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Mise en perspective théorique et critique de la notion d’administration publique: l’appréhension plurielle de l’administration publique
Le développement, inégal mais universel, du fait administratif est une caractéristique spectaculaire des deux derniers siècles écoulés68 qui fait que l’étude de l’administration publique a intéressé plusieurs disciplines. La rationalisation de l’action administrative est devenue une préoccupation des théoriciens et des praticiens de l’administration publique. Ce qui fait qu’elle appelle une nouvelle approche d’analyse connue sous le vocable du nouveau management public.
Il y a une difficulté à définir de manière définitive l’administration publique, en raison de sa forme variée et complexe quoiqu’elle constitue un fait universel69.
Sans retomber dans le débat faisant de l’administration une science ou un art, nous pouvons affirmer qu’elle est à la fois science et art 70. Le terme de science peut lui être appliqué toutes les fois que certaines de ces méthodes peuvent suivre des principes scientifiques. On peut la considérer comme art lorsqu’elle se fonde sur des expériences concrètes afin de trouver les voies et moyens des meilleures méthodes de répondre aux demandes de la société71.
Au-delà des aspects purement politiques et économiques, l’étude de l’administration publique comme objet d’analyse, est saisie par diverses disciplines ; droit, histoire, philosophie, psychologie, sociologie à travers la sociologie politique et la sociologie des organisations, management et gestion.
Le droit administratif aborde l’administration publique sous trois angles : l’angle des structures administratives ; l’angle des moyens d’action ; l’angle du contrôle de l’action administrative afin de garantir la régularité interne des actes administratifs et protéger les citoyens contre les excès de pouvoirs de l’administration. L’approche du droit est essentiellement normative72.
L’histoire, quant à elle, permet de situer l’administration à l’intérieur d’un processus de longue durée […]. D’ailleurs, l’ensemble des caractéristiques institutionnelles propres à l’administration publique renvoie à des explications historiques particulières. L’histoire, dans l’étude de l’administration, est souvent descriptive73.
En abordant l’administration publique, la psychologie sociale cherche à analyser, à expliquer les attitudes et les comportements relatifs, entre autres, à la prise de décision, aux problèmes d’autorités et de hiérarchie entre fonctionnaires tandis que la philosophie s’interroge sur ses finalités mais aussi sur les fondements normatifs et éthiques des différentes décisions administratives. Si la psychologie suit une démarche prescriptive, la philosophie privilégie une approche analytique.
Le néo-institutionnalisme et le constructivisme comme outils d’analyse de la nouvelle gouvernance administrative
Le terme néo-institutionnalisme, introduit en science politique par James G. MARCH et Johan P. OLSEN, représente un courant de pensée qui regroupe différentes branches méthodologiques174. P. HALL et R. TAYLOR soulignent qu’au moins trois méthodes d’analyse différentes revendiquent le titre de « néo-institutionnalisme » : le néo-institutionnalisme historique, le néo-institutionnalisme des choix rationnels et le néo-institutionnalisme sociologique175. Toutes ces approches néo-institutionnalistes, malgré leur diversité, partagent quelques éléments communs : il s’agit de la définition générale des institutions considérées comme « procédures, normes et conventions formelles propres aux structures organisationnelles de la communauté politique ou de l’économie politique »176. C’est le travail pionnier sur le congrès américain de Kenneth A. SHEPSLE177, inspirateur de l’école néo-institutionnaliste, qui a influencé aussi bien les politistes que les sociologues178. Ce travail constitue l’une des sources premières du néo-institutionnalisme dont la connaissance est utile pour la compréhension de l’organisation et du fonctionnement des institutions dans les états modernes.
