Evolution des modes de planification spatiale des régions urbaines

La définition des termes de l’intitulé 

L’étude va tout d’abord définir les termes de l’intitulé pour trouver les grands axes de la recherche qui s’annonce :
« Evolution des modes de planification spatiale des régions urbaines : »
« Leçons pour le Val de Loire »

La planification spatiale

Dans le dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement de Merlin et Choay aux éditions PUF, la planification spatiale est « une action visant à fixer, pour un territoire donné, les objectifs de développement et de localisation harmonieuse des hommes, de leurs activités, des équipements et des moyens de communication ». La planification spatiale doit toujours prendre en compte et analyser les données et les contraintes naturelles, économiques et humaines et tenir compte des objectifs fixés par les responsables élus de la population qui, en dernier ressort, auront aussi à approuver les plans établis. Elle s’inscrit dans le temps, qu’un horizon (et un échéancier) soit ou non fixé dans le plan.

Les modes de planification spatiale

Il y a, selon Alain Motte dans son livre La notion de planification stratégique spatialisée en Europe aux éditions PUCA 2006, deux grands modes de planification spatiale : celui à l’usage des sols et la planification stratégique spatialisée. Ils ont tous les deux des caractéristiques propres et revêtent des formes différentes suivant le pays dans lequel ils s’inscrivent ainsi que suivant l’échelle d’action utilisée. Jusqu’en 2000, la planification spatiale se traduit en France par la mise en œuvre des Plans d’Occupation des Sols (POS) à l’échelle communale et des Schémas Directeurs (SD) à l’échelle intercommunale. Documents créés par la Loi d’Orientation Foncière du 30 décembre 1967, ils ont en commun d’être des décisions administratives ayant pour objet de programmer l’utilisation de l’espace, tant par les administrations que par les diverses catégories d’administrés. La loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) de 2000 a réformé en profondeur le Code de l’urbanisme, essentiellement en ce qui concerne les documents d’urbanisme, au sein desquels figurent les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT), qui succédent aux Schémas Directeurs et les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) succédant aux Plans d’Occupation des Sols. L’intérêt principal du « stratégique » est de tenter de dépasser la fragmentation des enjeux localisés. La démarche stratégique permet des consensus plus faciles à atteindre par le politique puisqu’il ne traite pas frontalement les conflits liés aux affectations des sols. Ainsi, pour Alain Motte, les documents d’urbanisme ne doivent plus figer une bonne fois pour toute les usages et affectations du sol. Un document de planification, même parfaitement étudié, ne peut plus s’imposer par la seule force de la prescription réglementaire. Bien au contraire, la gestation de la planification stratégique est de tester les possibles, de donner corps à une démarche, de matérialiser une adhésion, d’afficher une ambition raisonnable et professionnellement fondée et de constituer une référence pour les ajustements, les décisions quotidiennes, les convergences d’investissements publics et privés. Un tel impératif de flexibilité ne saurait toutefois, à lui seul, guider les choix fondamentaux qui commandent le devenir d’un territoire, comme le remarque l’auteur. Cette souplesse des règles d’aménagement doit être subordonnée à la construction d’un projet stratégique global, identifiant sur le long terme les ambitions de ce territoire. La loi et ses décrets d’application offrent aux élus, aux services, de nouveaux champs d’action. C’est le cas du Schéma de Cohérence Territoriale qui est, au-delà des anciennes dispositions réglementaires, un outils d’aménagement et de planification à part entière. Privilégiant le dialogue et la concertation, il participe pleinement à la « gestion politique » des territoires, associant, autant que de besoin, les services de l’Etat.

