Histoire de l’assistance publique et de la migration en Suisse

 Les marges de manœuvre des assistant·e·s sociaux·ales dans le traitement des dossiers des personnes étrangères à l’aide sociale

L’AIDE SOCIALE EN BREF

LES PRINCIPES DE L’AIDE SOCIALE

L’aide sociale est régie au niveau fédéral par la Loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin (LAS) ainsi que par l’article 12 de la Constitution fédérale qui stipule que « quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine ».
Ainsi, sur cette base légale fédérale, l’aide sociale est de compétence cantonale. « Les cantons peuvent charger les communes de l’aide sociale » (GUIDE SOCIAL ROMAND 2019), ce qui peut entraîner d’importantes différences dans l’attribution de l’aide entre les divers cantons et les diverses communes.
Dès lors, pour qu’une homogénéisation de l’attribution de l’aide sociale soit plus ou moins effectuée entre les cantons et leurs communes, les normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) sont édictées. Ces normes sont « des recommandations à l’intention des autorités sociales des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées. [Elles] n’acquièrent un caractère obligatoire que par la législation cantonale, les réglementations communales et la jurisprudence. […] Ne sont pas concernés par ces normes les requérants d’asile, les personnes admises provisoirement ainsi que les Suissesses et les Suisses de l’Étranger » (KELLER : 9). Les normes CSIAS, représentent « l’unique référence nationale, à laquelle se réfèrent les tribunaux » (KELLER : 9). Elles participent à garantir une certaine égalité de traitement ainsi qu’une garantie juridique (KELLER : 9). Dès lors, les normes CSIAS ont acquis une place de référence en matière de question sociale en Suisse.
Ainsi, un individu ne pouvant pas subvenir à ses besoins aura droit à une aide sociale soumise au régime social du canton de résidence. En effet, l’aide sociale « vient [en principe] en aide aux personnes qui ont des difficultés sociales ou sont dépourvues des moyens nécessaires pour satisfaire leurs besoins vitaux et personnels indispensables » (GUIDE SOCIAL ROMAND 2019 :
1). Cette aide peut être octroyée sous différentes formes, à savoir l’aide peut être sociale et/ou financière. En effet, l’aide a « pour but de garantir l’existence aux personnes dans le besoin, de favoriser leur indépendance économique et personnelle et d’assurer leur intégration sociale » (GUIDE SOCIAL ROMAND 2019 : 1).
Le fondement de l’aide sociale est de garantir le minimum vital et social. Ainsi, les services de l’aide sociale doivent « assurer une existence physique (alimentation, habillement, logement, soins médicaux de base) conforme à la dignité humaine » (GUIDE SOCIAL ROMAND 2019 : 1).
Elle doit aussi, « permettre aux bénéficiaires de participer à la vie active et sociale et ainsi favoriser la responsabilité de soi et l’effort personnel » (GUIDE SOCIAL ROMAND 2019 : 1). A ce propos, l’aide sociale est soumise à plusieurs principes, à savoir (NORMES CSIAS 2020) :
– Le respect de la dignité humaine
– La subsidiarité
– L’individualisation
– La couverture des besoins
– La proportionnalité de l’aide
– L’efficience
– Prestation et contre-prestation
Le respect de la dignité humaine
Comme mentionné précédemment, le respect de la dignité humaine est un fondement de l’aide sociale. Ce principe inscrit le minimum vital et social comme un droit pour toutes les personnes qui en auraient besoin.

Subsidiarité

On entend par principe de subsidiarité que « l’aide sociale n’intervient que si la personne ne peut subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres ressources d’aide disponible ne peuvent être obtenues à temps et dans une mesure suffisante » (NORMES CSIAS 2020). Ainsi, l’aide sociale est, de par ce principe, considérée comme le « dernier filet du système de sécurité sociale » (NORMES CSIAS 2020).

Individualisation

Ce principe implique l’octroi de prestations adaptées à chaque cas. Ainsi, l’aide est octroyée sur un examen personnel de chaque situation (économique, sociale, personnelle).

Couverture des besoins

La couverture des besoins s’effectue dans le but de remédier à une situation de détresse individuelle actuelle, c’est-à-dire qu’elle ne se fait pas rétroactivement pour les situations passées.

