Gouvernance environnementale

Gouvernance environnementale

Revue de littérature

La revue de littérature scientifique propose un sommaire critique des significations et des sens attribués, au fil du temps, à certains thèmes clés du projet de recherche. La région métropolitaine, le développement durable, la résilience urbaine et la gestion intégrée des ressources hydriques sont donc dûment éclaircis en fonction de leur lien avec l’étude.

Région métropolitaine

La métropole constitue le niveau supérieur atteint par les centres urbains de grande envergure intégrant des réseaux d’influence à l’échelle mondiale. La mondialisation, l’augmentation de la population et l’exode rural, phénomènes saillants au tournant du XXe siècle, ont contribué à la polarité croissante exercée par ces villes. Les fonctions de gouvernance politique, d’épicentre industriel, financier et commercial et l’offre de services spécialisés à haute valeur ajoutée sont généralement appropriées par de telles aires urbaines. De surcroît, les capacités d’innovations scientifiques et technologiques y sont concentrées. En effet, les grandes agglomérations urbaines sont des pôles de savoir, alors que les institutions universitaires et de recherche y fleurissent. Additionné à une démographie imposante, cela entraine le déploiement de mouvements sociaux et environnementaux importants (Géoconfluences, 2013).D’un autre côté, plus grande est la démographie d’une ville et plus les activités économiques et industrielles y sont nombreuses, plus la pression sur le milieu naturel y est importante. Comparativement aux centres urbains plus anciens, les villes contemporaines sont plus imposantes en termes de taille, croissent à un rythme plus rapide et adoptent une configuration plus complexe, alors que les types d’usage des sols y sont grandement diversifiés. L’empreinte écologique des noyaux urbains a aussi suivi une ascension au fil du temps (Wu, 2014). Les métropoles sont, par exemple, des sources énormes de demande en eau et de pollution hydrique par les eaux usées déversées dans les écosystèmes urbains, alors qu’encore aujourd’hui, 80 pour cent de ces eaux non dépolluées rejoignent les cours d’eau et les mers (Nations unies, 2015). Bien que les villes suivent des trajectoires difficilement contrôlables, il est essentiel d’adopter une gestion urbaine faisant de la planification stratégique et durable un principe central, car ce sont les interactions entre l’humain et l’environnement qui déterminent la structure, les fonctions et les dynamiques de l’aire urbaine (Wu, 2014). La reconnaissance et l’intégration des services écosystémiques sont entre autres des voies à privilégier en aménagement urbain, la ville étant fortement dépendante de ceux-ci (Balez et Reunkrilerk, 2013).Bref, la métropole, source de perturbation des milieux naturels, mais également de concentration des compétences politiques, économiques, sociales et intellectuelles, détient un rôle primordial dans la transition vers un monde plus durable (Wu, 2014). Cet espace est indubitablement pertinent au présent projet de recherche portant sur les capacités de gouvernance visant la gestion efficace du système hydrique et la mitigation des effets de la variabilité climatique.

Développement durable

Bien que la nécessité de joindre les principes de développement et de durabilité ait été soulevée par la présidente de l’Institut international de l’environnement et du développement, Barbara Ward, et ce, au début des années 1970, l’utilisation du concept de développement durable s’est plutôt accentuée à partir de la fin des années 1980 (Satterthwaite, 1999). Effectivement, le concept est alors l’objet central du Rapport Notre avenir à tous, aussi nommé Rapport Brundtland, publié en 1987 par la Commission mondiale sur l’environnement et le développement (Bourg, 2015). La définition bien connue du concept par la Commission est la suivante : « le développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs » (Brundtland, 1987 : 40). Les auteurs mettent l’accent sur la nécessité d’agir face à l’inégalité économique mondiale flagrante et aux ravages écologiques en augmentation (Bourg, 2015). Pour atteindre un plus grand respect des sociétés et de leur environnement, l’organisation sociale de la planète doit préconiser des systèmes politiques où la démocratie et la participation citoyenne sont intégrées aux processus de décision. Finalement, la Commission stipule que le développement durable est un processus de changement plus qu’un état d’équilibre. Les investissements, les ressources naturelles, le développement technique et les institutions doivent s’adapter aux besoins visibles et prévus (Brundtland, 1987). L’usage fréquent de ce concept et de cette définition au Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, en 1992, et au Sommet de Johannesburg, en 2002, a contribué à sa diffusion mondiale (Bourg, 2015). D’ailleurs, aujourd’hui, dans la majorité des centres urbains de la planète, les instances responsables de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire font du développement durable un principe d’action primordial (Gariépy et Gauthier, 2009).
En observant ces définitions, il est admissible que le développement durable englobe trois dimensions, soit le social, l’économie et l’environnement, qui sont en interrelation grâce à un système de gouvernance intégral (Figure 3). L’articulation des échelles territoriales et la considération du court et du long terme caractérisent cette gouvernance (Gauthier et al., 2008; Gariépy et Gauthier, 2009). David Satterthwaite (1999) stipule que les interprétations du développement durable dans la littérature scientifique peuvent être diverses en fonction de la dimension sur laquelle l’accent est mis. Dans cette présente recherche, ce sont les principes de soutien, de conservation et de protection du capital naturel ainsi que les mécanismes de prise de décision en matière d’environnement qui sont surtout abordés. Ainsi, il est principalement question de la dimension environnementale du développement durable et de la gouvernance qui le soutient.