Les régions urbaines et la planification 

« Une région urbaine est une aire dans laquelle se déroulent les interactions de la vie quotidienne et des activités économiques, interactions qui se traduisent par des relations en matière de réseaux de transports et d’équipements, de marchés fonciers et du travail. Cette aire ne correspond pas aux limites institutionnelles traditionnelles.»  Serge Wachter analyse la montée en puissance du phénomène urbain dans son livre La ville contre l’Etat ? aux éditions Belin, 1995. « Il reste encore très difficile de rassembler l’ensemble des acteurs de la région urbaine autour d’enjeux forts de planification ». Les Schémas de Cohérence Territoriale qui s’appuient sur cette échelle spatiale doivent donc avoir des difficultés à trouver une assise politique forte. Dans le paragraphe suivant, Serge Wachter explique pourquoi la région urbaine n’est pas encore un espace légitimé. La seconde moitié du XIXe siècle et la plus grande partie de ce siècle ont vu l’émergence et l’épanouissement de l’agglomération comme organisation formelle et fonctionnelle de la ville européenne. Deux thèmes ressortent alors de l’épanouissement de l’agglomération, généralement associée à la mobilité généralisée :
➤ le premier thème privilégie la dimension morphologique de la ville. Le mot clé est celui de l’étalement urbain,
➤ le second thème est celui de l’éclatement social et civique, et du brouillage de l’appartenance territoriale. Pris au pied de la lettre, ces différents axes s’articulent, selon Serge Wachter, de la manière suivante : étalement urbain et métropolisation génèrent, à l’échelle des régions urbaines, des liens structurants riches en qualité, mais difficilement « massifiables ». Dès lors, il est difficile de faire des enjeux territoriaux suffisamment grands tant dans l’ordre des solidarités nécessaires entre sous-territoires gagnants et perdants que dans celui de l’efficacité budgétaire. Faute de ces grands enjeux au sens classique, et donc de grands projets d’aménagement qui impliquent une majorité d’acteurs territoriaux, il devient encore plus difficile de légitimer l’instauration d’une autorité supralocale. A travers cette explication, nous pouvons en déduire que l’élaboration des Schémas de Cohérence Territoriale ne va pas être aisée, aux regards des enjeux politiques et territoriaux qu’ils engendrent.

Le déroulement de l’étude 

L’analyse bibliographique

L’étude a débuté par une analyse bibliographique autour de « l’outil SCoT » et de la place de l’Etat dans son élaboration. La problématique « L’inscription au Val de Loire-patrimoine mondial de l’UNESCO est-elle assez mise en avant dans les documents que l’Etat rédige pour les SCoT d’Indre-et-Loire ? » fait appel à des notions qu’il fallait analyser préalablement avant de se lancer dans toute forme de recherche. Dans une première étape, l’analyse s’est centrée sur la place de l’Etat dans la planification : les réformes qu’il a engagé depuis 1945 dans l’aménagement du territoire et la manière dont il trouve sa place dans la planification après avoir engagé ces réformes. Cette partie du travail n’a pas été insérée au rapport. Dans une deuxième étape, l’analyse s’est attardée sur les changements survenus après l’abrogation de la loi SRU, c’est-à-dire le passage du Schéma Directeur au SCoT. Les enjeux du nouveau SCoT et le rôle que l’Etat tient dorénavant sur celuici sont des thématiques qu’il a fallu aborder.

La recherche 

La phase de recherche à proprement parlé a débuté avec les entretiens qui ont été menés à partir du mois de janvier 2008. Les chargés de mission qui participent à l’élaboration du SCoT et qui sont en contact, plus ou moins fréquemment, avec l’Etat et ses services déconcentrés dans le département d’Indre-et-Loire ont été interrogés. Du côté de l’Etat, les techniciens en charge de rédiger les documents de l’Etat ont été également questionnés. Les questions se concentraient sur trois grandes thématiques :
➤ les questions sur les étapes de l’élaboration ;
➤ les questions sur le fonctionnement interne des services de l’Etat ;
➤ les questions relatives aux évolutions des pratiques de l’Etat depuis le passage des schémas directeurs aux SCoT.

Cette première série d’entretiens a été fructueuse et nous a permis de saisir, dans le contexte local, les enjeux d’élaboration de ces trois SCoT. Il a fallu comprendre également que les SCoT étaient des projets politiques assez complexes. De nombreux acteurs locaux devaient travailler ensemble, ce qui pouvait parfois créer des tensions. Certaines questions devaient donc rester sans réponse et certaines réflexions ne pas être mises sur papier .

Une deuxième série d’entretiens réalisée en avril 2008 nous a permis de rencontrer d’autres personnes à la Préfecture d’Indre-et-Loire ou au Service Départemental de l’Architecture et du Patrimoine. Des questions plus ciblées ont été posées ce qui a permis d’affiner les recherches. Grâce aux bons contacts établis avec les personnes rencontrées en janvier, une grande partie des documents de l’Etat et des documents des SCoT ont été consultés. Il devenait alors très intéressant d’analyser en profondeur ces documents pour voir s’ils prennaient suffisamment en compte le Val de Loire-patrimoine mondial. En effet, cette prise en compte dans les documents de l’Etat devait être capitale pour une bonne intégration de l’inscription dans les documents finaux des SCoT.

