Soutenance mémoire
Les opérations préalables à l’engagement
Parmi les opérations préalables à l’engagement de la dépense, on distingue l’établissement de la Proposition de dépenses par le Gestionnaire d’Activités et les procédures relatives aux Marchés publics. Préparée par chaque Service Opérationnel d’Activité (SOA) et consolidée par le Gestionnaires d’activités (GAC), la Proposition de dépenses détermine les besoins nécessaires à la réalisation des activités du Service ou de la Direction pour une période donnée. La proposition de dépenses est ensuite transmise à l’Ordonnateur Secondaire (ORDSEC) et sert à déclencher l’engagement. Par ailleurs, avant tout engagement, l’Ordonnateur Secondaire (ORDSEC) doit faire remplir toutes les formalités relatives aux Marchés publics. En principe, la passation des marchés publics relève de la responsabilité de la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP). Toutefois, dans la pratique, l’Ordonnateur Secondaire (ORDSEC) peut procéder aux consultations restreintes des prix auprès de trois fournisseurs pour les dépenses de faible ampleur (aux seuils de passations des marchés). A partir de son PTA, le Gestionnaires d’Activités (GAC) avec l’assistance des Services Opérationnelles d’Activités (SOA) définit les besoins nécessaires à la réalisation des activités. Il regroupe les besoins des SOA et établit une proposition des besoins sous forme de proposition de dépenses. Le GAC signe la Proposition de dépenses et la transmet à l’ORDSEC, accompagnée des fiches techniques des moyens (caractéristiques des produits et matériels, projet de termes de références…). A la réception de la Proposition de dépenses, l’ORDSEC évalue le coût estimatif des besoins. Il vérifie à partir du budget d’exécution, s’il existe des crédits correspondants aux besoins ou si les crédits sont suffisants. Il procède ensuite à la programmation de l’engagement en tenant compte du taux d’engagement autorisé pour la période. S’il n’y a pas de crédit correspondant à un besoin ou bien le crédit ne suffit pas alors que le produit est indispensable à la réalisation des activités, l’ORDSEC peut demander au Responsable de programme l’autorisation d’effectuer des aménagements de crédits. Il procède ensuite aux formalités relatives aux Marchés publics. Selon l’arrêté n°13838/2008/MFB du 18 juin 2008 fixant les seuils de passation des marchés, pour l’achat de fournitures de bureau d’un montant inférieur à 15 millions d’Ariary, l’attribution du marché se fait par consultation restreinte de prix auprès d’au moins trois fournisseurs. L’ORDSEC procède alors à une comparaison de prix auprès de trois fournisseurs et attribue le marché au Fournisseur ayant proposé l’offre la moins disante de 3 Millions Ariary. Après avoir rempli les formalités relatives aux Marchés publics, l’ORDSEC procède à l’engagement de la dépense.
Modes de paiement
Les paiements seront effectués par bon de caisse ou par virement bancaire. Pour le cas de paiement par bon de caisse, le comptable «après vérification du dossier de paiement, un exemplaire du Bordereau d’Emission comprenant les bons de caisse admis est transmis au responsable des oppositions régulièrement signifiées. Celui-ci peut être soit déduit à précompter et à établir sur une fiche de recette indiquant le montant ainsi précompté et la ligne d’imputation budgétaire ; soit appose la mention « VU SANS OPPOSITION » sur le bon de caisse. Le dossier est transmis à l’agent responsable de la passation en écriture. Puis un exemplaire un exemplaire du BE contenant les bons de caisse admis remis à l’agent d’apposer le cachet «VU BON A PAYER». Le bon de caisse est arrivé au Service de délivrance. Pour le paiement par virement bancaire, la procédure est la même que pour le paiement par bon de caisse, en ce qui concerne le visa crédit, le visa Régularité et exécution opposition. Le responsable de la passation d’écriture prépare le projet d’écriture et le dossier de virement : Ordre de Virement, Bordereau de virement et Avis de crédit par Banque, chèque BCM».