Résilience urbaine

Dans cette mouvance où l’adaptation et la mitigation aux changements climatiques sont devenues des sujets primordiaux à l’échelle mondiale, le développement de la résilience émerge comme une stratégie de gestion de risque dans le domaine de la planification urbaine.Contrairement à un milieu résistant, un système résilient ne cherche point à éviter la perturbation, le choc ou l’épisode de stress, mais plutôt à en réduire les impacts (Dauphiné et Provitolo, 2007). La majorité des auteurs définissent la résilience urbaine comme la disposition d’une ville à entretenir ou à redresser rapidement les fonctions urbaines suite à un évènement perturbant en minimisant les coûts humains, sociaux, économiques et environnementaux. Les manifestations de la variabilité climatique sont évidemment comprises comme une perturbation digne de ce nom (Leichenko, 2010). En d’autres mots, la ville résiliente et les écosystèmes qui la composent détiennent une bonne capacité d’absorption, étant capables d’opérer malgré un certain bouleversement. Plusieurs auteurs avancent que la résilience d’un système s’acquiert grâce à la diversité, l’efficacité, la flexibilité, l’adaptabilité, l’autonomie, mais également la collaboration entre les gestionnaires et les utilisateurs de ce système (Lhomme et al., 2013). La sensibilisation de la population joue un rôle clé, alors que l’évolution des comportements en faveur d’un écosystème urbain durable permet l’efficience des mesures et innovations mises en place (Balez et Reunkrilerk, 2013). La prise en compte des apprentissages du passé et l’affrontement des incertitudes futures sont également importants (Lhomme et al., 2013). A contrario, un système de gouvernance excessivement contrôlant et centralisé et le refus de l’innovation restreindraient la résilience d’un peuple et de son écosystème (Dauphiné et Provitolo, 2007). Folke (2006) explique également que le concept, d’abord dérivé du domaine de l’écologie, peut prendre différentes formes, allant de la résilience de l’ingénierie et de la résilience écosystémique à la résilience socioécologique. De surcroît, comme le lien entre système humain et écologique est de plus en plus reconnu, on identifie davantage la résilience au degré d’interaction entre ces deux systèmes et non plus à la stabilité des diverses composantes (Klein et al., 2003).La gestion de risque, prise dans sa généralité, est une approche qui a été graduellement intégrée, depuis la fin des années 1990, aux mécanismes de prise de décision des institutions financières, aménagistes, environnementales et autres. Elle apparait dans une optique de confrontation de la complexité grandissante du monde et des incertitudes associées, alors que l’on désire esquiver les crises et les catastrophes d’envergure (BAC, 2009; Jardat et Pesqueux, 2011). Les scientifiques soutiennent que le risque, de son côté, est le produit de deux facteurs, soit l’aléa, compris comme un phénomène naturel menaçant, et la vulnérabilité, constituant le potentiel endommagement du milieu de par son exposition et sa fragilité (Rioust, 2012). Comme le soulève Beck (2003 : 62) : « les risques constituent des biens qu’il s’agit d’éviter ». Le risque est un « évènement-non-encore-survenu qui motive l’action » (idem : 60). Ainsi, l’amélioration de la résilience d’une ville contribue à réduire son niveau de vulnérabilité, et, par conséquent, à éradiquer certains risques (Rioust, 2012).Le concept de résilience des écosystèmes urbains, compris comme la capacité de récupérer suite aux chocs en milieu métropolitain, est central à la présente recherche. Cette résilience est l’objectif de toute mesure de gestion des risques liés aux incertitudes climatiques telle que la construction de villes vertes, par exemple, alors que ces dernières détiendraient une résilience renforcée face aux effets de la variabilité climatique. L’atteinte d’un tel verdissement urbain est toutefois fortement dépendante de la capacité d’implantation de politiques publiques et de mesures environnementales innovantes et efficaces (Momm-Schult et al., 2013; Mees et Driessen, 2011).

