Soutenance mémoire
Une réorientation réglementaire poussée par des critiques scientifiques
Mais dès 1891, plusieurs scientifiques (notamment britanniques) critiquèrent sévèrement cette convention, appelant à une coopération internationale plus développée avec une réponse uniforme face à la menace posée par tous les ravageurs agricoles. Ces appels font écho aux nombreuses interceptions réalisées par les pays ayant mis en place un système de quarantaine. Ainsi, « entre le 20 août 1912 et le 1er juin 1919, 245 espèces d’insectes indésirables en provenance de France sont recueillies sur des envois de végétaux de pépinières destinés aux U.S.A. » (Fourche 2004a) En effet, à la suite des États-Unis, de nombreux pays se dotent de réglementations disparates mais dans la même logique que le « Plant Quarantine Act » entré en vigueur en octobre 1912. Aussi, afin d’établir une base commune qui mette fin à la confusion ambiante, Louis Dop, viceprésident et délégué de la France à l’Institut international d’agriculture, avec l’appui du gouvernement français, organisa-t-il une conférence à Rome en février-mars 1914 pour élaborer une convention internationale phytopathologique, comme il l’avait proposé lors du congrès international de pathologie comparée en octobre 1912 à Paris. L’Institut international d’agriculture fut créé en 1905, sous le patronage d’un citoyen américain, David Lubin, par une cinquantaine de pays comme : « centre d’informations techniques et de statistiques sur les techniques, l’économie et la législation agricoles. Une des motivations sous-tendant la création de cet Institut est que les gouvernements ont rarement donné suite aux résolutions votées lors des congrès internationaux d’agriculture tenus depuis 1891 (cf. tableau). […] Dès sa création, l’Institut inclut dans son mandat les problèmes de maladies végétales et des insectes nuisibles car ses États membres y voient un problème réellement international : ces nuisances agricoles se répandent sur le marché mondial par l’entremise de plantes hôtes et les réglementations phytosanitaires nationales entravent le commerce international des denrées et de produits agricoles, surtout lorsque les pays promulguent des lois de quarantaine végétale. A cet égard, l’article 9 de la constitution de l’Institut stipule spécifiquement les devoirs de l’organisation envers les États membres lorsque se déclare une nouvelle épiphytie : elle doit indiquer les territoires infestés, l’ampleur de l’épiphytie et, si possible, les moyens de contrôle. » (Castonguay 2005, p.139) Les représentants d’une quarantaine de pays, essentiellement européens mais comprenant également la Chine, le Japon et des nations américaines, s’engagent sur un texte extrêmement précis : la convention sur la protection des végétaux de 1914. Scientifiques et diplomates définirent les organisations nationales de protection des végétaux et notamment le travail d’inspection conduisant à la délivrance des certificats phytosanitaires. Cependant, en augmentant le nombre de ravageurs pris en compte, cette convention aurait mis en échec l’objectif de l’Institut d’améliorer la distribution des produits agricoles. La Convention conclut donc que chaque pays adhérent aurait à fournir une liste d’organismes nuisibles que les inspecteurs des pays exportateurs rechercheraient spécifiquement dans les productions végétales qui leur seraient envoyées. Ce système était partiellement basé sur une confiance mutuelle entre partenaires commerciaux, mais aussi, et sans doute le plus important pour ce qui nous concerne, sur l’idée qu’un organisme nuisible non listé aurait peu d’impact sur la production locale. Les risques d’introduction exotique étaient donc considérés comme plus acceptables que les conséquences d’une mise en quarantaine totale sur le marché mondial des produits agricoles. La Conférence de 1914 se tient quelques mois à peine avant le déclenchement de la première guerre mondiale et seuls trois pays (l’Espagne, la France et l’Italie) la ratifièrent.
