Facteur de recomposition des interactions agriculture – territoire

Facteur de recomposition des interactions agriculture – territoire

Multifonctionnalité et services environnementaux, des concepts concurrents ?

De nombreux auteurs évoquent la disparition de la multifonctionnalité des arènes politiques et des débats internationaux (Bonnal, 2010). Le sommet de Johannesburg, en 2002, est considéré comme un marqueur de cette disparition, les pays en développement y ayant rejeté ce concept, jugé comme un prétexte au service du soutien des agricultures des pays développés. Bertrand Hervieu, investi dès les premières heures dans les réflexions sur la multifonctionnalité, a évoqué en 201034 ce changement de ton dans les débats, remarquant que l’« on est passé d’une prise en compte de la « multifonctionnalité » à la reconnaissance de la production de « biens publics » » (Hervieu, 2010). Pour d’autres auteurs, c’est le concept de « service environnemental » qui a pris de l’importance avec l’affaiblissement de celui de multifonctionnalité (Aznar et al., 2009 ; Bonnal, 2010).
Cependant, le constat de cette éviction peut être nuancé. La notion de « service » était déjà utilisée
dans les analyses portant sur la multifonctionnalité, avant la consécration du service écosystémique par le MEA (Laurent, 1994). Certaines définitions de la multifonctionnalité y font explicitement référence : « multifunctionality refers to the fact that, besides the production of food and fibre, agriculture provides multiple services to our societies» (Caron et al., 2008b). Dans son document de référence visant à élaborer une cadre analytique autour de la multifonctionnalité, l’OCDE fait également déjà largement référence au terme de service : « biens et services produits par l’agriculture », « service écologique », « service environnemental » (OCDE, 2001). Bertrand Hervieu évoque, au sujet de l’entretien du paysage, de la gestion du sol et du sous-sol, de la préservation de la biodiversité, les « services que les agriculteurs – à titre individuel ou collectif – peuvent offrir à la collectivité » (Hervieu, 2002). Plus récemment, des publications continuent d’employer sans distinction les termes de services et de fonctions (Fleskens et al., 2009 ; Van Huylenbroeck et al., 2007). Les géographes travaillant sur ces questions semblent de façon générale accorder une attention moindre à la distinction entre les deux termes que les économistes, qui en ont élaboré des définitions plus précises (Aznar, 2002 ; Mollard, 2003).
A l’inverse, le concept de multifonctionnalité conserve quant à lui une importance dans le milieu scientifique. Elle continue de faire l’objet de publications, et reste notamment le fondement de l’élaboration de cadres d’analyse de l’activité agricole (Caron et al., 2008b ; Renting et al., 2009 ; Van Cauwenbergh et al., 2007 ; Wilson, 2009). Dans les milieux politiques également, le terme de multifonctionnalité reste employé. L’avis du Parlement Européen dans le cadre de la réforme de la PAC après 2013 par exemple, fait plus référence à la multifonctionnalité qu’au « service », qu’il rattache uniquement au « service écosystémique » et non au « service environnemental » (Parlement Européen, 2010). La multifonctionnalité reste pour la Commission Européenne un élément fondamental de l’argumentation pour la justification des soutiens au revenu des agriculteurs de l’UE :
l’agriculture conserve « un rôle essentiel dans le façonnage du paysage rural et dans le maintien de
communautés rurales viables. Il est nécessaire d’aider les agriculteurs européens à assumer leur rôle multifonctionnel comme gardiens de la campagne et producteurs axés sur le marché dans l’ensemble de l’UE, y compris dans les zones défavorisées et les régions éloignées » (Commission Européenne, 2006).
Il nous semblait donc important d’évaluer comment les deux termes étaient employés dans les discussions et débats autour de la politique agricole : qui les emploie, et pour faire références à quels « objets » ? Les documents produits dans le cadre des débats sur les évolutions de la PAC dans la prochaine programmation (2014-2020) donnent des éléments de réponse à ces questions.