Proportionnalité

Selon le principe de proportionnalité, « les bénéficiaires des prestations sociales ne doivent pas être privilégiés sur le plan matériel par rapport aux autres personnes qui vivent des conditions économiques modestes sans avoir recours à l’aide sociale » (NORMES CSIAS 2020).

Professionnalisme

Ce principe est basé sur l’examen adéquat de la situation personnelle, sociale et économique qui doit être effectué par des professionnel·le·s formé·e·s à cet effet.

Efficience

Ce principe tend « à une efficience de l’aide sociale par l’utilisation de certaines mesures de standardisation. […] il convient d’examiner les diverses formes possibles de standardisation en matière d’accompagnement social : tous les bénéficiaires de l’aide sociale n’ont pas besoin du même accompagnement individuel, ni dans la même mesure. […] L’aide sociale doit donc disposer des ressources humaines, ainsi que des ressources financières, organisationnelles et structurelles nécessaires » (NORMES CSIAS 2020).

Prestation et contre-prestation

Ce principe concerne la responsabilité de l’usager·ère et son effort personnel. En effet, l’octroi du minimum social présume une participation active de la part de l’usager·ère visant à diminuer sa dépendance à l’aide sociale, notamment à travers son intégration sociale et/ou professionnelle. Ainsi, les prestations allouées par l’aide sociale supposent une contre-prestation de la part de l’usager·ère.
Finalement, de par le fondement et les principes de l’aide sociale, nous pouvons relever que cette aide est un droit qui, en principe, est accessible à toute la population suisse de manière égalitaire. Cependant, nous verrons dans la prochaine partie qu’une différence de traitement est effectuée selon le statut juridique des usager·ère·s.

AIDE AUX PERSONNES ETRANGERES : COMPETENCE SELON LE STATUT JURIDIQUE

Avant de d’examiner plus en détail le fonctionnement du traitement des dossiers de l’aide sociale, il convient tout d’abord de décrire brièvement la répartition de la prise en charge de l’aide sociale entre les cantons et la confédération selon le statut de séjour des usager·ère·s.
En effet, les personnes suisses, les permis B, C, L et les personnes sans autorisation de séjour sont pris en charge par les cantons. Concernant les personnes ayant demandé l’asile en Suisse, la répartition est partagée.
Au sein de ce travail, nous allons nous pencher exclusivement sur les personnes qui sont d’une part sous le régime des normes de l’aide sociale et d’autre part qui sont traitées par les services sociaux communaux, ce qui exclut toute personne dont le titre de séjour est octroyé suite à une demande d’asile, excepté celles qui ont pu obtenir, après plusieurs années de séjour en Suisse, une autorisation de séjour ou d’établissement ordinaire. Il s’agit donc des citoyen·ne·s, des permis de séjour (B) et d’établissement (C) ainsi que des personnes sans autorisation de séjour qui ne sont pas incluses dans les autres catégories.

OCTROI DE L’AIDE SOCIALE : UN CALCUL COMPLEXE

Avant de se pencher sur le traitement des dossiers des personnes étrangères par des assistant·e·s sociaux·ales, il est important de comprendre dans quel cadre normatif nous nous situons. L’octroi des prestations de l’aide sociale diffère selon le droit de séjour des personnes étrangères. Avant d’entrer plus en détails sur ce point, il convient de rappeler que les prestations financières de l’aide sociale se composent principalement de trois éléments :
2. un montant dit « forfait pour l’entretien » qui couvre l’ensemble des dépenses courantes (alimentation, entretien du ménage, électricité, vêtements, médicaments, frais de transport, de communication, loisirs, etc.)
3. un revenu couvrant les frais de logement (selon des normes liées à la région de résidence)
4. les frais médicaux de base, à savoir la prise en charge de l’assurance maladie de base (chaque personne à l’aide sociale reçoit automatiquement des subsides).
Des prestations supplémentaires peuvent être octroyées selon certaines circonstances :
– un bonus d’encouragement lié à une activité telle qu’une formation, une mesure d’insertion professionnelle ou socio-professionnelle.
– des prestations dites « circonstancielles » pour couvrir les frais liés à une mesure d’insertion professionnelle ou socio-professionnelle (transports, garde d’enfants, repas extérieurs).
– des prestations dites « circonstancielles » pour les situations exceptionnelles : déménagement, certains soins dentaires, etc. Ainsi, d’après la composition des prestations financières décrites ci-dessus, il s’agit à présent d’expliquer les différences de traitement selon le statut juridique. Selon les situations, plusieurs prestations peuvent être exclues ou réduites, à savoir le montant du forfait d’entretien, l’octroi de prestations circonstancielles et l’accès aux mesures d’insertion professionnelle ou socioprofessionnelle.
Il convient d’ajouter que le montant de chaque forfait peut varier selon d’autres facteurs, soit selon :
– le nombre de personnes dans le ménage, dépendantes ou non de l’aide sociale
– l’âge des personnes
– la présence d’enfants à charge dans le ménage
– le lieu de résidence, par exemple le ménage familial, un foyer d’accueil ou d’autres types de résidences communes
D’autre part, les forfaits ordinaires peuvent être diminués de 15% ou 30% et les forfaits minimaux, déjà réduits de 15% par rapport aux forfaits ordinaires peuvent quant à eux s’élever à -30%, à titre de sanction.
Ainsi, comme nous pouvons le voir, l’établissement d’un budget pour un ménage est un calcul très complexe car il dépend de nombreux facteurs, dont le statut de séjour en Suisse.