Dès le départ, une réglementation soucieuse de ne pas entraver le commerce
Comme cet historique nous l’a montré, les réglementations phytosanitaires peuvent représenter des entraves au commerce, servant parfois d’alibi ou de prétexte à des mesures de protection des agricultures nationales. C’est pourquoi furent signés deux types d’accord dans le cadre du GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) puis de l’OMC (Organisation mondiale du commerce) : les accords OTC (obstacles techniques au commerce) et surtout, pour ce qui nous concerne, les accords SPS (sanitaires et phytosanitaires). S’ils édictent les principes généraux des réglementations à l’importation, ils n’entrent pas dans des spécificités d’ordre technique. Ces accords s’appuient donc sur un corpus normatif appelé « les trois sœurs SPS » :
– le Codex Alimentarius (pour les questions de santé humaine liées à l’alimentation)
– l’OIE (Organisation mondiale de santé animale)
– la CIPV (Convention internationale de protection des végétaux)
Ainsi, si l’on devait synthétiser en une expression ces décennies d’évolution des politiques de protection des végétaux, ce serait celle-ci : équilibre entre précaution accrue après des crises et volonté de ne pas entraver le commerce mondial.
Les organisations macrorégionales dont l’OEPP
L’article IX de la CIPV prévoit des organisations régionales à l’échelle des continents (découpage régional de la FAO). Ces organisations régionales jouent un rôle de coordonnateurs, notamment dans les échanges d’information entre parties contractantes et en lien avec le Secrétariat de la CIPV. Elles participent à l’élaboration des normes internationales et à leur diffusion et mise en œuvre. L’organisation régionale à laquelle participe la France est l’Organisation européenne et méditerranéenne pour la protection des plantes (OEPP ou EPPO en anglais). Elle est l’organisation intergouvernementale pour la région Europe de la FAO.42 Créée le 18 avril 1951 avec 15 États membres, elle en compte maintenant 50 dont presque tous les pays de l’Europe occidentale et orientale et de la région méditerranéenne .Ses objectifs affichés sont ceux de la CIPV :
– Protéger la santé des plantes en agriculture, foresterie et dans l’environnement non cultivé ;
– Développer une stratégie internationale contre l’introduction et la dissémination des organismes nuisibles (y compris les plantes exotiques envahissantes) qui portent atteinte aux végétaux cultivés et sauvages, dans les écosystèmes naturels et agricoles ;
– Encourager l’harmonisation des réglementations phytosanitaires et de tous les autres domaines de l’action officielle en protection des végétaux ;
– Promouvoir l’utilisation de méthodes de lutte modernes, sûres et efficaces ;
– Fournir un service de documentation sur la protection des végétaux.
Pour cela et grâce au travail effectué par les différents organes techniques de l’Organisation, l’OEPP fait des recommandations aux Organisations nationales de protection des végétaux de ses États membres. Ces recommandations sont considérées comme des Normes régionales dans le sens de la CIPV. Afin d’assurer leur acceptation internationale, les projets de norme suivent une procédure d’approbation assez complexe (voir annexe III.C). Une fois une norme OEPP établie, une procédure similaire peut être enclenchée à la demande des autres Organisations régionales ou du secrétariat de la CIPV, pour en faire une norme CIPV. A noter qu’au niveau national, ce sont en général les mêmes experts qui sont sollicités… sur le même dossier. Dans le cas de l’Union européenne, s’ajoutent également les consultations et travaux, toujours avec les mêmes personnes, pour l’évolution de la réglementation communautaire. Par ailleurs, l’OEPP offre deux services : un d’information et un sur la réglementation. Le service d’information de l’OEPP est un rapport mensuel d’information sur les événements phytosanitaires (foyers, nouveaux signalements, nouvelles méthodes…). Il peut être obtenu par courrier électronique automatique. Nous en faisions mention dans l’encadré précédent. Le service mensuel sur la Réglementation Phytosanitaire permet aux pays membres de l’OEPP de recevoir, chaque mois également, un jeu des nouveaux textes de réglementations phytosanitaires (textes originaux ou résumés (rédigés par l’OEPP) de réglementations phytosanitaires des pays membres de l’OEPP, voire des pays tiers). Les États membres ont, de leur côté et pour permettre le travail de l’OEPP, trois types d’obligations (cf. article V et VI de la Convention pour l’établissement de l’OEPP, 1999) :
– fournir à l’OEPP toutes les informations sur l’existence, l’apparition ou l’extension des organismes nuisibles ;
– fournir à l’OEPP toutes les informations sur les législations nationales concernant la réglementation phyotsanitaire, les listes d’organismes nuisibles réglementés, et les autres mesures affectant le libre mouvement des végétaux ;
– se conformer aux recommandations adoptées par le conseil de l’OEPP.