Multifonctionnalité et services environnementaux dans le débat sur la future PAC

Pour préparer la mise en place de la prochaine programmation PAC, un débat a été organisé au sein de l’Union Européenne sur les objectifs et la mise en œuvre de la politique agricole commune. Ce débat fait suite au Bilan de Santé de la PAC (2008), et s’est conclu par la communication de la Commission Européenne en novembre 2010. Au-delà du débat public organisé par la Commission, l’enjeu de cette réforme à venir a été l’occasion pour un certains nombre d’organisations (institutions nationales et européennes, syndicats agricoles, ONG, think tanks, <) de communiquer leur avis sur l’avenir de la politique agricole. Ces documents peuvent être considérés comme des indicateurs (dans une approche qui reste générale) de l’utilisation des concepts qui nous intéressent dans la sphère politique. Nous avons donc analysé dans neuf de ces documents la façon dont ces concepts étaient employés. Les résultats bruts de cette analyse sont présentés en annexe). Ils permettent de distinguer trois grands types de positions vis-à-vis de la politique agricole) .Enfin, on note une disjonction en cours (utilisée par les institutions gouvernementales et communautaires agricoles, elle n’est pas partagée par l’ensemble des acteurs intervenus dans le débat) dans l’emploi des termes de « multifonctionnalité » et de « service environnemental ». Les institutions européennes insistent sur la forme contractuelle, additionnelle et volontaire des dispositifs relevant du service environnemental, tandis que la multifonctionnalité reste un principe plus générique justifiant le soutien aux agricultures européennes. Le service environnemental s’inscrit de ce point de vue dans une tendance qui s’affirme à une référence accrue aux mécanismes de marché en matière de gestion environnementale. La dissociation d’un service bien défini, soutenu dans le cadre d’un dispositif indépendant des formes de soutiens plus anciens aux productions et aux exploitations, si elle reste aujourd’hui le fait des pouvoirs publiques, traduit un glissement vers des modes de régulations inspirés des paiements pour services environnementaux (Wunder, 2005), outils phares de « l’économie verte ». Cette ouverture vers de nouveaux modes d’ « internalisation économique » de l’environnement est un facteur explicatif du succès du concept (Bonnal, 2010 ; Mollard, 2003).
Christian Deverre souligne ainsi que ce type d’approche relève fondamentalement de la poursuite de « l’extension du domaine de la production marchande » aux biens environnementaux (Deverre, 2004). De nombreux auteurs ont toutefois rappelé l’importance des cadres institutionnels, juridiques, et de l’intervention publique pour mettre en œuvre et encadrer ces mécanismes (Laurans et Aoubid, 2012 ; Muradian et al., 2010).

Une référence accrue aux écosystèmes et à la biodiversité

L’environnement, de façon générale, s’est désormais imposé dans le débat sur le futur de la politique agricole. Si toutes les propositions ne lui accordent pas la même importance, il devient désormais un critère de positionnement fondamental des différentes propositions (Gravey, 2011). L’intervention du MEEDM, saluée par le secteur de l’environnement malgré les remous qu’elle a provoqués au sein du secteur agricole, en témoigne. L’intervention d’autres acteurs de l’environnement dans le débat, aux échelles française (parcs naturels régionaux, associations de protection de l’environnement, etc.) mais aussi communautaire, traduisent le fait que la politique agricole n’est plus désormais considérée comme du seul ressort du secteur agricole, et que certains acteurs travaillent à la mise en place d’une gouvernance élargie qui serait à même de mieux intégrer les questions d’environnement.
La biodiversité occupe une place de choix parmi ces enjeux environnementaux. Le rapport de la FAO sur les services environnementaux rendus par l’agriculture estime qu’à l’échelle mondiale, les trois principaux services sont la contribution à la régulation du climat (enjeu « carbone »), la préservation de la ressource en eau (enjeu « eau »), et la contribution à la conservation de la diversité biologique (enjeu « biodiversité ») (FAO, 2007). La proximité conceptuelle entre les cadres théoriques sur les services écosystémiques et les services environnementaux a en outre favorisé la perméabilisation de l’interface entre les enjeux biodiversité et les questions de politique agricole. Le Millenium Ecosystem Assessment (Millennium Ecosystem Assessment, 2005), en entraînant une médiatisation forte du terme de service écosystémique, a tissé des liens entre les deux concepts dans les sphères tant politiques que scientifiques (Antona et Bonin, 2010 ; Méral, 2010), et a ainsi contribué à faire percoler les réflexions sur la gestion de la biodiversité dans les problématiques agricoles. La référence à la typologie des services écosystémiques, issue du MEA, dans certaines publications sur les services fournis par l’agriculture, confirme cette tendance.
L’importance donnée désormais aux services environnementaux ou écosystémiques issus de l’activité agricole change en outre l’angle d’analyse de l’activité agricole, en particulier par rapport aux études sur la multifonctionnalité. Pour celle-ci, l’analyse se focalise sur les interactions entre agriculture et société, ou entre agriculture et territoire pour les géographes. Dans les études sur les SE, l’interface principale qui est étudiée est l’interface entre les écosystèmes et les socio-systèmes (via l’étude des pratiques des agriculteurs, ou les caractéristiques des écosystèmes cultivés).
Du fait de ce basculement de l’angle d’analyse, il nous semble qu’une partie des fonctions étudiées
dans le cadre de la multifonctionnalité sont oubliées, car ces fonctions n’ont pas toutes les écosystèmes pour support (que ce soient les écosystèmes agricoles ou les écosystèmes non agricoles modifiés par l’agriculture). Certaines fonctions peuvent par exemple être liées à la structure du secteur agricole, ainsi qu’a d’autres facteurs sociaux, non directement liés à l’état des écosystèmes (Casini et al., 2004).
Pour employer des termes économiques, puisque c’est l’une des disciplines les plus investies sur le
concept, tandis que les services écosystémiques se fondent sur le capital naturel, et donc sur l’étude des milieux agricoles en tant qu’écosystèmes, les fonctions de l’agriculture intègrent des éléments qui échappent à la notion de SE, en s’appuyant, au-delà du capital naturel, sur différentes formes de capital social. (Fleskens et al., 2009) font remarquer qu’il faut distinguer les fonctions des écosystèmes (agricoles en l’occurrence) de celles qui ne sont pas produites par les écosystèmes mais par des caractéristiques du secteur agricole : « functions defined taking a broader, human-centred perspective including types of capital other than natural capital ». Ces fonctions peuvent être le fait de processus sociaux et non écologiques, liés par exemple à l’organisation du secteur agricole (Casini et al., 2004), aux systèmes d’activité des producteurs (Fleskens et al., 2009), aux lieux et modes d’interaction entre secteurs agricoles et non agricoles (Carneiro, 2004), etc. Ce point sera important dans notre mise en perspective des concepts de multifonctionnalité et de service environnemental.

