Soutenance mémoire
Dans sa définition la plus large, le terme de partenariat public-privé couvre toutes les formes d’association du secteur public et du secteur privé destinées à mettre en œuvre tout ou partie d’un service public. Le «partenariat public-privé» est un terme général que l’on donne à divers projets qui appellent la participation du secteur privé dans la prestation de services publics. Le partenariat public-privé est une entente contractuelle entre des partenaires public et privé qui stipule des résultats à atteindre pour améliorer la prestation de services publics. Cette entente établit un partage réel des responsabilités, des investissements, des risques et des bénéfices de manière à procurer des avantages mutuels qui favorisent l’atteinte des résultats.
Pour les économistes, le PPP est définit en faisant une référence explicite aux différentes tâches nécessaires à la fourniture des services publics et à la répartition de ces tâches entre les partenaires publics et privés. Ces tâches sont au nombre de quatre: la définition des projets, leur financement, la construction des infrastructures correspondantes et leur gestion quotidienne.
Les PPPs doivent être caractérisés plus précisément par trois aspects fondamentaux qui affectent la nature des transactions et les coûts d’agence qui leur sont associés:
• Le “groupage des tâches” : dans un PPP la conception, la construction, le financement et la gestion du projet sont accomplis par la même entreprise qui devient de facto responsable pour tous les aspects du service. Il existe des nuances dans les différentes formes de délégation mais ces formes ont toutes en commun le fait que la construction et la gestion des infrastructures sont confiées à la même entité et donc exécutées conjointement.
• Le transfert du risque : en comparaison avec le mode contractuel traditionnel, les PPPs impliquent un transfert d’une partie significative des risques financiers et opérationnels et des responsabilités en direction du contractant privé.
• La durée très longue des contrats : un contrat de PPP s’étale généralement sur environ 25 à 35 ans et est donc sujet à la fois à des incertitudes intrinsèques sur les demandes et coûts futurs mais aussi à des incertitudes sur l’environnement institutionnel et politique qui pourra entourer le contrat. Les renégociations de tels contrats sont des issues attendues si ce n’est espérées par les contractants.
GROUPAGE DES TÂCHES
PRINCIPES FONDAMENTAUX DES PPP
Arguments en faveur des partenariats public-privé
Tout d’abord les administrations publiques pourront considérablement améliorer la qualité de la prestation de services aux citoyens. Puisque selon eux, la structuration d’un PPP permet de bénéficier de méthodes de travail, de technologies innovantes et de modes d’exploitation associés à l’expertise du secteur privé. D’autre part, le recours au PPP permettrait d’accélérer la réalisation des projets en réduisant leurs coûts totaux sur l’ensemble de leur cycle de vie. Le raisonnement est simple, en recourant aux PPP, comme mode de prestation, le gouvernement désigne un partenaire privé (une entreprise ou un consortium) à qui il transfère une partie des risques du projet durant les phases de conception, construction, mise en opération, exploitation, maintien et entretien. Par conséquent, le partenaire privé, désigné au terme du processus, aura la liberté des procédés et des méthodes d’exécution du projet pour contrôler ses coûts tout en respectant les exigences de performance définies préalablement par les administrations publiques. Troisièmement, le mode PPP permettrait d’exécuter une meilleure gestion des risques sur le long terme puisque théoriquement dans un PPP les risques sont assumés par le partenaire le plus apte à les gérer, c’est-à dire, les gérer au moindre coût. Quatrièmement, les PPP permettraient d’augmenter la productivité des administrations publiques à moderniser et renouveler leurs infrastructures tout en profitant de «solutions innovatrices issues d’un marché concurrentiel ».