Les caractéristiques de l’Administration sénégalaise
Après l’indépendance, la société sénégalaise n’avait pas engendré son administration publique telle qu’elle se présentait dans son organisation et dans son fonctionnement. L’Administration sénégalaise est d’inspiration coloniale275. C’est une administration héritée de la puissance coloniale qui l’avait instaurée pour asseoir sa domination politique, économique et sociale. Elle forme un système qui a été donc importé. Ce système ne s’est pas imposé sur l’espace territorial sénégalais que par la seule force militaire coloniale; il a usé de stratagèmes pour négocier avec les corps sociaux traditionnels afin qu’ils deviennent des relais pour assurer la pénétration de l’administration dans le monde rural (§1). Au demeurant, le système administratif sénégalais, comme le souligne Mamadou DIOP, « se caractérise par son extrême complexité. Il porte la marque de son histoire et de son environnement politique, social et culturel. Il ne peut être dissocié de la société sénégalaise au sein de laquelle, il évolue »276. Un autre fait qui caractérise cette Administration, est l’existence de réseaux clientélistes politico-administratifs entretenus par certains hauts fonctionnaires pour mieux consolider les positions de pouvoirs (§2).
Un système importé et négocié
Le Sénégal est considéré comme le point de départ de la pénétration coloniale française en Afrique277. Il a constitué le laboratoire d’un système administratif importé dont le but avoué était la domination politique, économique et culturelle278. Du point de vue de la doctrine, l’administration coloniale était « assimilationniste »279mais dans la pratique, les rapports aux administrés étaient le plus souvent régis par le code colonial. Pour des raisons pratiques, il a été commode d’utiliser, lorsqu’ils étaient utiles, les organigrammes, les règlements et procédés aussi bien en métropole que dans les territoires colonisés, sans tenir compte de la spécificité des espaces et des groupes sinon pour leur donner le statut de citoyen et leur permettre de jouir des droits attachés à ces institutions importées280. Au Sénégal, cette administration est un « bien d’importation » qui s’est enraciné, partiellement, dans des structures psychosociales, économiques et politiques nouvelles au même titre que toutes les institutions locales281.
l’instar du Sénégal, la plupart des États africains francophones, marqués par un héritage institutionnel colonial, ont continué après leur accession à la souveraineté internationale à se référer à l’ancienne métropole et à importer un modèle d’organisation administrative secrété dans des sociétés occidentales et par des sociétés occidentales répondant à leurs besoins, à un moment de leur histoire282, pour l’insérer dans un environnement social et culturel très différent283.
Seuls, les élites et les assistants techniques se reconnaissaient dans ce système. L’implantation d’un système administratif étranger s’est heurtée inévitablement à la résistance des institutions et systèmes de gouvernance pré-existants notamment de la chefferie traditionnelle et maraboutique. Les contraintes socioculturelles et religieuses ont permis la naissance et l’adoption d’un système négocié.
Au Sénégal, le gouvernement colonial s’est souvent servi de la chefferie traditionnelle, soumise mais toujours puissantes malgré leurs défaites militaires, pour constituer un relai entre le colon et le colonisé. Cette chefferie fut un intermédiaire indispensable qui négocia, à la fois, pour le compte de la bureaucratie coloniale et pour le sien284. Aussi, les méthodes administratives sont le résultat de compromis et d’ajustements difficiles avec la réalité à administrer285. Comme le souligne Mamadou DIOUF, « non seulement la dynamique coloniale ne gomme pas les logiques sociales et politiques précoloniales, mais, dans son entreprise de soumission de ces dernières, l’administration coloniale, pour consolider son efficacité, s’en accommode. De même, les sociétés dominées, inventent des procédures d’adaptation pour échapper de manière insidieuse, sans traumatisme, à la totalisation coloniale »286.
Ancrage de réseaux clientélistes et pratiques prédatrices
En parlant de clientélisme dans l’administration sénégalaise, il ne s’agit pas d’utiliser l’analyse clientéliste comme principe explicatif d’un pays sous-développé298 mais comme élément caractéristique qui a façonné en partie le fonctionnement de l’appareil politico-administratif ; même si on peut affirmer qu’aucune société n’en est totalement exempte299.