Biodiversité : émergence d’un concept et d’un enjeu mondialisé

La protection de la nature n’a pas attendu la naissance du concept de biodiversité pour être intégrée dans les politiques des Etats, ni faire l’objet de négociations et de débats internationaux, comme en attestent, entre autres, la création du premier parc national dans le monde, le parc américain de Yellowstone (1872) ou la création de l’Union Internationale pour la Protection de la Nature (UIPN) en 1948 à Fontainebleau37. A l’échelle française, la traduction politique des enjeux de protection de la nature s’initiera un peu plus tardivement, avec la création en 1946 du Conseil National de Protection de la Nature, la promulgation en 1960 de la loi sur les Parcs Nationaux, et la création en 1971 du Ministère de la Protection de la Nature et de l’Environnement.

L’agriculture, un « objet territorial » que les parcs nationaux ne peuvent ignorer

Si en cœur de parc, les interactions entre les acteurs agricoles et les agents du parc se fondent à minima sur les différents textes réglementaires323 qui encadrent l’activité agricole, en aire d’adhésion, la question est plus complexe, et l’agriculture ne rentre pas explicitement dans les prérogatives d’un parc national. Cependant, l’agriculture ne peut à l’inverse pas être ignorée dans la politique que l’établissement à vocation à coordonner en aire d’adhésion depuis la loi de 2006. D’une part, le nouveau statut de l’aire d’adhésion et son mode de gouvernance réaffirment les missions des parcs nationaux dans ces territoires attenants au cœur ; d’autre part en introduisant le « patrimoine culturel » dans les statuts législatifs des parcs nationaux, elle les invite à s’interroger sur ce qui, dans l’activité agricole, est susceptible de « faire patrimoine ».