Les États membres de l’Union européenne sont membres à titre individuel de l’OEPP mais ils doivent d’abord respecter la réglementation communautaire. Dans les faits, l’Union européenne tente de suivre les normes édictées au niveau international et régional. Le 6 octobre 2005, elle a d’ailleurs adhéré à la CIPV pour les questions relevant de sa compétence (cf. décision du Conseil du 19 juillet 2004).
Années 1980 : développement des laboratoires de la PV
Le laboratoire national de la protection des végétaux (LNPV) n’a été créé que le 5 mai 1995, par arrêté ministériel. Mais, au sein des DRAF-SRPV, « les laboratoires régionaux ont commencé à être opérationnels dès le début des années 80 » (OMM 2006, p.46). Leur rôle était essentiellement de diagnostic, mais de moins en moins d’administrations régionales disposent des équipements adéquats et en sous-traitent donc une partie. Ce mouvement s’est renforcé suite à la parution du décret n°2006-7 consolidé le 5 janvier, relatif aux laboratoires nationaux de référence, ainsi qu’à l’agrément et à la reconnaissance des laboratoires d’analyses dans le domaine de la santé publique vétérinaire et de la protection des végétaux, et modifiant le code rural. Ce décret permet à l’État de s’appuyer sur des laboratoires tiers agréés pour la réalisation d’analyses officielles : « Seuls les laboratoires nationaux de référence et les laboratoires agréés à cette fin par le ministre chargé de l’agriculture dans les conditions prévues à la sous-section 2 peuvent réaliser des analyses officielles. En cas d’urgence, lorsque les laboratoires mentionnés à l’alinéa précédent ne peuvent réaliser certaines analyses officielles, le ministre chargé de l’agriculture peut agréer à titre temporaire un laboratoire ne répondant pas aux conditions prévues à l’article R. 202-10. » (article R202-8 du code rural) A côté de ces laboratoires agréés, ce décret crée également la catégorie des laboratoires « reconnus » pour pouvoir réaliser des autocontrôles (article R202-22 du code rural). De ce fait, les analyses de « routine » sont de plus en plus externalisées. Initialement, l’anticipation des nouvelles menaces était une mission partagée par tous, sans structure pilote. Puis la mission de la rédaction des analyses de risques phytosanitaires fut confiée aux unités du LNPV avant d’être pilotée par la « Cellule Analyse du Risque Phytosanitaire », créée en octobre 2006 toujours au sein du LNPV, en son siège à Angers. Le rôle de cette cellule est de :
– participer et procéder au suivi méthodologique au plan national, européen et international ;
– identifier des partenaires dotés d’expertise ;
– assurer le suivi de la réalisation et de la mise en forme harmonisée des analyses de risque ;
– participer directement à la production dans la limite des expertises dont elle dispose en propre ;
– expertiser les ARP produites dans l’union européenne et par des pays tiers, et rendre un avis motivé ;
– former et informer sur son domaine de compétence ;
– constituer et évaluer les dossiers techniques en vue de la réalisation d’ARP par des pays tiers et expertiser les notifications dans le cadre des accords SPS ;
– assurer un appui sur l’élaboration des NIMP. (cf. note de service DGAL/SDQPV/N2007- 8272)
De fait, les laboratoires régionaux (de moins en moins nombreux et importants) participent peu à l’analyse des risques phytosanitaires.