PARCOURS D’UN DOSSIER

Nous allons à présent nous pencher sur le fonctionnement pratique des services de l’aide sociale lors de l’ouverture d’un dossier. Toutefois, afin de maintenir la confidentialité du canton étudié, nous ne donnerons pas de détails au sein de cette partie.
Toutes personnes se trouvant en situation de détresse et ayant besoin d’aide pour vivre dignement a le droit de se rendre au service social de sa commune. Une fois arrivée sur place, la personne devra remplir un formulaire fournissant tous les renseignements nécessaires à l’ouverture d’un dossier (FAVRE 2017). Après cela, une instruction complète du dossier sera effectuée par le service en question. Cette analyse se base sur deux critères principaux, à savoir la composition du ménage (« unité économique de référence ») et « le calcul global des revenus et des charges du ménage (revenu déterminant unifié) » (FAVRE 2017 : 14). Une fois toutes les données analysées par le·la travailleur·euse administratif·ve, ces données vont être intégrées au sein d’une base de données informatique, qui va orienter le dossier vers le dispositif d’aide le plus approprié. Dès lors, le·la demandeur·euse devient usager·ère et sera orienté·e vers le service en question, qui va l’informer de ses droits et devoirs. Après l’examen de la situation, la personne sera orientée vers l’aide sociale uniquement si aucune autre prestation sociale ne peut lui être allouée et combler suffisamment ses besoins.
Par conséquent, si le dossier de la personne est jugé favorable pour l’octroi de l’aide sociale, l’usager·ère sera orienté·e vers le service social qui prendra en charge le dossier. Dès lors, un premier rendez-vous sera convenu entre l’usager·ère et l’assistant·e social·e dans le but de faire d’une part un point sur la situation générale, à savoir sa situation personnelle, sociale et économique et d’autres part, de définir l’aide adéquate.
Une fois l’inscription à l’aide sociale acceptée et le premier rendez-vous effectué, les usager·ère·s se verront octroyer des rendez-vous avec l’assistant·e social·e en principe tous les mois (dans la pratique souvent tous les trois à six mois), dans le but de fixer d’un commun accord avec l’usager·ère des objectifs à atteindre pour retrouver un emploi et être autonome vis-à-vis de l’aide sociale.
Finalement, en s’inscrivant à l’aide sociale, l’usager·ère demande une aide qui est analysée et octroyée au cas par cas. En plus des prestations financières, les services sociaux proposent différentes mesures de (ré)insertion socio-professionnelle dans le but de (ré)intégrer l’usager·ère dans la société. En contrepartie, ce·tte dernier·ère doit tout mettre en œuvre pour sortir au plus vite de l’aide sociale et être indépendant·e financièrement (TABIN 2008).
Toutefois, il est important de mentionner que si l’usager·ère ne respecte pas les règles et devoirs qui lui sont prescrits par le service de l’aide sociale (par exemple, manquement d’un rendezvous, refus de faire une mesure d’insertion, etc.), des sanctions peuvent être émises, notamment des réductions budgétaires.