L’agriculture, une composante du projet de territoire de l’aire d’adhésion

Les effets de la réforme de 2006:
La réforme de 2006, qui remplace les anciennes zones périphériques par les aires d’adhésion (Encadré 6), réaffirme d’une part les objectifs de développement socio-économique sur ces territoires attenant aux cœurs, et modifie d’autre part leur mode de gouvernance, en instituant un nouvel outil, la charte. Inspirée de l’expérience des parcs naturels régionaux, la charte est un élément central de l’action du Parc en aire d’adhésion. Elle doit définir « un projet de territoire traduisant la solidarité écologique entre le cœur du parc et ses espaces environnants », et pour l’aire d’adhésion, ce projet doit plus particulièrement définir « les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable et indique[r] les moyens de les mettre en œuvre » ; pour cela, la charte doit définir différentes zones dont les vocations doivent être définies notamment « à partir d’un inventaire du patrimoine naturel, paysager et culturel » .
Ainsi, cette entrée territoriale entérinée en 2006325 implique pour les parcs nationaux de se préoccuper de l’activité agricole présente au sein de leurs différents périmètres, comme cela a été souligné lors des rencontres des Parcs nationaux de France en 2007 :
« Si la nouvelle loi sur les parcs nationaux ne cite jamais le mot « agriculture », sa prise en considération est implicite par l’entrée « territoire » dans les notions de protection territoriale. (…)
Un parc national c’est avant tout un territoire, une zone circonscrite avec son histoire, ses paysages, sa nature. Cette entrée dans un parc par la porte du territoire, et plus seulement par la porte de la nature qui y est protégée, nous incite à envisager le parc national dans son ensemble.
(…) Lorsque l’on envisage ces espaces comme des territoires, le devenir de l’agriculture est une question naturelle » (PNF, 2006, Actes des rencontres des parcs nationaux de France, compte rendu de l’atelier agriculture)
La loi de 2006 se fonde en outre sur le concept de « solidarité écologique » pour penser les interactions entre le cœur et l’aire d’adhésion. Aux racines de ce concept, il y a la volonté de dépasser la logique de la « zone tampon » considérée du seul point de vue du cœur ou des effets sur le cœur, et d’aller audelà des approches induites uniquement en termes de menaces et de contraintes (Barthod, 2009).
Pendant le processus de réforme, le terme de solidarité écologique était fréquemment associé à la solidarité économique, sociale, et culturelle entre le cœur et l’aire d’adhésion (ibid.) ; celles-ci ont cependant finalement disparu dans le texte de loi. La mise en œuvre de ce concept invite aujourd’hui les parcs à s’interroger sur les activités humaines qui s’exercent au sein de leurs aires d’adhésion, en particulier l’activité agricole. Dans la cadre de la mission du parc de construire un projet de territoire, il apparait difficile de se limiter à une application du concept qui se bornerait au seul objectif de préservation des fonctionnalités écologiques. La recherche de points d’accroche et d’articulation avec les dimensions économiques, sociales et culturelles apparait comme une condition incontournable pour susciter leur adhésion, comme le souligne Christian Barthod : « lorsque l’on parle de biodiversité et de territoire, on parle inextricablement de « choses objectivables » et de regards sur ces choses, de visions, de passé et d’avenir, d’héritage et de projets, d’identités et de rêves, et donc d’hommes et de sociétés. Les approches de la biodiversité qui sous-estimeraient cette dimension humaine et culturelle s’exposeraient à de grandes difficultés » (ibid.). Dans ce contexte, la question que se posent (De Sainte Marie et al., 2011), « peut-on « écologiser » les agriculteurs sans « agricoliser » les naturalistes ? » prend tout son sens, et les parcs se retrouvent dès lors face à la tâche complexe de trouver les ressorts et les outils qui leur permettent de construire une collaboration avec le secteur agricole.

Le territoire, la clé d’une collaboration à construire entre acteurs agricoles et parcs nationaux?

En aire d’adhésion, les modalités de l’action d’un parc national seront désormais très liées au projet de territoire – la charte – qui aura été élaboré avec ses acteurs. C’est une tâche complexe pour les parcs d’affirmer leur rôle sur ce territoire, où, avec un pouvoir règlementaire restreint, leur légitimité se construira progressivement, au regard notamment des partenariats et des collaborations qu’ils y
développeront progressivement. Ce « défi à relever » de la construction d’une légitimité non règlementaire pour une institution du secteur de l’environnement peut être mis en perspective avec
celui posé 40 ans plus tôt aux parcs naturels régionaux. S’appuyant sur un « droit gazeux », tel que
l’avait qualifié le président de la République à l’occasion de leur décret de création en 1967, les PNR n’en sont pas moins devenus un « modèle de politique territoriale » et un outil de développement suscitant un fort engouement politique (Lajarge, 2007 ; Lajarge et Baron, 2011). Les parcs nationaux doivent aujourd’hui trouver les ressorts pour construire leurs projets et leur légitimité en aire d’adhésion, et le « territoire » apparaît comme un objet sur la base duquel ils peuvent construire leur collaboration avec les acteurs, en particulier avec les acteurs agricoles.

