La décentralisation, la déconcentration et la régionalisation

LA DÉCENTRALISATION, LA DÉCONCENTRATION ET LA RÉGIONALISATION

La décentralisation est importante ici, car le niveau et le type de décentralisation influent sur le pouvoir des acteurs régionaux, en particulier le pouvoir des acteurs publics et celui des CRÉ. Nous présenterons une définition simple des notions de décentralisation, déconcentration et régionalisation et nous présenterons un bref aperçu de leur évolution au Québec depuis les années 1960.
La décentralisation consiste en une délégation du pouvoir de l’État à un niveau politique inférieur. Proulx la définit comme « un nouveau partage des responsabilités publiques, des pouvoirs décisionnels et des ressources financières vers les communautés locales, supralocales et régionales. » (2011, p. 189) La déconcentration, pour sa part, consiste en l’établissement dans les régions d’organismes gouvernementaux restant sous le contrôle de l’État central (Morin, 2008, p. 12-13). La régionalisation peut tenir de la décentralisation ou de la déconcentration puisqu’elle consiste en une prise en compte par l’État des réalités régionales (Morin, 2008, p. 12). Cette régionalisation peut inclure plus ou moins de participation de la population régionale et des acteurs régionaux dans l’adaptation des interventions et des services de l’État (Morin, 2008, p. 14). Morin (2008) sépare l’évolution de la décentralisation au Québec en trois périodes. La première, de 1960 à 1978, sous le signe de la déconcentration de l’État, consiste en une intervention de l’État dans le développement des régions et en la création de différentes structures régionales (politiques, administratives, de concertation, de développement, de services). Durant la seconde période identifiée par Morin, de 1979 à 2002, l’État se positionne plutôt comme un accompagnateur des acteurs régionaux et réalise une certaine décentralisation.

Selon Proulx (2011, p. 187), l’option de la décentralisation au Québec a connu son apogée à la fin des années 1970 avec une série de lois sur la démocratie locale, la fiscalité municipale et la création des municipalités régionales de comtés (MRC). Pour Belley (2008, p. 218), le parti Québécois au pouvoir entre 1994 et 2003 appui l’option de la décentralisation, entre autres par la création d’un ministère des régions, d’une table Québec-régions, d’une Politique de soutien au développement local et régional et du Rendez-vous national de la ruralité. Le parti libéral élu en 2003 favorise, toujours selon Belley, une approche différente mettant l’emphase sur « Moins d’interventionnisme gouvernemental et renforcement des pouvoirs des élus municipaux dans les instances régionales » (2008, p. 218-219). Ce qui rejoint la troisième période identifiée par Morin (2008), à partir de 2003, qui met l’accent sur la responsabilisation des élus municipaux, plutôt que sur la participation citoyenne (représentée par le milieu socio-économique au sein des conseils régionaux de concertation et de développement) qui était favorisée par le gouvernement précédent.

L’ÉVOLUTION DES INSTANCES POLITIQUES RÉGIONALES

La connaissance de l’évolution des instances politiques régionales, de leurs mandats et principalement de leurs mandats en termes de planification et de concertation régionale est importante pour comprendre leur rôle dans les processus étudiés ici. L’historique présenté ci dessous est tiré de La régionalisation au Québec de Richard Morin (2008).

Les premières instances régionales de développement au Québec voient le jour dans les années 1950, ce sont les conseils économiques régionaux qui sont mis sur pieds par les acteurs régionaux et qui réclament l’intervention de l’État pour le développement des régions. Ils seront remplacés à la fin des années 1960 par les conseils régionaux de développement (CRD), mis sur pieds par l’État, qui regrouperont les acteurs clés des régions. À cette époque, c’est l’Office de planification et de développement du Québec (OPDQ) qui aura le mandat de réaliser des planifications régionales. Il faudra attendre 1992 avant que les CRD obtiennent un mandat plus large incluant la concertation et la planification régionale et deviennent les CRCD (conseils régionaux de concertation et de développement) : Leur mission consistera à concerter les intervenants régionaux, à élaborer un plan stratégique de développement, à négocier une entente-cadre avec le gouvernement, à gérer un fonds régional de développement et à donner des avis au gouvernement. (Morin, 2008, p. 35). Les CRCD regrouperont désormais des élus, des représentants des institutions publiques régionales et des acteurs socio-économiques. En 1997, avec La politique de soutien au développement local et régional, le mandat de concertation des CRD (qui reprennent cette appellation) sera confirmé et leur mandat élargit à la coordination des organismes régionaux sectoriels, tels que les conseils régionaux de la culture, les conseils régionaux de l’environnement et les conseils régionaux des loisirs.