Circulaire de préparation du budget
La circulaire de préparation du projet de Loi de Finances est établie par la Primature. Suite à l’adoption de la lettre de Cadrage du projet de Loi de Finances en conseil du Gouvernement, visant à informer les Institutions et Ministères sur les réformes en matières gestion des Finances Publiques et notamment au niveau de la préparation du Projet de Loi de Finances et présentant de manière transparente les prévisions macroéconomiques, financières et monétaires, les grandes lignes de la politique fiscale et douanière ainsi que les allocations prévisionnels des Institutions et Ministères suivant les orientations stratégiques du Gouvernement. Le Premier Ministre souligne dans la circulaire : aux grandes rubriques générales de la Loi de Finances ; aux modalités pratiques quant à la préparation du Budget et aux enveloppes budgétaires par Institutions ou Ministères. Dans la circulaire, le Premier Ministre, retrace : (i) les grandes orientations générales de la Loi de Finances ; (ii) les modalités pratiques complémentaires relatives à la préparation du Budget Programme (instructions générales, les processus et le calendrier) et (iii) les enveloppes budgétaires.
Nature du crédit alloué
La spécificité de crédit dépend de l’imputation des dépenses en d’autre terme du Plan Comptable des Opérations Publiques (PCOP).Mais aussi, sur la catégorie qui représente les principaux types de crédit, la classe qui détermine la grande nature de crédits, le chapitre qui d détermine la nature des moyens alloués et l’article et le paragraphe qui sont les subdivision fines du chapitre Pour mieux justifier cette spécificité, il important de tenir compte que les dépenses engagés sont les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement dans ce cas, un crédit alloué au dépenses de fonctionnement ne doit pas être utilisé pour les dépenses d’investissement. Dans le cadre de la comptabilité publique, ces dépenses sont classifiées dans des comptes propres à eux même.
Le financement extérieur
Le crédit d’Investissement de la Direction de la Commission Interministérielle de la Lutte Contre la Drogue (CICLD) ne présente pas de Financement Extérieur. Le cas de Madagascar qui est passé dans la période de transition est la cause de ce manquement. Or, sans Investissement, un pays ne connaît pas un développement, par conséquent, le taux de pauvreté augmente. L’absence de financement dans le pays affecte aussi l’économie, vu que les bailleurs de fonds sont réticents pour une collaboration avec l’Etat en cette période de crise.Du fait, de la crise mondiale actuelle, un pays en voie de développement comme Madagascar nécessite le financement extérieur pour l’aider dans son développement, or actuellement le pays se trouve dans une position où, les bailleurs ne veulent en aucun cas financer un quelconque projet dans le pays.
Le contrôle à postériori
Il intervient après l’exécution de la dépense et est mené par l’Inspection Générale de l’Etat (IGE) et l’Inspection Générale du Trésor (IGT), l’Inspection Générale des Finances (IGF) et les inspections techniques dans tous les départements ministériels. L’Inspection Générale d’Etat (IGE) effectue un contrôle global de la qualité des services administratifs et du respect de la réglementation depuis 1993. A partir de 2003, elle s’est engagée dans la lutte contre la corruption en proposant des mesures pour améliorer le fonctionnement de l’Administration publique dans un rapport rendu au Premier Ministre. L’Inspection Générale des finances (IGF) contrôle la gestion financière de toutes les structures qui reçoivent, détiennent ou gèrent des deniers publics, principalement au niveau des services financiers, fiscaux et comptables de l’Etat et Collectivités Territoriales [dont les Ambassades], des administrations publiques, civiles et militaires, des projets, des établissements publics et des entreprises publiques, des personnes morales de droit privé recevant des concours financiers de la puissance publique et joue un rôle de conseil. L’Inspection Générale du Trésor (IGT) est chargée de la vérification de la gestion des comptables centraux et déconcentrés de la Direction générale du Trésor et de la comptabilité publique, ainsi que des autres comptables publics (les receveurs des administrations financières (Impôts, Douanes) ; les régisseurs d’avances, de recettes (y compris ceux des collectivités territoriales (communes) ; les agents comptables. En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, ce document permettra de mettre en évidence la nature de la dépense. Le crédit est ouvert suivant le taux de régulation. Le montant engagé pour le trimestre. Les écarts constatés par rapport au crédit ouvert et au taux de régulation. Les observations qui marqueront les explications ainsi que les suggestions pour l’amélioration des travaux. Ensuite, pour les dépenses d’investissement, le document portera les mêmes renseignements que ceux inscrits dans la fiche contenant les dépenses de fonctionnement. Par contre, pour les investissements, un pourcentage par rapport au crédit ouvert et au montant engagé est retracé. Le chapitre précédent a permis d’analyser la pratique de l’exécution des dépenses et a pu mettre en évidence le fonctionnement des crédits alloués dans une direction de la Primature ainsi que toutes les procédures et les démarches qui doivent être entrepris pour pouvoir gérer et organiser le montant des crédits. Le chapitre suivant examinera les problèmes relatifs à l’exécution des dépenses.