Le BSV : quelques agents spécialisés pour le management national
D’après l’Observatoire des Missions et des Métiers (OMM 2006)71, le Bureau de la santé des végétaux (BSV) est donc celui qui est en charge :
– de l’élaboration, mise en œuvre et l’évaluation de l’application des politiques dans le domaine des organismes nuisibles réglementés des plantes, tant à l’importation et à l’exportation que pour la surveillance du territoire ;
– de la coordination de l’élaboration et de la promotion des méthodes officielles de prélèvements et de détermination des organismes nuisibles mises au point par le Laboratoire national de la protection des végétaux (LNPV) ;
– du suivi des travaux de la Commission intérimaire de la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV) et de l’Organisation européenne de protection des plantes (OEPP).
Avec la réorganisation de l’administration centrale du ministère de l’agriculture en 2009, ce bureau s’appelle désormais « bureau des semences et de la santé des végétaux » (BSSV). Concrètement, le BSV qui offrait onze postes (selon l’OMM), ne disposait, en juillet 2008, que de sept agents et une secrétaire. En juillet 2009, le BSSV comprenait, outre la secrétaire, 8 agents (dont 1 sur le départ) :
1. un chef de bureau (qui a changé en septembre 2009),
2. un adjoint, chargé également de l’export, de l’import et des relations avec la Commission européenne (poste vacant en juillet 2009),
3. un chargé de mission pour le « multilatéral » et les relations avec le Conseil (de l’Union européenne),
4. un chargé des conventions de recherche (partie technique), des relations avec le CTPS et le GNIS,
5. un chargé des conventions de recherche (partie administrative),
6. un chargé de mission sur les obtentions et la propriété intellectuelle (poste vacant en juillet 2009),
7. un administratif, chargé des notifications d’interception, des lettres officielles d’autorisation (introduction volontaire d’organismes nuisibles), de l’informatique,
8. un juriste, chargé également de la filière « arboriculture fruitière et fruits » (poste susceptible d’être vacant en septembre 2009),
9. un chargé de mission « horticulture, cultures légumières, légumes, fleurs coupées » et « cultures tropicales », également en charge « des laboratoires et de la détention d’organismes nuisibles » ainsi que des « PPE »,
10. un chargé de mission « vigne, grandes cultures, pommes de terre »,
11. un chargé de mission « bois, forêt, ligneux ornementaux », également en charge des « espèces envahissantes » (poste vacant en juillet 2009),
12. un chargé de mission « ressources génétiques, aspects environnementaux » (poste vacant en juillet 2009).
Chaque chargé de filière rédige, en relation avec les experts et chargés de mission nationaux (mais basés dans différents services régionaux, cf. infra), les plans de surveillance dont il a la responsabilité, les plans de contrôle (qui font généralement suite à la découverte d’un foyer ou d’une non-conformité) ainsi que des plans de contrôle import ou export (en lien avec l’adjoint en charge de ces questions), pour les végétaux et produits végétaux des filières sur lesquelles ils travaillent. Seul le chef de bureau (et dans une moindre mesure, son adjoint), en visant chaque note de service, peut avoir une vision d’ensemble. Mais le chargé des notifications et de la qualité a également une vision transversale des activités de ce bureau, à travers la construction de documents de synthèse qui lui incombe (ex. tableau de la charge, par activité des services régionaux, en équivalents temps plein (ETP) ou tableau des coûts de lutte engagés par les services de l’État pour la lutte contre les organismes nuisibles de quarantaine). Ce chargé de mission a été notre source principale d’informations au niveau national et nous l’en remercions une fois encore, ici.