Gestion intégrée des ressources hydriques

Le transfert des pouvoirs du gouvernement vers la communauté dans le domaine de la gestion des ressources naturelles est une tendance introduite dans les années 1980, alors que la capacité des instances étatiques centralisées à assurer toute responsabilité de gestion durable et équitable des ressources était mise en doute. Les années 1990 virent ainsi apparaitre de multiples réformes de décentralisation favorisant la participation citoyenne au sein des processus politiques (Berkes, 2010).La gestion intégrée des ressources hydriques (Integrated Water Resources Management) est une approche actuellement en vogue dans le domaine de la gestion de l’eau. Le concept fut officiellement introduit dans le plan Action 21 issu de la conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement de 1992, communément appelée le Sommet de la Terre de Rio de Janeiro. Au fil du temps, les principes de la gestion intégrée des ressources hydriques ont gagné en importance, alors qu’en 2012, plus de 80 pour cent des pays du monde les ont intégrés à leur politique de l’eau. Les deux tiers des États ont également, de façon plus concrète, dressé un plan national de gestion intégrée des ressources hydriques (Vaillancourt, 2002; Cherlet, 2012 : 31). Selon Cardwell et al. (2006), cette gestion intégrée se définit comme un processus de contrôle du développement et de l’utilisation du système hydrique caractérisé par la coordination et déterminé par des objectifs communs à atteindre. Les auteurs stipulent que plus l’approche détient un fort degré d’intégration et de collaboration entre les composantes de la gestion de l’eau, plus les valeurs sociales et les savoirs scientifiques sont considérés et, par conséquent, plus le développement durable de la ressource hydrique est assuré. La recherche d’une intégration s’applique sur quatre axes différents, soit l’intégration des objectifs, l’intégration institutionnelle, l’intégration temporelle et l’intégration spatiale. Bref, il doit y avoir un commun accord sur les cibles à atteindre, une coordination des actions menées par les secteurs public, privé et civil, une prise en compte des échelles de temps courtes et longues, et ce, dans un espace géographique où toute composante influençant le cycle hydrologique est considérée (Cardwell et al., 2006). La principale difficulté de cette approche résiderait dans la nécessité de consultation entre les divers acteurs alors que les enjeux entourant la gestion de l’eau doivent être bien compris par tous (Martin et al., 2006).Cette gestion intégrée, ou cogestion des ressources naturelles, est aujourd’hui analysée par de nombreux auteurs se questionnant sur ses facteurs de réussite. Parmi ceux-ci, Berkes (2010) identifie les conditions permettant une gouvernance participative efficace comme étant, d’abord, un apprentissage continu, partagé, interdisciplinaire et basé sur les expériences du groupe d’acteurs. De plus, la présence d’organisations adoptant le rôle de passerelle entre les divers acteurs et niveaux de gouvernance est aussi importante, contribuant à la création d’un espace d’interaction institutionnelle et de coproduction des savoirs (idem, 2009). La communication, la construction d’un capital social, la participation active des protagonistes et la présence de coordinateurs et de leaders sont également des impératifs à l’atteinte d’une cogestion efficace. Le processus continu d’apprentissage, de négociation et de développement de stratégies évolue au fil du temps, s’inscrivant dans une échelle spatiale de plus en plus importante, intégrant de plus en plus d’acteurs diversifiés au sein du réseau et résolvant des enjeux de plus en plus complexes. Une gestion partenariale capable de s’adapter au système socioécologique en constant changement est alors obtenue (Berkes, 2009; Berkes, 2010). Berkes (1991) est également à l’origine de l’échelle de la co-gestion des ressources, qui illustre les divers degrés que peut atteindre la gestion partagée des ressources naturelles. Celle-ci permet de saisir différentes étapes à franchir pour l’atteinte d’une gestion intégrée.La ville de Guelph, en Ontario, constitue un exemple où la gestion intégrée des ressources hydriques est relativement avancée. Dans un contexte où l’accroissement démographique se poursuit et où la disponibilité hydrique est compromise par une dépendance à des réserves souterraines limitées, l’administration municipale a mis sur pied divers programmes visant la conservation de l’eau. Une concertation avec les instances provinciales permit d’abord de réduire les objectifs de croissance urbaine associés à la ville afin de favoriser le contrôle de la disponibilité hydrique par habitant. Outre une collaboration politique importante, Guelph est reconnue pour l’engagement de ses citoyens envers la conservation de l’eau. Les projets et les initiatives locales sont encadrés par diverses institutions, dont l’Université de Guelph, productrices de savoirs sur le sujet (de Löe et al., 2002; Binstock, 2010).Un exemple de programme promu par la ville de Guelph est le City’s Outside Water Use Program (OWUP). Créé en 2002, il permet d’aviser la population des conditions du bassin versant afin que celle-ci restreigne sa consommation hydrique dédiée à des usages extérieurs, tels que l’arrosage des végétaux et le nettoyage des automobiles. Trois niveaux de restriction de la consommation sont proposés en fonction de la disponibilité hydrique enregistrée. Ils vont de la modération à l’interdiction des utilisations non essentielles. De plus, des efforts sont entrepris par la municipalité pour l’éducation et la sensibilisation de la population à la conservation de l’eau. En 2017, non moins de 97 pour cent des résidents reconnaissaient et respectaient les avis de la municipalité, principalement communiqués en saison estivale (City of Guelph, 2017). Cette communauté urbaine détient donc une gestion hydrique adaptée aux réalités territoriales, qui, dans ce cas, impliquent des réserves hydriques souterraines fréquemment affectées par les conditions climatiques. L’intégration des acteurs et des objectifs est assurée par une considération et une participation des usagers aux programmes visant une utilisation durable de la ressource. Certes, la conscientisation des citoyens de la ville aux enjeux hydriques fut un préalable à leur grande mobilisation.