Les formes de PPP les plus courantes
La plus ancienne forme de partenariat public-privé est l’impartition par les autorités publiques à l’entreprise privée de certaines fonctions techniques de soutien généralement assez simples. La collecte des ordures ménagères en est un exemple parmi les plus courants. Dans cette forme de partenariat, le partenaire public peut être ou non le propriétaire des actifs. Mais l’entité publique demeure responsable devant la population de la fourniture du service et elle rémunère le partenaire privé pour qu’il s’acquitte de sa tâche. Le partenaire privé est l’employeur des ressources humaines mises à contribution. Les profits ou les pertes sont au bilan de l’entité privée pour la fonction précise dont elle a accepté d’assumer la responsabilité. À l’autre bout de l’éventail des PPP, la concession consiste généralement pour un partenaire privé à construire lui-même un actif ou à l’acheter à l’État pour le rénover, puis à l’exploiter, avant de le céder ou de le revendre à l’État. Ce genre de PPP repose généralement sur un contrat de longue durée. Le partenaire privé est le propriétaire des actifs, le responsable devant la population, l’employeur des ressources humaines, et il assume les pertes ou encaisse les profits. Il fournit également le capital en tout ou en partie, et il se finance en tarifant l’usager ou en recevant des subventions gouvernementales.
Entre ces deux formes simples, on trouve habituellement une forme intermédiaire de PPP que l’on qualifie d’affermage, dont on trouve deux principales variantes. Dans la première d’entre elles, l’entreprise privée construit un actif et le loue à l’État qui l’opère. Le capital dedépart et la propriété des actifs sont ici privés. L’État rémunère le partenaire privé au moyen d’un loyer, mais il est l’employeur des ressources humaines et demeure le dernier responsable du service devant la population. Dans la deuxième variante de l’affermage, les actifs appartiennent à l’autorité publique, qui en confie l’exploitation à une entreprise privée qui lui verse un loyer et se finance en tarifant l’usager, avec ou sans subvention d’appoint du partenaire public.
Les types des PPPs
Pour les théoriciens, leur analyse en profondeur permet de les regrouper selon deux axes majeurs: la proximité de la cible et la capacité à générer des projets.
La proximité de la cible
Elle renvoie à la position de l’organisation publique par rapport à sa clientèle cible. On retient l’hypothèse que les besoins des citoyens évoluent en fonction des transformations qui s’opèrent dans la société. Par conséquent, les ajustements s’imposent dans l’offre de services. L’effort d’adaptation du service public doit être permanent en vue de maintenir la qualité du service offert et de pouvoir répondre à temps aux besoins nouveaux de la population et des entreprises. À l’instar d’une firme privée qui fait de la veille technologique pour maintenir sa compétitivité et son avantage concurrentiel, le service public doit faire une sorte de veille sociologique et être à l’écoute du citoyen et de l’entreprise. Dans ce cas, on parle de proximité élevée. Une disjonction entre les besoins de la clientèle et l’offre de services entraîne non seulement un gaspillage de ressources mais jette aussi le discrédit sur l’organisation publique. Du fait, l’organisation publique s’éloigne de sa clientèle cible. En effet, le service public se déconnecte de la réalité et est incapable de répondre adéquatement aux besoins de sa clientèle. Dans ce cas, on parle de proximité faible.
La capacité à générer des projets
Pour un service public, la capacité à générer des projets se mesure par sa propension à traiter la demande sociale et à la transformer en projets viables. Pour cela, l’organisation publique doit disposer non seulement de ressources suffisantes, mais aussi d’une volonté politique de satisfaire les besoins exprimés par sa clientèle. Dans le cadre de sa mission, une organisation publique pourrait disposer de toutes les ressources nécessaires à la réalisation d’un projet donné. Or, la disponibilité des ressources à elle seule n’est pas suffisante. Celle-ci doit être accompagnée d’une volonté de réalisation. L’importance des ressources, d’une part, et la volonté politique, d’autre part, placeraient donc l’organisation publique sur un continuum allant de capacité faible à capacité élevée.