En 2004, les CRD sont remplacés par les CRÉ. Leur conseil d’administration sera composé minimalement au deux tiers d’élus municipaux. L’autre tiers pouvant être composé de représentants socio-économiques. Les CRÉ ont pour mandat d’« évaluer les organismes de planification et de développement locaux et régionaux », de « favoriser la concertation des partenaires de la région » et de « donner, le cas échéant, des avis au ministre sur le développement de la région » (Morin, 2008, p.46).

LA CONCERTATION DES ACTEURS

La planification régionale se rapproche d’un exercice de concertation des acteurs régionaux. Comme nous venons de le voir, la concertation est un mécanisme privilégié de la gouvernance territoriale. Bourque la définit comme : un processus collectif de coordination basé sur une mise en relation structurée et durable entre des acteurs sociaux autonomes qui acceptent de partager de l’information, de discuter de problèmes ou d’enjeux spécifiques (par problématique ou par territoire) afin de convenir d’objectifs communs et d’actions susceptibles de les engager ou non dans des partenariats. (2008, p. 5).

La concertation est donc une action volontaire de mise en commun d’informations ou de ressources visant des objectifs ou des actions communes. Bourque ajoute que « Concertation et partenariat sont fondamentalement des processus politiques qui mettent en relation et en tension des acteurs aux intérêts organisationnels, aux approches et aux cultures souvent différentes, sinon contradictoires. » (2008, p. 14) De même, Tremblay et Rolland (2003) mettent en évidence le fait que les objectifs ou actions communes sont issus de compromis et non d’un consensus, et que les acteurs sont motivés à se concerter, car chacun possède une partie du pouvoir nécessaire à la solution de problèmes communs.

LA PLANIFICATION TERRITORIALE ET SON OBJET

Qu’est-ce que la planification territoriale et quel est son objet? Proulx (2008b, p. 391) fait remonter à Platon et à La République l’origine de la planification. Selon lui, historiquement, la réflexion sur la planification porte sur son objet, la définition d’un « monde meilleur », plutôt que sur son processus. Puis au XXe siècle, l’attention se porte sur le processus plutôt que sur le résultat : Désormais, la planification s’intéresse davantage aux moyens disponibles et aux objectifs concrets plutôt qu’à la seule atteinte de nobles buts déduits de valeurs fondamentales. De l’idéalisme, on passe au pragmatisme. De la théorie à propos de la planification, on s’intéresse maintenant aux procédures utilisables dans le processus de planification afin d’allouer rationnellement les ressources rares. (Proulx, 2008b, p. 392) .

Proulx définit la planification territoriale comme « l’ajout de rationalité à la prise de décisions collectives aux échelles infranationales de l’État central. » (2008b, p. 393) Cette définition présente le processus de planification comme un processus de décision collective. La planification servirait à introduire une certaine rationalité dans les choix collectifs réalisés au niveau régional. Cet auteur présente l’objet de la planification territoriale de la façon suivante : « Aux échelons territoriaux infranationaux, l’essence de la planification vise généralement la création de conditions matérielles et immatérielles favorables au développement culturel, social et économique à long terme, en respectant l’environnement naturel. » (2008b, p. 392-393) Proulx met l’accent sur le développement des conditions sous-jacentes au développement comme objet de la planification territoriale.

Pour sa part, Farinós Dasí (2009, p. 96) avance trois objets pour la planification territoriale, soit l’aménagement, le développement et la coordination. L’aspect d’aménagement est important dans les territoires où l’utilisation de l’espace est un enjeu central. L’aspect développement se rapproche de l’objet défini par Proulx. La coordination renvoie à la coopération entre les acteurs.

L’auteur met l’accent autant sur la coordination verticale, entre les différents niveaux politico-administratifs, qu’horizontale, entre les différents territoires ou entre les différents acteurs territoriaux. Joyal (2002, p. 84) présente aussi la planification territoriale comme un exercice de coordination verticale interterritorial et horizontale intersectoriel.

LA PLANIFICATION STRATÉGIQUE TERRITORIALE

Comme nous l’avons vu plus haut, la mission de planification des instances politiques régionales porte sur la planification stratégique (Morin, 2006, p. 35). Nous présenterons donc ici en détail les principales étapes que l’on retrouve dans une planification stratégique territoriale.