Jean François MÉDARD, donne une définition du clientélisme : « Le rapport de clientèle est un rapport de dépendance personnelle non lié à la parenté, qui repose sur un échange réciproque de faveur entre deux personnes […] qui contrôlent des ressources inégales… Il s’agit d’une relation bilatérale, particulariste et diffuse […] qui suppose un échange mutuellement bénéfique […] entre partenaires inégaux »300. D’autres auteurs définissent le clientélisme à partir des relations entre patron et client pour expliquer le caractère de l’échange qui peut intervenir entre deux acteurs. EISENSTADT et RONIGER pensent que : « Les relations patron-client sont généralement particularistes et diffuses. Elles se fondent sur des interactions caractérisées par l’échange simultané de différents types de ressources – essentiellement des ressources instrumentales, économiques et politiques, mais aussi des promesses de réciprocité, de solidarité et de loyauté […] Elles unissent des individus ou des réseaux d’individus dans des rapports verticaux, plus que des rapports horizontaux organisés… »301.
Les contraintes économiques financières et sociales
Dans le processus de sa formation et de son développement, l’administration publique sénégalaise a été, sans nul doute, dépendante des bailleurs de fonds pour financer son économie. Dans un article, devenu classique, Jean- François MÉDARD liait cet état de dépendance des pays africains à leur situation de sous-développement parce qu’il pense que le sous-développement et la dépendance sont consubstantiels335. L’administration sénégalaise s’est heurtée aux politiques d’ajustement structurel imposées par ses partenaires techniques et financiers ainsi que sa dépendance, pendant longtemps, à l’aide publique pour augmenter les recettes budgétaires (§1). Les contraintes peuvent aussi se résumer à une faiblesse des institutions (§2) due, en partie, une faiblesse financière, à une crise de valeur et d’interaction avec la société. Cet état de fait sape les fondements de l’éthique administrative et rend l’appareil administratif inefficient quel que soit, par ailleurs, le degré de réforme.
Une administration tributaire de l’extérieur par rapport au financement de l’économie nationale
L’économie sénégalaise, comme celle de bon nombre de pays africains, pourrait se caractériser, après les indépendances par un déséquilibre dû, en partie, à une insuffisance de mobilisation de recettes budgétaires dont le très faible taux de recouvrement de l’impôt sur le revenu et des autres impôts indirects. L’État du Sénégal, avec des ressources naturelles relativement limitées, a eu des difficultés pour couvrir l’ensemble de ses besoins de financement; ce qui explique dans une certaine mesure, sa forte dépendance vis-à-vis de l’extérieur pour le financement de son économie336. Cette dépendance ne signifie pas que l’État du Sénégal n’a pas un système de gestion autonome. Cela veut dire que cette dépendance peut influer sur le fonctionnement de l’administration dans la mesure où elle peut restreindre la marge de manœuvre des gouvernants quant à la prise de certaines décisions sur le plan économique337. Cela est particulièrement vrai, lorsque les bailleurs lui imposent des conditionnalités financières ou politiques338.
Cette dépendance de l’État du Sénégal vis-à-vis de l’extérieur sur le plan économique peut se mesurer en prenant les deux exemples des politiques d’ajustement structurel (A) et de l’aide publique au développement (B).
Les contraintes des politiques d’ajustement structurel
Un rappel succinct de l’évolution de l’environnement économique du Sénégal après les indépendances peut permettre de mieux comprendre le glissement vers les politiques d’ajustement structurel. Le fait que le budget de l’État du Sénégal ait été tributaire de l’extérieur dans les années 1980, relève d’un paradoxe. La situation économique dans laquelle se trouvait le pays au moment de l’indépendance, ne laissait pas présager en aucun moment des difficultés économiques.
En 1960, le Sénégal était l’un des pays les plus développés du continent africain : son revenu par tête d’habitant estimée à 218 dollars avec 3 millions d’habitants, le plaçait en troisième position en Afrique au Sud du Sahara, derrière le Gabon (294 dollars avec 400 mille habitants) et le Ghana actuel (ex Gold Coast, 222 dollars avec 6 millions d’habitants). La part de l’industrie manufacturière dans le produit intérieur brut (PIB) était de 9, 5 % derrière deux pays : la Rhodésie du Sud (Zimbabwe avec 16 %) et le Congo belge (République du Congo démocratique ex-Zaïre, avec 14 %)339.