Table des matières

Introduction générale
Première partie
Etudier l’inscription territoriale de petites filières agricoles dans un contexte a fort enjeu biodiversité: une démarche de recherche en géographie sociale
Chapitre 1
Pourquoi le territoire comme prisme d’observation des interactions entre agriculture et société
1.1. Des demandes sociales qui renouvellent le statut de l’agriculture au sein des espaces ruraux
1.2. Multifonctionnalité et services environnementaux : des concepts qui accompagnent cette évolution
1.3. Services et fonctions de l’activité agricole : à l’interface entre agriculture et territoire
Chapitre 2.
L’essor de l’enjeu biodiversité : facteur de recomposition des interactions agriculture – territoire
2.1. Politiques agricoles : une focale environnementale renforcée ?
2.2. Interaction entre agriculture et biodiversité : place à la complexité
2.3. Des évolutions qui invitent à repenser la place des systèmes agricoles « marginaux »
2.4. Une opportunité pour les parcs nationaux de s’impliquer sur les questions agricoles ?
Chapitre 3.
Une posture en géographie sociale pour étudier l’inscription de petites filières «patrimoniales »
3.1. Démarche générale
3.2. Les représentations des fonctions de l’agriculture, facteurs de recompositions agricoles
3.3. La filière, objet géographique analysé à travers la grille des formations socio-spatiales
Chapitre 4.
Dispositif d’étude : les discours des acteurs collectés sur deux territoires ultra-marins, la Réunion et la Guadeloupe
4.1. Mise en perspective de deux terrains d’étude ultra-marins
4.2. Une approche qualitative fondée sur les discours des acteurs
Deuxième partie
Des inscriptions territoriales complexes, entre marginalité économique, controverses
environnementales et importance socio-culturelle
Chapitre 5.
Des filières à la marge des secteurs agricoles réunionnais et guadeloupéens
5.1. Ce que nous disent les statistiques agricoles : des filières marginales
5.2. Ce que nous dit l’histoire : des produits renommés hérités d’un passé florissant
5.3. Des filières contrastées, entre notoriété et fragilité
5.4. Les stratégies des producteurs, reflets de ce contexte complexe
Chapitre 6.
Fonctions environnementales : des représentations plurielles et des controverses nourries par l’essor de l’enjeu biodiversité
6.1. Les termes du débat : de multiples objectifs de gestion au sein des sous-bois vanilliers
6.2. Un enjeu biodiversité qui fait évoluer les compromis entre gestion forestière et production de vanille
6.3. Une approche à nuancer : des configurations multiples à la parcelle
Chapitre 7.
Fonctions sociales : une composante essentielle du lien entre ces filières et leurs territoires
7.1. Des représentations partagées sur une fonction de cohésion sociale
7.2. Une fonction culturelle déclinée à différentes échelles
7.3. Des fonctions sociales qui s’articulent avec les fonctions environnementales dans les représentations
Chapitre 8.
Une inscription territoriale recomposée par l’intégration des dimensions environnementales,
sociales et culturelles de l’activité agricole
8.1. Des soutiens politiques à l’«aménagement» de la place de l’agriculture
8.2. Des dispositifs de soutien économique valorisant les fonctions sociales et environnementales
8.3. Des fonctions mobilisées à différents degrés dans les stratégies de spécification
8.4. Une « consistance territoriale » recomposée
8.5. Les parcs nationaux, des atouts pour ces filières ?
Troisième partie
Retisser des liens entre agriculture et territoire : quels outils, quels acteurs ? Discussion sur le concept de service environnemental et retour sur le rôle d’un Parc national
Chapitre 9.
Le service environnemental, un outil pour retisser les liens entre agriculture et territoire ?
9.1. Le service environnemental, des fondements qui ouvrent de nouvelles perspectives ?
9.2. Un champ d’opérationnalisation trop étroit pour refonder les interactions entre agriculture et territoire
9.3. La requalification des produits, un autre scénario pour valoriser les services environnementaux?
Chapitre 10.
Les parcs nationaux, acteurs des recompositions territoriales de l’activité agricole, « tisseurs de liens »
entre le « naturel » et le « culturel » ?
10.1. L’agriculture, un « objet territorial » que les parcs nationaux ne peuvent ignorer
10.2. Le territoire, la clé d’une collaboration à construire entre acteurs agricoles et parcs nationaux?
10.3. Les territoires, des objets singuliers, des compromis à construire au cas par cas
Conclusion générale

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