Evolution de la participation citoyenne au sein de la politique de la ville

Evolution de la participation citoyenne au sein de la politique de la ville

Pour comprendre l’évolution de la participation citoyenne au sein de la politique de la ville, il est nécessaire de rappeler les contextes et éléments clés qui se sont succédé de manière plus globale. Renforcé par le rapport Dubedout « Ensemble, refaire la ville » en 1983, le plan « Habitat et Vie Sociale » de 1977 ouvre alors la porte à trois grandes décennies de la politique de la ville. Ainsi, les années 1980 sont marquées par le développement social des quartiers. Les années 1990 opèrent une transformation dans les politiques publiques, passant de « la politique des quartiers » à la « politique de la ville » (Epstein, Kirszbaum, 2019). Enfin, les années 2000 prônent une normalisation et une banalisation des quartiers, avec le retour en première ligne de la rénovation urbaine, déjà croisée aux alentours des années 1960. Sur ce constat, nous nous demandons si l’arrivée de la loi Lamy en 2014, avec la participation citoyenne en son cœur, ouvre une nouvelle décennie dans la politique de la ville. Cette partie se découpera ainsi en quatre sous-parties, respectivement la naissance de la politique de la ville et son institutionnalisation, la loi Borloo avec la création de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine, la loi Lamy avec l’introduction du conseil citoyen, enfin le rapport BacquéMechmache, intervenant comme un élément clé dans l’élaboration de cette loi.

La naissance de la politique de la ville et son institutionnalisation

L’avènement de la rénovation urbaine et des grands ensembles

Depuis le XIXème siècle, les pensées urbanistiques et les objectifs liés au logement ont fortement évolués. En effet, l’accroissement de l’ère industrielle, marqué par la mécanisation pour le système de production alimentaire, et l’émergence des manufactures dans les quartiers centraux, amène à un déplacement des paysans vers les villes. L’explosion démographique et la problématique des transports, encore très peu abordée, ne permet pas aux populations plus modestes de vivre en banlieue. La question du logement apparaît alors au centre des préoccupations, la croissance spatiale s’accélère et il est nécessaire de penser la ville autrement, en dehors de ces limites physiques bien déterminées. Parallèlement, L’épidémie de choléra qui sévit dans toute l’Europe en 1832, touche de plein fouet les quartiers populaires et révèle la réalité des taudis, pointée par les médecins et hygiénistes. Dans ce contexte de salubrité et d’extrême paupérisation, un mouvement provenant de certains employeurs, soucieux de leurs ouvriers et de l’avenir de leurs manufactures, amène à la construction de nombreux logements.

Un peu plus tard, au début du XXe siècle, dans les années 1930, l’urbanisme fonctionnaliste commence à apparaître avec la constitution de la charte d’Athènes en 1933. En opposition avec la ville traditionnelle dont les quartiers anciens sont extrêmement dégradés, il s’agit d’éradiquer les taudis une bonne fois pour toute, par la mise en place de la démolition et de la reconstruction, sous le nom de la rénovation urbaine. Dans cette perspective, l’Etat mobilise de grands moyens pour rendre les habitations modernes, disposant de sanitaires, de l’eau courante et de l’électricité. Ainsi, de nombreux grands ensembles sont créés, dont on retiendra par exemple un peu plus tard la fameuse unité d’habitation de Le Corbusier, dimensionnée sur la base de l’individu, fonctionnelle et reproductible à l’infini. De plus, la période d’entre-deux guerres, durant laquelle a eu lieu le « baby-boom », a accéléré l’opérationnalisation de l’approche fonctionnaliste d’après-guerre. En effet, la peur de ne pas pouvoir accueillir la croissance démographique, amène en 1958 les ZUP, zones à urbaniser en priorité. Il faut construire vite, beaucoup et à moindre coût, en périphérie des villes, sur des terrains vacants, comme à partir d’une feuille blanche. L’augmentation du logement en dehors de la ville amène à penser la circulation, notamment au travers de la pensée technocrate et du leitmotiv « habiter, circuler, travailler, se récréer », qui en rationnalisant l’espace, sépare les fonctions et déconnecte les composantes matérielles entre elles. Ainsi, en l’espace de 40 ans, la modernisation de la ville dont l’avènement tient à un contexte d’urgence, s’est traduite par la multiplication des grands ensembles, dont on retiendra le nom de rénovation urbaine (Brevet, 2018).