L’Etat participe à l’élaboration des SCoT 

La loi SRU, le passage du SD au SCoT 

Le SD, document de planification qui n’a pas porté ses fruits 

« Sur quels fondements abandonnerait-on les Schémas Directeurs de 1967 dont on a pourtant dit qu’ils constituaient, par excellence, le document le plus approprié pour la gestion intercommunale de l’urbanisme ? N’aurait-on pas pu se contenter de les adapter, en modifiant, par exemple, leur procédure de révision ? »

Plusieurs arguments ont été avancés, s’enquit Seydou Traoré dans son livre Les shémas de cohérence territoiral de la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) du 13 décembre 2000 L’harmattan 2001, pour condamner sinon les Schémas Directeurs eux-même, du moins leur pratique. Le conseil d’Etat, après d’autres, avait souligné le détournement des Schémas Directeurs de leur objectif d’encadrement des Plans d’Occupation des Sols. Dans certains cas, ils ont été mis au service des POS euxmême. La rareté des même Schémas Directeurs et la longueur de leur procédure de révision, leur obsolescence et l’absence de structure permanente gestionnaire de ces documents sont parmi les arguments et les critiques les plus couramment citées pour analyser et expliquer l’échec de la planification intercommunale. Le législateur qui s’est rendu à l’ensemble des arguments avancés tout en maintenant l’échelon intercommunal de la planification urbaine choisit de transformer les Schémas Directeurs de 1967 en SCoT censés combler les lacunes du dispositif existant. Outre le renouvellement des procédures, la périodicité imposée dans la gestion des SCoT et la redéfinition des objectifs et des orientations, il apparaît que la vraie mesure de la modernisation des documents d’urbanisme pourrait être mieux appréhendée à partir du nouveau périmétrage retenu. Le législateur a affiché sa volonté de donner aux agglomérations les moyens de définir leur politique urbaine.

Monsieur Traoré est d’avis que le choix du périmètre en raison de ses implications institutionnelles juridiques et géographiques pour les communes concernées mérite d’être analysé spécifiquement. On ne peut plus se contenter d’évoquer le périmètre seulement dans le cadre de la procédure d’élaboration du nouveau document.

La loi SRU qui tente de relancer la planification 

Le SCoT est considéré, par M. Traoré, comme la principale innovation de la loi SRU aussi bien sur le terrain des objectifs que se fixe la loi à travers cette institution que sur celui des armes dont elle se pourvoit pour les atteindre. C’est effectivement sur les SCoT que se concentrent les principaux objectifs que les auteurs de la loi se sont forgés :
➤ celui d’une relance de l’urbanisme volontariste, jugé aujourd’hui un peu englué dans les problèmes techniques et juridiques de la gestion du droit des sols. On passe alors de l’occupation des sols à du stratégique : l’intérêt principal du «stratégique » est de tenter de dépasser la fragmentation des enjeux localisés. La démarche stratégique permet des consensus plus faciles à atteindre par le politique puisqu’il ne traite pas frontalement les conflits liés aux affectations des sols. Cette relance de l’urbanisme doit, en effet, s’accompagner de véritables « projets urbains». C’est alors d’un diagnostic urbain que le SCoT partira, ses orientations seront définies au travers d’un débat public : en somme, il faut faire de la politique urbaine.
➤ celui d’un développement important de l’urbanisme et de la planification urbaine intercommunaux, jusqu’à maintenant réduits à la mesure du développement relatif des institutions intercommunales. L’intercommunalité est manifestement l’élément clef de la stratégie contenue dans la loi « SRU », que l’on peut résumer de la manière suivante : faisons fonds sur ce qu’a apporté la loi Chevènement de 1999, ajoutons la règle de constructibilité limité qui incitera fortement à élaborer des SCoT, et nous réussirons enfin à rehausser l’essentiel de la définition et de la mise en musique juridique des politiques urbaines au satde intercommunal de l’agglomération.
➤ celui, enfin, d’une meilleure coordination des politiques touchant à l’aménagement là où règne aujourd’hui la segmentation, qu’entretient sur le plan juridique le principe d’indépendance des législations.

L’élaboration des SCoT : gros enjeux 

Une lourde responsabilité 

Avant même qu’ils soient élaborés par les collectivités locales, les SCoT, analysés à travers la loi SRU, avaient une lourde responsabilité en matière de planification. Tout fraîchement apparus dans la loi, ils sont présentés comme la clé de voûte de la nouvelle planification territoriale et considérés comme des « instruments très sophistiqués » . Ainsi, « la sophistication » des SCoT réside dans le passage d’une planification à l’usage des sols à un planification stratégique spatialisée. Cette planification territoriale stratégique appelle en effet une production intellectuelle de haute qualité. Ce nouveau document de planification a-t-il des ambitions trop élevées au regard des moyens mis en place pour le réaliser ? Le paragraphe suivant annoncant le « triple défi » des SCoT semble corroborer le fait que les ambitions de la loi SRU sont très ou trop ambitieuses.