PARTIE THÉORIQUE

INTRODUCTION

Si la politique de l’aide sociale a pour but de (ré)insérer les usager·ère·s à la société, la politique migratoire a quant à elle pour objectif d’assurer une cohésion sociale nationale. Ainsi, comme nous l’avons vu précédemment, la politique migratoire exige aujourd’hui des personnes étrangères une « intégration » réussie si elles souhaitent vivre en Suisse. L’absence de dépendance à l’aide sociale est une des conditions à remplir pour une « intégration » réussie.
Ainsi, lorsqu’une personne étrangère a recours à l’aide sociale, elle peut être perçue par la politique de l’aide sociale et la politique migratoire comme n’étant pas « intégrée » à la société.
Le travail des assistant·e·s sociaux·ales, se situant à l’enchevêtrement de ces deux politiques, est d’aider et d’accompagner ces personnes à se (ré)intégrer par le biais de mesures d’intégration. Dès lors, il sera question au sein de ce chapitre d’aborder la notion d’intégration.
De plus, nous présenterons le concept d’appartenance, qui nous permettra d’analyser plus finement les processus d’inclusion et d’exclusion. Ensuite, nous mobiliserons dans le cadre de cette recherche la notion de pouvoir d’appréciation détenu par les agent·e·s d’État. Cela nous permettra d’analyser les marges de manœuvre déployées par les assistant·e·s sociales lorsqu’il·elle·s traitent des dossiers des personnes étrangères et ainsi de comprendre leur rôle dans le processus de décision relatif au séjour.

INTEGRATION : UN CONCEPT ENTRE INCLUSION ET EXCLUSION

La notion d’insertion est fréquemment utilisée, employée par le langage commun, comme par les politiques publiques. En effet, dans notre étude les personnes ayant recours à l’aide sociale, se voit souvent répéter par les agent·e·s étatiques qu’il est impératif de se (ré)insérer dans la société. De plus, l’ajout de la dimension migratoire ne fait que renforcer cet impératif, dans la mesure où l’insertion à la société est liée à leur intégration dans le pays d’accueil. Ainsi, pour les personnes étrangères ayant recours à l’aide sociale, l’intégration est doublement requise (intégration à la société et intégration à l’État-nation). Dès lors, le terme d’intégration étant ambigu et polysémique, il s’agira de définir ce qu’est l’intégration et comment l’intégration en tant que concept sociologique pourra nous servir d’outil d’analyse. En effet, nous nous appuierons sur la définition de Dominique Schnapper (2007 : 21) qui nous propose d’être vigilant·e quant au risque de confondre le sens sociologique et le sens politique de l’intégration.
Nous tenterons de différencier l’intégration comme résultat recherché par les politiques publiques et l’intégration comme processus social, influencé par divers facteurs sociaux.
Néanmoins, avant de se pencher sur le concept d’intégration en tant que concept scientifique, il convient de nous arrêter brièvement sur la notion d’insertion.