Table des matières

Introduction
Problématique
Objectifs de recherche
Questions de recherche
Hypothèse
Territoire et période d’analyse
Intérêt et contribution de la recherche
Limites de la recherche
Cadre conceptuel
Variabilité climatique
Services écosystémiques
Ceinture verte
Savoirs scientifiques et savoirs locaux
1 Cadre théorique
1.1 Voie douce de l’eau – Water soft path
1.2 Théorie de l’acteur-réseau
1.3 Gouvernance environnementale
2 Revue de littérature
2.1 Région métropolitaine
2.2 Développement durable
2.3 Résilience urbaine
2.4 Gestion intégrée des ressources hydriques
3 Contexte historique
3.1 De 1553 à 1800 – La fondation de la Vila de São Paulo de Piratininga
3.2 De 1800 à 1900 – L’émergence d’un centre économique d’importance
3.3 De 1900 à 1950 – La modernisation de São Paulo
3.4 De 1950 à aujourd’hui – L’expansion effrénée de São Paulo
3.5 La favélisation
3.6 Conclusion de chapitre
4 Méthodologie
4.1 Stratégie d’enquête
4.1.1 Données primaires
4.1.2 Données secondaires
4.2 Méthodes de traitement des données
5 Résultats de l’analyse
5.1 Écosystèmes métropolitains – le cas de São Paulo
5.1.1 Superficies naturelles et services écosystémiques
5.1.2 Conditions des eaux de surface
5.1.3 Impacts actuels de la variabilité climatique
5.1.4 Impacts prévisibles des changements climatiques
5.1.5 Conclusion de chapitre
5.2 Les enjeux de la planification environnementale en milieu métropolitain
5.2.1 Protection environnementale de l’État de São Paulo
5.2.2 Protection environnementale de la municipalité de São Paulo
5.2.3 Application des règlements et politiques de protection des espaces verts et des sources d’eau
5.2.4 Conclusion de chapitre
5.3 La gestion de l’eau métropolitaine, objet de nombreuses critiques
5.3.1 Augmentation de l’offre hydrique
5.3.2 Traitement des eaux usées
5.3.3 Pertes hydriques
5.3.4 Droits d’accès à l’eau
5.3.5 Tarification
5.3.6 Gestion de l’eau en temps de crise
5.3.7 Conclusion de chapitre
5.4 Les stratégies métropolitaines de construction de la capacité d’adaptation et de la résilience à la variabilité climatique
5.4.1 Programmes de l’État de São Paulo
5.4.2 Programmes de la municipalité de São Paulo
5.4.3 Intégration de la gestion des risques associés aux variations climatiques dans la planification urbaine
5.4.4 Perception des acteurs en environnement sur la variabilité climatique à São Paulo
5.4.5 Conclusion de chapitre
5.5 La gouvernance environnementale : système de prise de décision et politiques publiques
5.5.1 Système intégré de gestion des ressources hydriques
5.5.2 Transparence politique et éducation environnementale
5.5.3 Intégration de la société civile et participation citoyenne
5.5.4 Intégration des connaissances scientifiques à la sphère politique
5.5.5 Collaboration verticale du secteur public
5.5.6 Conclusion de chapitre
6 Interprétation et enseignements : Quelle voie pour le modèle pauliste?
6.1 La gouvernance environnementale de la région métropolitaine de São Paulo et la théorie de l’acteur-réseau
6.1.1 Configuration et influence du réseau d’acteurs
6.1.2 Incorporation des savoirs scientifiques
6.1.3 Acteurs externes au réseau de prise de décision
6.2 La possibilité d’appliquer la Voie douce de l’eau à la métropole de São Paulo
6.3 La métropole de São Paulo, une ville-verte en voie d’adaptation à la variabilité climatique?
Conclusion
Bibliographie

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