En 1985, après un quart de siècle d’indépendance du pays, le revenu par tête d’habitant en termes réels est sensiblement égal au niveau de 1960340. Certes, l’influence défavorable des facteurs externes comme la sécheresse, la crise des années 1970 causée par la flambée des prix du pétrole, puis la détérioration des termes de l’échange,pouvaient expliquer en partie cette situation. À cela s’ajoutent, selon Makhtar DIOUF,
les comportements irrationnels de l’État et des ménages à revenus élevés, qui s’expliquent par un excès de la consommation publique et privée au détriment de l’Épargne et de l’investissement : de 1959 à 1970, période de conjoncture relativement satisfaisante, le taux de croissance de la production intérieure brute est de 2,9 %, celui de la consommation globale de 2 % »341. La part de la consommation publique dans le PIB a été très importante342: de 87 % jusqu’en 1977, elle est passée à 99 % en 1979. En 1980 et en 1981, la consommation dépasse le PIB en valeur absolue pour la première fois343. Ces faits ont entraîné une grave crise au niveau de la dette et de la balance commerciale. La détérioration s’explique également par une incapacité de l’État à gérer le budget public tandis que le recouvrement des recettes était toujours aussi défaillant et empêchait toute expansion financièrement tenable des dépenses publiques ; l’administration se renforçait au point de consommer la totalité de ces recettes uniquement par son fonctionnement.
En février 1980, pour rendre compte de cette situation économique, le ministre des finances en fonction porta un jugement sur la gestion de son prédécesseur : « De 1973 à 1977, l’évolution des finances publiques a été marquée par de très graves erreurs de gestion au niveau de l’État et des services parapublics »344. Les finances publiques du désarroi économique », cette situation de quasi-faillite, l’État était obligé de faire appel au FMI et à la Banque Mondiale.
L’État du Sénégal, face à l’impossibilité d’assurer le service de la dette, se trouvait contraint de négocier des accords de rééchelonnement avec ses créanciers afin d’éviter la cessation de paiement. Il a ainsi négocié sept (7) rééchelonnements entre 1980 et 1988345. C’est dans ce contexte d’endettement croissant, de détérioration continue des termes de l’échange et de déficit budgétaire récurrent qu’un ajustement a été identifié comme nécessaire pour la plupart des pays débiteurs (en particulier ceux à faible revenu non exportateurs de pétrole) dont le Sénégal. À partir de ce moment, la Banque envisage de soutenir le développement par des prêts à l’ajustement au lieu de s’en tenir strictement au financement traditionnel des projets.
Au Sénégal, les premières mesures de redressement ont été adoptées avec les institutions de Bretton Woods en 1979. C’est d’abord un plan de redressement à court terme d’un an, suivi d’un Plan de Redressement Économique et Financier (PREF) de 1980 à 1985 et d’un Plan d’Ajustement à Moyen et Long Terme (PALMT) de 1986 à 1992346.
Le premier plan de stabilisation comprenait pour l’essentiel des mesures budgétaires et la limitation des emprunts extérieurs de l’État.
Le second plan de redressement économique et financier va coïncider avec le 6 e plan de développement économique et social qui a été conçu dans le cadre des programmes d’ajustement. Le Sénégal est ainsi le premier pays africain à bénéficier d’un prêt d’ajustement structurel de la BIRD en 1980347.
Le troisième plan qui concerne le plan d’Ajustement Économique et Financier à Moyen et Long Terme (PALMT) coïncide avec le 7e et le 8e plan de développement économique et social. Les objectifs de ce plan étaient aussi bien conjoncturels que structurels. Le Gouvernement du Sénégal adopte des mesures importantes pour réaliser les objectifs du PALMT. Il s’agit : de la NPA (Nouvelle Politique Agricole), la NPI (Nouvelle Politique Industrielle), la restructuration du secteur parapublic et le redressement des finances des finances publiques348.