Table des matières

PREMIÈRE PARTIE
1. PROBLÉMATIQUE 
1.1 Introduction
PARTIE II
2. CONTEXTUALISATION 
2.1 Introduction
2.2 Histoire de l’assistance publique et de la migration en Suisse
2.3 Les personnes étrangères à l’aide sociale : contexte légal
2.3.1 Intégration : entre exigence et encouragement
2.3.1.1 Critères d’intégration pour les permis de séjour (B)
2.3.1.2 Critères d’intégration pour l’autorisation d’établissement (permis C)
2.3.1.3 Conventions d’intégration et recommandations en matière d’intégration
2.3.1.4 Restriction du droit de séjour et du regroupement familial
2.3.2 L’aide sociale et le droit de séjour en vertu de la LEI
2.3.2.1 Intégration et pouvoir d’appréciation
2.3.2.2 Procédure d’approbation
2.3.3 L’aide sociale et le droit de séjour en vertu de l’ALCP
2.3.3.1 Qu’est-ce que la notion de « travailleur·euse » ?
2.3.3.2 Perte de la qualité de « travailleur·euse » au sens de l’ALCP
2.3.3.3 Séjour en vue de l’exercice d’une activité lucrative salariée indéterminée ou supérieure à une année(Permis B)
2.3.3.4 Séjour de courte durée (Permis L) selon un contrat de travail d’une durée limitée
2.4 L’aide sociale en bref
2.4.1 Les principes de l’aide sociale
2.4.2 Aide aux personnes étrangères : compétence selon le statut juridique
2.4.3 Octroi de l’aide sociale : un calcul complexe
2.4.4 Parcours d’un dossier
PARTIE III
3. PARTIE THÉORIQUE 
3.1 Introduction
3.2 Intégration : un concept entre inclusion et exclusion
3.2.1 Insertion
3.2.2 Intégration
3.2.2.1 Définition générale
3.2.3 Le concept d’intégration : un processus complexe de relations intra-groupes et intergroupes
3.2.3.1 Caractéristique principale de l’intégration : l’(in)visibilité
3.2.4 Le concept d’appartenance
3.2.5 Conclusion
3.3 Les marges de manœuvre des agent·e·s de l’État
3.3.1 Une marge de manœuvre nécessaire à la fonction
3.3.2 Les conditions de travail des street-level bureaucrats
3.3.2.1 Travailler dans un domaine hautement politisé
3.3.2.2 Des attentes à concilier
3.3.2.3 Rapport avec la hiérarchie
3.3.2.4 Les types de marges de manœuvre
3.3.3 Élaboration des politiques publiques, une « ruse de la mise en œuvre » ?
3.3.4 Conclusion
3.4 Conclusion intermédiaire
PARTIE IV 
4. MÉTHODOLOGIE
4.1 Approches méthodologiques
4.1.1 Approches épistémologiques
4.1.2 Approche et méthode d’analyse
4.2 Description du terrain
4.2.1 Les professionnel·le·s de l’aide sociale : un métier fortement genré
4.2.2 Récolte des données
4.2.2.1 Échantillonnage des entretiens
4.2.3 Accès au terrain
4.2.4 Répartition du travail
4.2.5 Remarques réflexives
4.2.5.1 Travailler en binôme
4.2.5.2 Légitimité remise en question
4.2.5.3 Limites des entretiens
4.2.5.4 Anonymat
PARTIE V 
5. ANALYSE DES RÉSULTATS 
5.1 Politique migratoire et politique d’aide sociale sous la loupe de l’intégration
5.1.1 Politique migratoire : qui peut appartenir au groupe ?
5.1.1.1 Dimension légale : ressortissant·e·s de l’UE/AELE
5.1.1.2 Dimension légale : ressortissant·e·s des États tiers
5.1.1.3 Dimension socio-économique
5.1.1.4 Dimension culturelle
5.1.1.5 Conclusion
5.1.2 La politique cantonale d’aide sociale : enjeux en termes d’intégration
5.1.2.1 L’aide sociale en principe
5.1.2.2 L’aide sociale en pratique
5.1.2.3 Conclusion
5.1.3 Analyse du processus d’intégration dans la politique migratoire et la politique sociale : conclusion intermédiaire
5.2 Marges de manœuvre des assistant·e·s social·e·s
5.2.1 Conditions globales des marges de manœuvre des AS au sein de l’aide sociale
5.2.1.1 Autonomie vis-à-vis de la hiérarchie
5.2.1.2 Augmentation et complexification des dossiers et manque de ressources
5.2.1.3 Relation avec le service de l’emploi.
5.2.1.4 Connaissances sur le droit de la migration et la LEI
5.2.2 Marges de manœuvre des AS concernant le séjour et l’établissement des usagers
5.2.2.1 Discrétion professionnelle dans l’octroi des prestations de l’aide sociale
5.2.2.2 Le devoir de collaboration entre les institutions de l’aide sociale et l’institution cantonale de migration
5.2.2.3 Avertir l’usager·ère des risques de perte du droit de séjour
5.2.2.4 L’usage de la temporalité
5.2.2.5 Orienter l’usager·ère vers des spécialistes du droit des migrations (avocat·e, juriste, associations)
5.2.2.6 Marges de manœuvre des assistant·e·s sociaux·ales au sein du parcours d’intégration
professionnelle des usager·ère·s
5.2.2.7 Conclusion
5.2.2.8 Marges de manœuvre des assistant·e·s sociaux·ales : conclusion intermédiaire
DERNIÈRE PARTIE
6. CONCLUSION FINALE
6.1 Bibliographie
6.2 Annexes
6.2.1 Table des tableaux
6.2.2 Grilles d’entretien
6.2.2.1 Grille exploratoire
6.2.2.2 Grille thématique 1
6.2.2.3 Grille thématique 2
6.2.2.4 Grille thématique 3

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