Le marché public
La PRMP dispose des Unités de Gestion des Marchés Publics (UGPM), mais vu la responsabilité comme dans un cas de passation de marché, les agents ne sont pas suffisants et d’autant plus cette direction nécessite des gens qui connaissent la Loi pour le traitement des Dossiers d’Appel d’Offre (DAO). En conséquence, des problèmes se présentent, la lourdeur des procédures pose parfois un problème, le délai d’exécution des marchés prend un nombre de temps avant d’être soumis à un prestataire, le choix des fournisseurs à qui le marché sera attribué est aussi un problème du fait du rapprochement qui doit se faire au niveau des prix ainsi que de la comparaison des fournitures qui doivent être propres à ceux dans la demande. L’élaboration des dossiers d’appel d’offre (DAO) et des dossiers de consultation en collaboration avec les Services techniques prennent aussi du temps. Le non respect de la spécification technique a été constaté au niveau des titulaires du marché. Ceux-ci sont parfois confrontés à des problèmes de la demande dans l’Appel d’Offre. Une confusion se pose aussi au niveau des prestataires et des fournisseurs lors de la commande. Le nombre élevé des soumissionnaires pour une offre ralentit aussi le processus Le délai de publication de l’avis de consultation de 10 jours est trop court même si la publication de l’offre se fait au niveau de tous les bureaux administratifs. Le choix des prestataires pose aussi un problème du fait que ceci portera surtout sur les expériences, les capacités (financières et techniques), qualifications dont ils disposent.
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Table des matières
Introduction
Première Partie Cadre de l’Etude
Chapitre I : Présentation de la Primature
Section 1 : Historique de la Primature (Palais de Mahazoarivo)
1-1. Historique
1-2. Organisation de la Primature
1-2-1. Le Premier Ministre
1-2-2. Le Secrétariat Général du Gouvernement
1-2-2-1. La Direction Administrative et Financière
1-2-2-2. La Direction de la Législation du Contentieux
1-2-2-3. La Direction des Etudes
1-2-2-4.La Direction du Centre National Légis
1-2-2-5.La Direction des Archives Nationales
1-2-2-6. La Direction du Système d’Information
1-2-3. Le Cabinet Civil du Premier Ministre
1-2-3-1. La Direction du Cabinet Civil
1-2-3-2. Le Collège des Conseillers
1-2-3-3. La Direction du Protocole
1-2-3-4. La Direction de la Communication
1-2-3-5. Le Bureau du Cabinet du Premier Ministre
1-2-5. Le Cabinet Militaire et de la Sécurité Nationale
1-2-5-1. La Direction du Cabinet Militaire
1-2-5-2. Le Commandement du Bataillon de la Sécurité
1-2-5-3. Le Conseil Militaire de la Défense Nationale
1-2-5-4. Les Organismes Rattachés
Section 2 : Les Phases Administratives
2-1. L’Engagement
2-1-1. Définition
2-1-2. Les Types d’Engagement
2-1-3. Les Acteurs
2-1-3-1. L’Ordonnateur
2-1-3-2. Les Gestionnaires d’activités
2-1-3-3. La Personne Responsable des Marchés Publics
2-1-3-4. Le Dépositaire Comptable
2-1-3-5. Le Contrôle Financier
2-1-3-6. Le Titulaire du Marché
2-1-4. Procédure
2-1-4-1. Les Opérations préalables à l’engagement
2-1-4-2. Les Documents nécessaires à l’Engagement
2-1-4-2. Comptabilisation des engagements
2-2. La Liquidation
2-2-1. Fréquence de Liquidation
2-2-1-1 Définition
2-2-1-2. Les opérations de Liquidation
2-2-2. Les acteurs
2-2-2-1. Le Fournisseur
2-2-2-2. Le Dépositaire Comptable
2-2-2-3. Le Gestionnaire d’Activités
2-2-3-4. Les dossiers de Liquidation
2-2-4. Comptabilisation de la Liquidation
2-3. L’Ordonnancement ou le Mandatement
2-3-1. Définition
2-3-2. Les acteurs
2-3-2-1. L’Ordonnateur Secondaire (ORDSEC)
2-3-2-2. Le responsable du bureau
2-3-4. Les dossiers d’Ordonnancement ou de Mandatement
2-3-5. Comptabilisation de l’Ordonnancement ou du Mandatement
Section 3 : La phase comptable : le Paiement
3-1. Définition
