequel nous pouvions inscrire notre travail puisque :
– d’une part certains travaux sur les stratégies politiques des entreprises voient les entreprises comme cherchant à créer des relations d’agence avec les institutions publiques8 (Mitnick [1981 : 75, 1993a et b], Keim et Baysinger [1988], Getz [1993], Attarça [2000 :7]) – entre autres les O.I.G. (Getz [1993]) -,
– d’autre part, des recherches sur la décision dans les O.I.G. ont utilisé la théorie de l’agence comme référence (Reinalda et Verbeek [2004]).
La théorie de l’agence pouvait ainsi potentiellement nous permettre de traiter les deux niveaux de notre problématique.
Nous en présentons tout d’abord quelques caractéristiques puis voyons de façon plus détaillée comment Getz [1993] et Reinalda et Verbeek [1994a] s’y sont référés.
La théorie de l’agence s’intéresse à la relation d’agence, c’est-à-dire à la relation entre un principal qui délègue un travail et un agent qui effectue ce travail, chacun des acteurs étant mû par la recherche de son propre intérêt (Eisenhardt [1989a : 58-59]). Plus largement, elle ne concerne pas que la délégation et s’étend à toute forme de coopération (Charreaux [1987 : 24]. Deux problèmes se peuvent se poser dans la relation d’agence : le problème d’agence qui se pose dans les cas où les intérêts du principal et de l’agent divergent et où il est difficile ou coûteux pour le principal de contrôler l’agent, et le problème de partage des risques quand le principal et l’agent ont des préférences de risques différentes (Eisenhardt [1989a : 58]). Une part importante de la théorie de l’agence s’intéresse ainsi aux mécanismes d’incitation et de contrôle que le principal met en place pour contrôler le comportement de l’agent (ibid., p. 59 et 68]).
Dans le cas de l’action politique des entreprises, il s’agit pour le principal – l’entreprise -, d’identifier les problèmes qui empêchent les représentants du gouvernement d’être des
Notons que Mitnick voit la relation d’agence dans les deux sens : le régulateur peut être un agent de l’industrie lui assurant une protection par la réglementation, et le régulateur peut être un principal qui utilise la agents parfaits et d’utiliser des tactiques pour les résoudre (Getz [2002 : 319]), alors qu’il n’a pas de moyens de contrôle formel ou manifeste sur ces agents (Mitnick [1993a : 2]).
Se référant à la théorie de l’agence, Getz [1993] s’attache à identifier les activités politiques appropriées pour une entreprise en fonction i/ de la cible de l’action politique, ii/ du type de dossier et iii/ du stade de son cycle de vie auquel il se trouve. Suivant Mitnick [1984]9, Getz considère que quatre raisons peuvent expliquer que l’agent n’agisse pas dans l’intérêt du principal : des problèmes de connaissance (l’agent ne sait pas ou ne comprend pas ce que veut le principal), des problèmes de disposition (l’agent est en désaccord avec l’intérêt du principal), des problèmes de capacité (l’agent n’a pas les compétences pour agir dans l’intérêt du principal), et des problèmes d’effort (l’agent ne déploie pas assez d’énergie dans la poursuite de l’intérêt du principal) [1993 : 247-248]. La relation entre l’entreprise et sa cible est ainsi vue au travers des actions qui peuvent limiter les problèmes d’agence, et au travers des mécanismes d’incitation/sanction, tandis que les questions de processus de décision de l’agent, de sa rationalité, ne sont pas envisagées