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Table des matières
INTRODUCTION : DE L’IDEE DE LA THESE
A. POSITION DE RECHERCHE
B. LA PROTECTION DES VEGETAUX
C. LA MAITRISE DE RISQUES : UN DISPOSITIF DE GESTION SUR UN « OBJET » COMPLEXE
D. UNE PROTECTION DES VEGETAUX MISE A MAL PAR LE CONTEXTE ACTUEL
E. LA VIGILANCE, ETAPE CLEF POUR LA PROTECTION DES VEGETAUX
F. MOBILISATIONS THEORIQUES ET METHODOLOGIQUES
1 ERE PARTIE : LA SURVEILLANCE BIOLOGIQUE DU TERRITOIRE, CONTEXTE TECHNIQUE ET ORGANISATIONNEL
I. UN CADRE REGLEMENTAIRE CONSTRUIT POUR CETTE MAITRISE DES RISQUES
I.A. HISTORIQUE REGLEMENTAIRE INTERNATIONAL
I.B. LA CONVENTION INTERNATIONALE POUR LA PROTECTION DES VEGETAUX (CIPV)
I.C. LE CONTEXTE REGLEMENTAIRE COMMUNAUTAIRE
I.D. LE CONTEXTE REGLEMENTAIRE NATIONAL
I.E. INFLUENCE DE L’UNION EUROPEENNE SUR LA REGLEMENTATION NATIONALE
II. L’ORGANISATION FRANÇAISE DE PROTECTION DES VEGETAUX
II.A. L’ORGANISATION FONCTIONNELLE DE L’ONPV ACTUELLE
II.B. UNE ORGANISATION AU SERVICE D’UNE « SURVEILLANCE BIOLOGIQUE DU TERRITOIRE »
II.C. UNE ORGANISATION DEBORDANT LES SERVICES D’ÉTAT
III. LA SURVEILLANCE BIOLOGIQUE DU TERRITOIRE DANS DEUX AUTRES DOMAINES
III.A. L’ORGANISATION DE LA SURVEILLANCE SANITAIRE HUMAINE
III.B. L’ORGANISATION DE LA SURVEILLANCE SANITAIRE ANIMALE
III.C. APPORTS POUR L’ORGANISATION FRANÇAISE DE PROTECTION DES VEGETAUX
2 NDE PARTIE : UNE ORGANISATION VIGILANTE POUR LA DETECTION D’ORGANISMES NUISIBLES AUX VEGETAUX
I. CONTEXTE SCIENTIFIQUE DE LA VIGILANCE
I.A. PROPOSITION D’UNE DEFINITION ACADEMIQUE
I.B. LA VIGILANCE EN SOCIOLOGIE
I.C. LA VIGILANCE EN PSYCHOLOGIE
I.D. LA VIGILANCE EN GESTION
I.E. SYNTHESE BIBLIOGRAPHIQUE DE CE QU’EST LA VIGILANCE
II. L’OBSERVATION DES ACTIVITES DE VIGILANCE
II.A. DANS LA PRODUCTION DE TOMATES SOUS ABRI
II.B. DANS LA CERTIFICATION DES PLANTS DE POMME DE TERRE
II.C. LA VIGILANCE CHEZ DES NON-INSTITUTIONNELS
II.D. ENSEIGNEMENTS SUCCINCTS TIRES DE CES TROIS ETUDES DE CAS
III. MODELISATION AU NIVEAU D’UN INDIVIDU
III.A. POURQUOI UNE MODELISATION ?
III.B. LA VIGILANCE COMME PROCESSUS
III.C. QUELLE VIGILANCE INDIVIDUELLE ?
III.D. LE MODELE ANTICIPATION – DETECTION – DIAGNOSTIC – ALERTE
IV. MODELISATION D’UNE ORGANISATION VIGILANTE
IV.A. LE PROCESSUS DE VIGILANCE FACE AUX PROCESSUS ORGANISATIONNELS
IV.B. UNE ORGANISATION VIGILANTE ?
IV.C. UN PILOTAGE PAR TABLEAU DE BORD ?
IV.D. PROPOSITION D’UN TABLEAU DE BORD « VIGILANCE »
CONCLUSION : BILAN ET PERSPECTIVES
I. L’INTERET DE CETTE RECHERCHE
I.A. UNE APPROCHE AD HOC
I.B. DES MODELISATIONS DU PROCESSUS DE VIGILANCE
I.C. LA MISE EN EVIDENCE DU ROLE DE L’ORGANISATION ET PROPOSITION DE PILOTAGE
I.D. EN RESUME, L’INTERET DE CETTE RECHERCHE
II. LES LIMITES DE CETTE RECHERCHE
II.A. VALIDATION DES PROPOSITIONS
II.B. PRISE EN COMPTE DES DERNIERES ACTUALITES
III. PERSPECTIVES
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