Le développement social des quartiers 

La période des Trente Glorieuses s’essouffle et prend fin en 1973. A cette date, la circulaire Guichard limite le nombre et la taille des grands ensembles, une autre ère commence, celle qu’on appellera la politique de la ville. Quelques années plus tard, Valéry Giscard d’Estaing arrive au pouvoir. Il engage des réformes sociétales. Ainsi, son premier ministre envoie une lettre aux préfets affirmant le besoin de « enrayer la dégradation physique et sociale de certains « grands ensembles » qui risquent de se transformer en ghettos aux portes de nos villes » . Le constat révolutionnaire pour l’époque souligne le cloisonnement et la segmentation des problèmes des quartiers, tout comme l’organisation de l’administration française. Chacun a le monopole de sa discipline, personne ne se parle, rien ne s’enchevêtre, or les problèmes que rencontrent les habitants sont multidimensionnels. C’est donc la première fois que des acteurs aux compétences diverses sont réunis autour de la table pour construire un projet. Ainsi intervient le premier plan banlieue « Habitat et Vie Sociale » (HVS) en 1977, visant notamment à réhabiliter cinquante-trois cités HLM dégradées. De cette manière, les quartiers constituant une géographie prioritaire sont identifiés, les interventions sont pensées dans une approche globale, liant social, économie, sécurité et urbanisme, et la participation des habitants apparaît centrale, bien que sa traduction opérationnelle reste très faible . Depuis cette date, de nombreuses réflexions, renforcées des émeutes comme dans la banlieue de Lyon aux Minguettes, voient le jour, et trois rapports établissant les fondements de la politique de la ville en naissent. Le rapport Schwartz (1981) entraine la création des missions locales et de la délégation Interministérielle aux jeunes, pour « l’insertion professionnelle des jeunes » . Parallèlement la même année, la Commission Nationale pour le Développement Social des Quartiers est mise en place (CNDSQ), posant la question de la catégorisation des quartiers, quel périmètre et sur quels critères. Ainsi, les Zones d’Education Prioritaires (ZEP) sont créées. Un an plus tard en 1982, le rapport Bonnemaison introduit la notion de « prévention de la délinquance » afin de faire respecter la loi « face à la délinquance : prévention, répression, solidarité » . Enfin, le rapport d’Hubert Dubedout (1983) « ensemble, refaire la ville » , amène la mise en œuvre des opérations de Développement Social des Quartiers (DSQ). Dans un contexte de décentralisation (1982), la démarche doit valoriser les quartiers en s’appuyant sur leurs ressources endogènes, avec les habitants au cœur des transformations sociales. La question de la participation est fondamentale et dite d’initiative, elle doit se baser sur les besoins et expériences qu’ont les citoyens, et prend la forme d’expérimentations participatives. Ces dernières restent inabouties, ne prenant aucune forme institutionnalisée, et laissant la politique de la ville être conduite par le haut, via les professionnels et les élus.

De la « politique des quartiers » à la « politique de la ville »

Dans les années 1990, la politique de la ville s’institutionnalise, le quartier est un symptôme, il faut transformer les politiques publiques pour résoudre le problème. Il est nécessaire de changer d’échelle d’intervention pour agir sur les causes structurelles de l’exclusion socio-spatiale. Cela commence avec la création d’un ministère de la ville, passant ainsi de « la politique des quartiers » à la « politique de la ville » (Epstein, Kirszbaum, 2019), avec la mise en place de sous-préfets, chargés de mission politique de la ville, positionnant une autorité plus locale. Par la suite, en 1993 sont créés les contrats de ville, qui remplacent respectivement la Commission Nationale pour le Développement Social des Quartiers. Ils ont pour but de lutter contre les processus d’exclusion et de réinsérer les quartiers dans la ville. Dans cette perspective, la participation au cœur des années 1980, prenant alors place à l’échelle du quartier, s’efface progressivement avec les associations et les initiatives. Les politiques deviennent de plus en plus sécuritaires et les procédures administratives se complexifient. De plus, la création des Zones Franches Urbaines (ZFU), favorisant l’emploi au sein de quartiers en proposant des avantages fiscaux aux entreprises qui s’y installent, s’inscrit dans une dynamique de mixité sociale. Ce zonage vient appuyer la Loi d’Orientation de la Ville (LOV) de 1991, visant à mieux répartir les logements sociaux sur le territoire « de nature à éviter ou faire disparaître les phénomènes de ségrégation ». Enfin, dans les années 2000, la rénovation urbaine réapparaît aux premières loges . En effet, le 13 décembre 2000 est votée la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU). Au niveau national, c’est la première loi qui impose des directives aux collectivités sous peine de sanction. Elle impose notamment aux villes de plus de 3 500 habitants d’offrir au moins 20% de logements sociaux, donnant une priorité au logement, toujours dans une optique de mixité sociale. Avant cette loi, les actions menés par les contrats et plans provenaient de la bonne volonté des collectivités. Globalement, nous retiendrons de cette décennie ses approches réformistes, l’effacement de la question de la participation, l’introduction de la notion d’exclusion, positionnant les quartiers comme des symptômes, ainsi que la montée de la mixité sociale préparant la loi Borloo de 2003.

Table des matières

Introduction
I. Evolution de la participation citoyenne au sein de la politique de la ville
1. La naissance de la politique de la ville et son institutionnalisation
1.1. L’avènement de la rénovation urbaine et des grands ensembles
1.2. Le développement social des quartiers
1.3. De la « politique des quartiers » à la « politique de la ville »
2. L’accès au logement au travers de la loi Borloo (2003)
3. Une synthèse de la politique de la ville au travers de la loi Lamy (2014)
4. Le rapport Bacqué – Mechmache : un rapport co-construit avec les habitants
II. La participation citoyenne et sa traduction législative dans la loi Lamy
1. Vers une définition démocratique de la participation
2. La co-construction, une notion fondamentale de la loi Lamy
3. L’empowerment, un enjeu majeur dans le rapport Bacqué-Mechmache
4. Vers une application de l’émancipation aux pratiques participatives
Conclusion de l’état de l’art
III. De la problématisation à la présentation du terrain d’étude
1. L’objet d’étude : le conseil citoyen de Vierzon
1.1 Vers une problématisation affinée de la participation dans les projets ANRU
1.2 Le choix de l’objet d’étude
1.3 Matériaux et méthodes
2. Présentation du terrain d’étude : le quartier prioritaire Clos Du Roy – Centre Ville – Vierzon
IV. Enquête de terrain : dans quelles mesures un conseil citoyen peut-il s’approprier un projet ANRU ?
1. La non-association du conseil citoyen à l’élaboration de la convention NPRU
2. Un capital de mobilisation au travers d’un capital social et symbolique
3. Une légitimité positionnée et admise sur la gestion urbaine de proximité
4. Les formations à caractère technique : un dispositif de « domestication » des conseils citoyens ?
Conclusion générale
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES

Télécharger le rapport complet