Nous utiliserons dans ce mémoire le cadre d’analyse développé par Prévost, Verreault et Lussier (2015). Ce cadre est inspiré de celui de Prévost et Roy (2008). Il met en lumière différents aspects de la planification territoriale : sa préparation (déclenchement et planification de l’exercice), son pilotage, son déploiement, ainsi que ses deux aspects principaux le processus de planification et la démarche de planification. Le processus fait référence aux étapes logiques nécessaires à la production du plan. Ce sont des étapes assez classiques : bilan, portrait, diagnostic, vision, axes de développement, formulation des stratégies. Le modèle de Prévost, Verreault et Lussier a le principal mérite de conceptualiser les aspects sociopolitiques de l’exercice, ce qu’ils nomment la démarche de planification : organisation, mobilisation et participation, analyse, priorisation, communication et évaluation. Ces aspects sont des processus transversaux de l’exercice de planification qui sont aussi importants que les étapes de la planification comme telles.

Table des matières

INTRODUCTION
CHAPITRE 1.- LA PROBLÉMATIQUE
1.1 MISE EN CONTEXTE
1.1.1 LA PLANIFICATION STRATÉGIQUE TERRITORIALE
1.1.2 LES CONFÉRENCES RÉGIONALES DES ÉLUS
1.1.3 LA PLANIFICATION RÉGIONALE
1.2 LE CAS ÉTUDIÉ 
1.2.1 LA CONFÉRENCE RÉGIONALE DES ÉLUS MONTÉRÉGIE EST ET LE CONTEXTE ENTOURANT L’EXERCICE DE PLANIFICATION 2013-2018
1.2.2 L’EXERCICE DE PLANIFICATION EN MONTÉRÉGIE EST
1.3 LES OBJECTIFS ET LES QUESTIONS DE LA RECHERCHE
1.3.1 LES OBJECTIFS DE LA RECHERCHE
1.3.2 LA SYNTHÈSE DE LA PROBLÉMATIQUE
1.3.3 QUESTIONS DE RECHERCHE
1.3.4 LA PERTINENCE DE LA RECHERCHE
CHAPITRE 2.- LE CADRE THÉORIQUE
2.1 LE CONTEXTE POLITIQUE
2.1.1 LA DÉCENTRALISATION, LA DÉCONCENTRATION ET LA RÉGIONALISATION
2.1.2 L’ÉVOLUTION DES INSTANCES POLITIQUES RÉGIONALES
2.1.3 LA GOUVERNANCE PUBLIQUE TERRITORIALE
2.1.4 LA CONCERTATION DES ACTEURS
2.1.5 LA COORDINATION DES ACTEURS
2.1.6 LES PARTIES PRENANTES
2.2 LA PLANIFICATION TERRITORIALE
2.2.1 LA PLANIFICATION TERRITORIALE ET SON OBJET
2.2.2 LES FORMES DE LA PLANIFICATION TERRITORIALE
2.2.3 LA PLANIFICATION STRATÉGIQUE TERRITORIALE
2.2.4 UNE PLANIFICATION ORGANISATIONNELLE ET TERRITORIALE
2.3 LE DÉVELOPPEMENT LOCAL
2.3.1 L’HISTORIQUE
2.3.2 LA THÉORIE
2.3.3 LE DÉVELOPPEMENT, LE LOCAL ET LE TERRITOIRE
2.3.4 SES CARACTÉRISTIQUES
2.3.5 SES LIMITES
2.4 LE DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS
2.5 LE DÉVELOPPEMENT LOCAL, LE DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS ET LA PLANIFICATION
CHAPITRE 3.- LA STRATÉGIE DE RECHERCHE
3.1 UNE ÉTUDE DE CAS
3.2 UNE APPROCHE VÉRIFICATOIRE ET INDUCTIVE 
3.3 L’UNITÉ D’ANALYSE ET LE SITE DE RECHERCHE 
3.4 LES CONSIDÉRATIONS ÉTHIQUES
3.5 LA COLLECTE DES DONNÉES
3.5.1 ÉTUDE DOCUMENTAIRE
3.5.2 ENTREVUES SEMI-DIRIGÉES
3.6 L’ANALYSE DE L’INFORMATION 
CHAPITRE 4- L’EXERCICE DE PLANIFICATION QUINQUENNAL 2013-2018 DE LA CRÉ MONTÉRÉGIE EST
4.1 LA DÉMARCHE
4.1.1 LE DÉCLENCHEMENT