Un triple défi…

…dans la délimitation de leur périmètre et donc de leur territoire
Le SCoT doit mettre en cohérence les enjeux et les problématiques qui concernent l’ensemble du territoire jugé localement, le plus pertinent en prenant en compte les dimensions géographique, économique et sociale en particulier des aires urbaines qui sont le champ d’application territorial privilégié des SCoT. En plus de ces considérations palpables, la délimitation des périmètres SCoT est confrontée à des considérations politiques résultant de la recomposition récente du paysage institutionnel et des nouvelles intercommunalités. Cette délimitation devra être acceptable à la fois politiquement et juridiquement. Tout compromis en la matière, aussi intelligent soit-il, risquera d’être fragile juridiquement et de remettre en cause à terme les efforts accomplis sur une longue durée et le SCoT lui-même.

…dans leur élaboration laquelle sera loin d’être aussi simple qu’on aurait pu le penser
L’élaboration des documents de planification est assez longue et son principal ennemi peut être l’enlisement. Elle implique, après la définition des programmes, la rédaction de cahiers des charges et la passation de marchés, la réalisation d’études relativement longues et complexes, une articulation étroite et régulière entre la maîtrise d’ouvrage et la maîtris d’oeuvre, la mise en place de processus de concertation et d’échanges…

Cette élaboration implique également le respect d’un certain nombre de règles de forme et de procédure trop souvent considérées comme secondaires au regard du processus mis en œuvre et du projet que l’on détermine. Le procès fait aux règles de forme et de procédure conduit à oublier ce qu’elles représentent. Ces règles sont largement complémentaires aux règles de fond dans l’élaboration, la méthodologie et la mise en perspective de ce projet. Dans un domaine comme celui de l’aménagement, où se manifestent des enjeux et des intérêts publics ou privés, multiples et contradictoires, ces règles disposent aux plans politique, juridique et philosophique d’un prestige imcomparable pour assurer la transparence, l’équité et l’impartialité des décisions. De plus, la loi SRU a plus « déformalisé » que simplifié les procédures. Les acteurs intervenant dans l’élaboration des SCoT y sont plus nombreux que ceux qui interviennaient dans l’élaboration des schémas directeurs. Ces procédures d’association et de consultation s’enchevêtrent et se confondent par ailleurs faisant perdre tout point de repère sur leur mise en œuvre respective.

Table des matières

Introduction Générale
Partie 1 Introduction au Projet de Fin d’Etude
1. La définition des termes de l’intitulé
1.1. La planification spatiale
1.2. Les modes de planification spatiale
1.3. Les régions urbaines et la planification
2. Le choix du sujet
3. Le déroulement de l’étude
3.1. L’analyse bibliographique
3.2. La recherche
Partie 2 La place de l’Etat dans l’élaboration des SCoT
1. L’Etat participe à l’élaboration des SCoT
1.1. La loi SRU, le passage du SD au SCoT
1.2. Les interventions de l’Etat
1.3. L’engagement théorique de l’Etat
2. L’Etat intervient en Val de loire
2.1. L’inscription sur la liste du patrimoine mondial
2.2. Une participation exemplaire attendue de la part de l’Etat
Partie 3 L’inscription du Val de Loire dans les documents de l’Etat
1. L’état d’avancement des SCoT ABC, NOT, Tours
1.1. Le SCoT d’Amboisie, du Blérois et du Castelrenaudais
1.2. Le SCoT du Nord Ouest Touraine
1.3. Le SCoT de l’Agglomération Tourangelle
2. La prise en compte du Val de Loire-patrimoine mon . dial dans les documents du SCoT
2.1. Méthode d’analyse des documents de l’Etat
2.2. Le SCoT d’Amboise, du Blérois et du Castelrenaudais
2.3. Le SCoT du Nord Ouest Touraine
2.4. Le SCoT de l’Agglomération Tourangelle
2.5. Synthèse des analyses des documents SCoT
3. Quelques points critiques relevant de l’analyse d . es documents
3.1. Les points négatifs
3.2. Les points positifs
Conclusion Générale

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