GROUPAGE ET DEGROUPAGE DES TACHES
Un modèle simple
Un gouvernement G délègue à un acteur privé F la fourniture d’un service public à des utilisateurs. Ce service requiert la mise en oeuvre de deux tâche: la construction d’une infrastructure et l’utilisation de cette infrastructure pour fournir un service à des utilisateurs finaux. Les exemples d’une telle délégation abondent que ce soit dans le domaine des transports, les services environnementaux, ou la gestion des déchets. Dans ces exemples, le service ne peut être éffectué que si une infrastructure de suffisamment bonne qualité a tout d’abord été construite. Ceci souligne le caractère multitâche du problème de délégation auquel nous sommes ici confronté: les caractéristiques de l’infrastructure en question et les détails de la gestion de ces actifs physiques doivent-ils être décidés conjointement au sein d’un consortium au travers d’un PPP ou déléguer à des entreprises ou entités différentes ?
Nous supposerons que l’agent F peut améliorer la qualité du service en exerçant un effort dans la conception de l’infrastructure en question. Le bénéfice social de cet effort s’écrit de la manière suivante : B = b0+ ba
où b > 0 : la qualité du service
b0 : un niveau minimum de qualité du service
a: l’effort de l’agent
Un effort « a » augmente la qualité de l’infrastructure, mais entraîne un coût 1/2a2 pour F.
Les coûts opérationnels du service s’écrivent: C = C0 −e−δa + ε.
Où ε désigne le risque opérationnel de l’activité,
C0 est le coût de référence du service
e désigne l’effort de l’agent pour réduire les coûts,
δ désigne l’externalité
a désigne l’effort de l’agent pour améliorer la qualité .
Notons l’existence d’une externalité dans ce modèl: l’effort exercé par l’agent pour améliorer la qualité de l’infrastructure affecte les coûts opérationnels. Deux scénarios peuvent a priori être considérés.
δ > 0 ou externalité positive : améliore la qualité de l’infrastructure et réduit aussi les coûts opérationnels.
Exemple : La meilleure conception d’une prison peut améliorer à la fois la sécurité et permettre une réduction du nombre de gardes nécessaires.
δ < 0 ou externalité négative : améliore la qualité de l’infrastructure mais augmente les couts opérationnels.
Exemple : Une conception innovante d’un hôpital et notamment de son système d’aération peut améliorer la qualité de l’air pour les patients tout en accroissant les coûts de maintenance.
Exercer un effort a une désutilité monétaire a ² /2 pour l’amélioration de la qualité de l’infrastructure et e ² /2 pour réduire les coûts opérationnels.
Dans un environnement de risque moral, les efforts a et e sont non-vérifiables. Seul le coût opérationnel C est observable et peut être utilisé pour inciter F. Les niveaux d’effort de premier rang a et e, qui pourraient être contractualisés s’ils étaient observables, maximisent le surplus total. L’absence de toute économie de gamme dans les désutilités de l’effort montre qu’en information complète la structure organisationnelle, c’est à dire le choix de grouper ou non les tâches, et l’allocation des droits de propriété sur les actifs physiques sont toutes deux indéterminées.
|
Table des matières
INTRODUCTION
Partie I : GROUPAGE DES TÂCHES
Chapitre 1 : PRINCIPES FONDAMENTAUX DES PPP
1- Arguments en faveur des partenariats public-privé
2- Les formes de PPP les plus courantes
3- Les types des PPPs
Chapitre 2 : GROUPAGE ET DEGROUPAGE DES TACHES
1- Un modèle simple
2- Coûts d’Agence et Choix Organisationnels
Chapitre 3 : LIMITES DU MODELE
1- Contrats Complets
2- Droits de Propriétés
Partie II : PARTAGE DE RISQUE
Chapitre 4 : IDENTIFICATION DES RISQUES
1- La matrice des risques
2- Catégories de risques liés au PPP
3- Évaluation des risques et établissement d’un ordre de priorité de ces derniers
Chapitre 5 : REPARTITION DES RISQUES
1- Introduction
2- Répartition du risque d’acquisition des terrains
Chapitre 6 : LE PARTAGE DES RISQUES,
CLE DE VOUTE DE L’ECONOMIE DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ
1- Principes de répartition des risques
2- Limites à la répartition des risques
CONCLUSION