3-2. Acteurs
3-3. Modes de paiement
Chapitre II : Cadre de l’Etude
Section 1 : Le budget programme
1-1. Définition du budget programme
1-2. Caractéristiques du budget programme
1-3. Application du budget programme
1-4. Types de crédits
1-4-1. Les dépenses courantes hors solde
1-4-2. Les dépenses d’investissement
Section 2 : Préparation du budget de Loi de Finances (budget Programme)
2-1. Circulaire de préparation du budget
2-2. Conférence budgétaire
2-2-1. Définition
2-2-2. Modalité de la Conférence budgétaire
2-2-3. Les acteurs dans la conférence budgétaire
2-2-4. Rôle de ces acteurs
2-2-5. Utilité de la conférence budgétaire
2-3. Vote de Loi de Finances
Section 3 : Les activités de la Primature
3-1. Textes autorisant l’ouverture de crédits
3-1-1. Les décrets d’ouverture de crédits
3-1-2. Les arrêtés d’ouverture de crédits
3-1-3. La circulaire d’exécution du budget
3-2. Nature du crédit alloué
3-3. L’Autorisation de Programme et le Crédit de Paiement
3-3-1. L’Autorisation de Programme
3-3-1-1. Définition
3-3-1-2. Caractéristiques
3-3-2. Le Crédit de Paiement
3-3-2-1. Définition
3-3-2-2. Caractéristiques
3-4. Nature des Activités de la Primature
CONCLUSION SUR LA PREMIERE PARTIE
Deuxième Partie : Pratique de l’exécution des dépenses
Chapitre I : Les crédits alloués à la Primature
Section 1 : Le crédit de fonctionnement
1-1. Indemnités
1-2. Biens et Services
1-3. Transferts
Section 2 : Le crédit d’Investissement
2-1. Les Ressources Propres Internes (RPI)
2-2. Le Financement Extérieur
2-3. La Répartition des crédits pour les projets subventions
Section 3 : Suivi et Evaluation
3-1. Le document de performance
3-2. La consommation de crédit
3-2-1. Régulation des Dépenses
3-2-2. Les Pourquoi de La Régulation Des Dépenses
3-2-3. Les objectifs
3-3. Le contrôle
Chapitre II : Les problèmes relatifs à l’exécution des dépenses
Section 1 : Les facteurs externes
1-1. Le système Informatique
1-2. Le Trésor
Section 2 : Les facteurs internes
2-1. Nomination des Ordonnateurs Secondaires
2-2. Le marché public
2-3. Application des textes
Section 3 : Non application effective du budget programme
3-1. Irrationalisation de la dotation de crédit
3-2. Objectifs non réalisés
3-3. Persistance de l’application du budget programme
CONCLUSION SUR LA DEUXIEME PARTIE
Piste d’Amélioration de l’exécution des dépenses
Troisième Partie
Chapitre I : Amélioration du système, des textes et des Formations des acteurs
Section 1 : Circuit d’Amélioration du Système
1-1. Amélioration des informations
1-1-1.Au niveau du circuit de distribution des informations
1-1-2.Au niveau de la sécurisation du système
1-2. Allègement des pièces
Section 2 : Formation des acteurs dans la Procédure
2-1. Compétences des acteurs
2-2. Qualifications des acteurs
2-3. Expériences des acteurs
Section 3 : Améliorations des textes et renforcement des contrôles
3-1. La mise à jour des textes
3-2. Le renforcement des contrôles
3-3. Mise en place d’un Audit Interne
3-3. 1. Comment procéder à cette mise en place d’un audit interne ?
3-3. 2. Quel sera l’organe chargé de faire cet audit ?
3-3. 3.Quelles seront les tâches de cet organe ?
Chapitre II : Amélioration de Gestion et d’Administration
Section 1 : Formation des acteurs dans la procédure
1-1. Professionnalisation des fonctions des Ordonnateurs Secondaires
1-2. Renforcement des capacités de gestion et d’administration
1-3. Amélioration de la gestion de crédit de construction et de réhabilitation
Section 2 : Mise en place d’un cadre de collecte de données et d’échange
2-1. La création d’une base de collecte de données
2-2. Création d’un système d’échange
Section 3 : Financement
3-1. Recherche de financement et répartition
3-2. Répartition équitable des fonds mobilisés
CONCLUSION SUR LA TROISIEME PARTIE
CONCLUSION GENERALE
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