L’orientation d’une gestion administrative classique vers le « new public management »
Au 21e siècle, le « management public » reste incontournable pour une administration publique qui se veut moderne. La notion de « management public » est ambiguë, elle évoque, selon Annie BARTOLI, des considérations diverses allant de la privatisation des administrations à l’organisation des politiques publiques435. Cet auteur soutient que Max Weber peut être considéré comme l’un des premiers théoriciens du management public lorsqu’il a défini les modes de fonctionnement, d’organisation, de commandement et de contrôle des bureaucraties administratives436. Ainsi que le souligne, J.-P. NIOCHE, « c’est Max WEBER qui introduit en quelque sorte le ver organisationnel dans le fruit institutionnel »437. Les entités publiques étatiques qui ont, pendant très longtemps, été considérées comme des organes d’exécution de l’État, seront d’avantages perçues comme des unités organisationnelles438. L’approche de Max WEBER, était déjà « managérial » quand bien même, on attribuerait à FAYOL, l’origine de la définition des processus de management à travers sa présentation de la fonction de direction c’est-à-dire planifier, organiser, commander, coordonner et contrôler439. À la suite d’Annie BARTOLI, on peut dire que le management, tel qu’il est conçu, cherche à apporter des réponses pertinentes aux défis occasionnés par l’environnement turbulent440; il ne peut donc pas se réduire à un ensemble d’outils liés à la stratégie, à l’organisation et au pilotage441. À ce titre, V.N. SANTO et P.E. VERRIER rappellent que : « le management n’est pas la somme des outils modernes de gestion : c’est la mise en perspective stratégique de ces outils »442. L’idée du management, au sens moderne du terme, comme activité rationnelle, professionnelle et scientifique, est une invention américaine443. Il n’existerait pas de bonne transcription en français du terme management » qui pourrait être désigné, toutefois, sous le terme de « gestion »444. Elle est de plus en plus utilisée dans la gestion des affaires publiques sous le vocable de management public ». Le management public fait généralement référence à la gestion privée, à la « corporate governance ». Il pourrait être désigné sur un plan général, comme le prétend Jean François AUBY, « la manière de conduire une structure dans son marché et son environnement »445.
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Table des matières
INDICATIONS LEXICALES : VOCABULAIRE WOLOF ET TRADUCTION LITTERALE
LISTE DES ACRONYMES ET DES SIGLES
INTRODUCTION GENERALE
1ERE PARTIE : LA CONSTRUCTION D’UN APPAREIL ADMINISTRATIF SENEGALAIS INSPIRÉ DU MODELE FRANCAIS
TITRE 1. LA STRUCTURE DE L’ADMINISTRATION SENEGALAISE
Chapitre premier : Les traits généraux de l’administration publique sénégalaise
Chapitre deuxième : L’orientation d’une gestion administrative classique vers le « new public management »
TITRE 2 : LE DEPLACEMENT PROGRESSIF DU CENTRE VERS UNE PERIPHERIE ADMINISTRATIVE
Chapitre Premier : La mutation de la verticalité décisionnelle dans la gestion des affaires publiques
Chapitre deuxième : Les nouvelles figures de la décentralisation
CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE
2EME PARTIE : LA GOUVERNANCE ADMINISTRATIVE COMME SYSTEME DE REGULATION DE LA COMPLEXITE
TITRE 1 : L’ADMINISTRATION SENEGALAISE FACE A SON SYSTEME SOCIETAL ET POLITIQUE
Chapitre premier: L’environnement de l’action administrative
Chapitre deuxième : La problématique de la neutralité de l’administration publique au Sénégal
TITRE 2 : DEFIS ET OBSTACLES DANS LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES PUBLIQUES
Chapitre premier: Les conditions de fabrication des politiques publiques au Sénégal : exemple des politiques environnementales et des politiques économiques
Chapitre deuxième: Les difficultés de mise en œuvre d’une approche multi-acteurs des politiques publiques au Sénégal
CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE
CONCLUSION GENERALE
BIBLIOGRAPHIE
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