4.1.2 LA PLANIFICATION DE L’EXERCICE
4.1.3 L’ORGANISATION
4.1.4 LA MOBILISATION ET LA PARTICIPATION
4.1.5 L’ANALYSE
4.1.6 LA PRIORISATION
4.1.7 LES COMMUNICATIONS
4.1.8 L’ÉVALUATION
4.2 LE PROCESSUS 
4.2.1 LE PRÉDIAGNOSTIC
4.2.2 LA VISION
4.2.3 LE DIAGNOSTIC
4.2.4 LA FORMULATION DES STRATÉGIE
4.2.5 LE PLAN
4.3 LE PILOTAGE ET L’ACCOMPAGNEMENT
4.3.1 LE PILOTAGE
4.3.2 L’ACCOMPAGNEMENT DU CONSULTANT
CHAPITRE 5- LE POINT DE VUE DES ACTEURS SUR L’EXERCICE ET SON CONTEXTE
5.1 LA DÉMARCHE
5.1.1 DÉCLENCHEMENT
5.1.2 PLANIFICATION DE L’EXERCICE
5.1.3 ORGANISATION
5.1.4 PARTICIPATION
5.1.5 PROCESSUS D’ANALYSE
5.1.6 PRIORISATION
5.1.7 COMMUNICATION
5.1.8 ÉVALUATION
5.1.9 INNOVATION
5.1.10 CONSTATS SUR LA DÉMARCHE
5.2 PROCESSUS
5.2.1 BILAN ET PORTRAIT
5.2.2 GROUPES DE DISCUSSION
5.2.3 CONSULTATIONS
5.2.4 DIAGNOSTIC
5.2.5 VISION
5.2.6 ACTIVITÉ DE PRIORISATION
5.2.7 AXES
5.2.8 STRATÉGIES
5.2.9 CONSTATS SUR LE PROCESSUS
5.3 PLAN
5.4 PILOTAGE
5.5 LE CONTEXTE DE LA PLANIFICATION
5.5.1 REPORT
5.5.2 CONTEXTE POLITIQUE
5.5.3 CONTEXTE TERRITORIAL
5.5.4 CONTEXTE ORGANISATIONNEL
5.5.5 CONTEXTE DYNAMIQUE DES ACTEURS
5.5.6 CONSTATS SUR LE CONTEXTE
5.6 ANALYSE DE L’EXERCICE ET DE SON CONTEXTE
CHAPITRE 6- UNE PLANIFICATION ORGANISATIONNELLE ET TERRITORIALE
CHAPITRE 7- LES EFFETS DE L’EXERCICE SUR LE DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS
7.1 LE DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS
7.2 LA CAPACITÉ À METTRE EN ŒUVRE LE PLAN STRATÉGIQUE 
7.2.1 CAPACITÉ D’ANALYSE DE LA SITUATION RÉGIONALE
7.2.2 CAPACITÉ À ADOPTER UNE PERSPECTIVE RÉGIONALE
7.2.3 CAPACITÉ À S’ENGAGER DANS LA MISE EN ŒUVRE DU PLAN
7.2.4 CAPACITÉ À TRAVAILLER EN COLLABORATION
7.2.5 MARGE DE MANŒUVRE ET CAPACITÉ D’ACTION DE LA CRÉ
7.2.6 CAPACITÉ À METTRE EN ŒUVRE LE PLAN STRATÉGIQUE.
7.3 LA CAPACITÉ DES PARTIES PRENANTES À METTRE EN ŒUVRE LE PLAN 
7.4 LES APPRENTISSAGES DES RÉPONDANTS 
7.5 LES PROCESSUS SOCIOPOLITIQUES DE L’EXERCICE ET LE DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS
7.6 CONCLUSION
CHAPITRE 8- ANALYSE DES EFFETS DE LA PLANIFICATION SUR LE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL
8.1 LA DÉMARCHE DE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL EN MONTÉRÉGIE EST ET LA PLANIFICATION
8.2 LE DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
8.3 L’ÉMERGENCE DES CAPACITÉS DES PARTIES PRENANTES EN MONTÉRÉGIE EST 
8.4 L’EFFET DE L’EXERCICE DE PLANIFICATION SUR L’ORGANISATION CRÉ ET LE DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL
8.4.1 UNE STRUCTURE DE GOUVERNANCE ET DE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL
8.4.2 LES RÔLES DE LA CRÉ MONTÉRÉGIE EST EN DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL
8.4.3 L’EXERCICE DE PLANIFICATION, LE DÉVELOPPEMENT DE LA CAPACITÉ D’ACTION DE LA CRÉ MONTÉRÉGIE EST ET LE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL
8.4.4 CRITIQUE DE LA CRÉ MONTÉRÉGIE EST
8.5 CONCLUSION
CONCLUSION

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