Le rattachement à la sociologie néo-institutionnelle

La théorie de l’agence présentant un certain nombre de limites pour notre travail, nous nous tournons maintenant vers la sociologie néo-institutionnelle, dans son courant qui laisse une place aux acteurs. mais la bureaucratie de l’O.I.G. ne peut pas être considérée comme un acteur unique (voir Chapitre 2, Soussection 1.3.1.).
Bensédrine et Demil [1998] rappellent les principales caractéristiques du néoinstitutionnalisme en sociologie, notamment la critique de l’acteur individualiste qui cherche à maximiser son intérêt, ainsi que le poids des institutions – une institution peut être définie comme « un système qui intervient dans la définition des préférences et des valeurs des individus » (ibid., p.93) – sur le comportement des acteurs13. La pression des institutions peut conduire à la convergence des formes et des pratiques organisationnelles14 (ibid., p.86). Un courant récent du néo-institutionnalisme sociologique reconnaît que si l’institution pèse sur le comportement de l’individu, celui-ci à son tour peut agir sur les règles (ibid., p.94). La conformité n’est donc pas la seule réponse possible.
Plusieurs niveaux d’analyse des phénomènes institutionnels sont possibles – le champ organisationnel, les spécificités nationales, le niveau international –, ce qui pose la question de l’articulation des différents niveaux (Desreumaux [2004 : 38]). Pour notre part, nous n’entrerons pas dans cette réflexion, nous contentant d’utiliser cette possibilité offerte par la théorie sociologique néo-institutionnelle de raisonner sur plusieurs niveaux différents.
Mobilisée par le management stratégique, la sociologie néo-institutionnelle apporte : – la prise en compte, au-delà de l’environnement concurrentiel, d’un environnement institutionnel qui pèse sur le comportement des organisations. Cet environnement est celui d’un champ organisationnel15 plus que celui d’une organisation focale. – la reconnaissance que les acteurs sont influencés par des institutions, ce qui les conduit à se conformer aux règles et à rechercher la légitimité aux dépens parfois de leurs propres intérêts.

Les processus de décision des modèles du « garbage can » et de Kingdon

Le modèle du garbage can25 (ou modèle de la poubelle26) décrit le processus de décision dans les « anarchies organisées » (Cohen et al. [1991]). Celles-ci sont des organisations ou des situations décisionnelles « caractérisées par des préférences incertaines, une technologie floue et une participation fluctuante. » (ibid., p.163). Les préférences de l’organisation sont « mal définies et peu cohérentes entre elles », les procédures ne sont pas toujours comprises des propres membres de l’organisation, et les participants n’ont pas tous le même engagement en temps et en travail dans l’organisation ; de ce fait les problèmes ne sont pas résolus de manière explicite (ibid., p. 164). Il en résulte que la décision n’existe plus dans son aspect séquentiel (un problème, une analyse, une décision) mais provient de la rencontre de différents flux : des flux de problèmes, de solutions, de personnes et d’occasions de choix (ibid., p.166). Chaque occasion de choix est une corbeille à papier dans laquelle sont jetés par différents participants et à différents moments, d’une part des problèmes, et d’autre part, des solutions, qui, parfois, se rencontrent (ibid., p.166). Ainsi, dans le modèle du garbage can, tout peut toujours être remis en cause, personne ne mène le débat et les acteurs sont passifs. Néanmoins, des éléments de structure dépendant de l’organisation influencent pour partie la circulation des flux et leur rencontre : la structure de décision (les participants aux différents choix), et la structure d’accès (le moment où un problème accède à une occasion de choix) (ibid., p.168]).

L’approche cognitive des politiques publiques

De manière générale, l’analyse des politiques publiques, en étudiant l’Etat à partir de son action, permet de passer de la vision d’un l’Etat dominateur à celle d’un Etat qui résout des problèmes, et de la vision d’un Etat rationnel à celle d’un Etat qui l’est moins (Muller [2000 : 190-192]). Elle ouvre la boîte noire de l’Etat en mettant au centre les acteurs (ibid.).
Cependant, elle ne permet pas de comprendre comment les acteurs sont contraints par un environnement qui ne se réduit pas à la somme des comportements individuels (ibid., p.193). L’approche cognitive des politiques publiques intègre cette dimension du global sous la forme de matrices cognitives qui, « produites par l’interaction d’individus-acteurs […] tendent à s’autonomiser par rapport à leur processus de construction et à s’imposer[27] aux acteurs comme modèles dominants d’interprétation du monde. » (ibid., p.194-199)28. Dans l’approche de Muller, ces cadres d’interprétation ne sont pas que des idées mais peuvent aussi correspondre à des intérêts (ibid., p.193).
Comme il n’y a consensus ni sur la définition des problèmes publics, ni sur les causes des problèmes, et que les effets des politiques publiques sont difficiles à mesurer, le rôle des politiques publiques devient non pas de résoudre les problèmes mais de « construire des interprétations du réel » et de « définir des modèles normatifs d’action » (ibid., p. 195). Suivant cette approche, le référentiel change lorsqu’il « ne permet plus aux acteurs de comprendre leur rapport au monde et d’agir sur lui », lorsqu’il y a un décalage entre le référentiel sectoriel et le référentiel global de la société (ibid., p. 196). Dans ce changement, les acteurs disposent de marges de manoeuvre dans le rythme, l’ampleur et les modalités du changement effectué (ibid., p. 198). Il est alors essentiel de comprendre le travail de médiation des différents acteurs (ibid., p. 199-203]).
La question de comment le référentiel est transposé dans une politique publique par les acteurs qui croient en ce référentiel reste toutefois à développer empiriquement (Sabatier et Schlager [2000 : 224]).
En nous référant à cette approche, nous voulons signifier :
– l’importance des idées mais aussi des intérêts dans les politiques publiques, au travers du rôle des cadres d’interprétation ;
– la place des acteurs puisque « les problèmes publics […] sont pris en charge (sino résolus) par un ensemble de décisions, actions, pratiques renvoyant à des univers desens et des comportements extrêmement diversifiés dont l’articulation est toujours spécifique parce qu’ils mettent en jeu des acteurs obéissant à des logiques différentes. » (Muller [2000 : 195]).
– l’importance de la dimension de pouvoir, puisque le processus d’élaboration des « référentiels » met en jeu le pouvoir des acteurs impliqués (ibid., p.196).
Le niveau international de décision publique peut être étudié par l’analyse cognitive des politiques publiques. Celle-ci permet en effet de prendre aisément en compte la construction de cadres d’interprétation au niveau mondial (Muller [2000 : 203-206]), le rôle des communautés épistémiques dans certaines décisions internationales soulignant d’ailleurs l’importance des aspects cognitifs (Jönsson [1993 : 544]).

Table des matières

Introduction générale
PREMIERE PARTIE LA CONSTRUCTION D’UNE RECHERCHE SUR LES STRATEGIES POLITIQUES DES ENTREPRISES DANS UNE ORGANISATION INTERGOUVERNEMENTALE
Chapitre 1 – Les stratégies politiques des entreprises
Chapitre 2 – La décision dans les organisations intergouvernementales
Chapitre 3 – La construction d’une problématique et d’un cadre d’analyse
Chapitre 4 – Méthode de recherche
DEUXIEME PARTIE LE CODEX ALIMENTARIUS ET SON CONTEXTE
Chapitre 5 – Le Codex Alimentarius : une organisation internationale productrice de normes
Chapitre 6 – Le Codex Alimentarius : une organisation devenue une référence internationale
Chapitre 7 – Le contexte des travaux du Codex Alimentarius : les spécificités des aliments pour l’activité réglementaire
TROISIEME PARTIE L’ANALYSE DES CAS EMPIRIQUES
Chapitre 8 – La norme sur les eaux minérales naturelles
Chapitre 9 – Les « autres facteurs légitimes » ou O.L.F.
Chapitre 10 – La norme sur les laits fermentés
Chapitre 11 – La limite maximale pour la patuline
Chapitre 12 – Les allégations santé
Chapitre 13 – Synthèse empirique transversale des dossiers
QUATRIEME PARTIE LES ENSEIGNEMENTS SUR LA DECISION DANS LES ORGANISATIONS INTERGOUVERNEMENTALES ET LES STRATEGIES POLITIQUES QUI Y SONT MENEES
Chapitre 14 – Les organisations intergouvernementales : des lieux d’indécision ponctuée de décisions
Chapitre 15 – La stratégie politique des entreprises françaises au Codex Alimentarius : du lobbying au « meta-lobbying »
Conclusion générale
Bibliographie generale

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