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Analyse de l’existant
Depuis 1976, le cadre institutionnel de l’organisation administrative territoriale, s’articulant sur la déconcentration de l’Etat et de ses services, et collectivités décentralisées, semble caractérisé par la « transition »[24]. L’état actuel des lieux montre en effet un dispositif dont les différents niveaux de sécurisation évoluent dans les textes, et demeurent inappliqués ou presque pas dans les pratiques de l’organisation du territoire. L’institution des provinces autonomes en 1998, leur a offert un statut de souveraineté partielle disposant de compétences législatives et pas seulement réglementaires dans un certain nombre de matières, et en particulier de celui de la gestion des terres. Cette action a permis au gouvernement de mettre en place un niveau de base de décentralisation de ses activités à même d’assurer à un degré approprié les exigences nécessaire à la coordination de la mise en place d’un système de développement durable. Une telle évolution apparaîtconforme aux pratiques et attentes administratives des usagers.
Situation actuelle
Une infime partie du pays est titrée, et ces titresne sont pas encore mises à jour par leurs nouveaux acquéreurs. Les opérations d’immatriculation individuelles sont longues et très onéreuses. Le droit d’enregistrement est calculé sur un pourcentage de la base d’une valeur vénale estimée au gré du Receveur des services de l’enregistrement, sans tenir compte de la valeur réelle d’acquisition. De plus, cette valeur peut être marchandé, ce qui est une source de corruption. Très peu d’acquéreurs arrivent à la finalisation de leur mutation.
Par ailleurs, il est constaté une montée rapide dunombre de litiges fonciers depuis quelques années. Les litiges nés du droit de propriété représentent 50% des affaires à traiter. L’indivision entre héritiers est la principale source de litige. Même si les terrains ont été immatriculés, les mutations au livre foncier ne sont généralement pas assurées sur plusieurs générations. Cela entraîne des conflits permanentsentre les héritiers et débouche vers une situation inextricable souvent due à des droits d’enregistrements trop élevés par rapport au prix du terrain et aux ressources des héritiers. Il faut, en effet, signaler que les droits d’enregistrements doivent être payés avant toute opération de mutation de patrimoine à titre onéreux (vente) ou gratuit (succession, donation) et qu’ils sont assez conséquents. Ceci découle également de la persistance d’anciennes pratiques culturelles (volonté de ne pas mettre fin à l’indivision pour maintenir une cohésion familiale et respecter le patrimoine des ancêtres). Un suivi de ces opérations devrait êtreréalisé par l’administration.
Un manque d’information et de sensibilisation des particuliers sur les procédures d’immatriculation constitue un des problèmes majeurs de l’immatriculation foncière. Une grande marge de la population vivant dans les villes n’a que rarement connaissance de la législation foncière et domaniale. Cela est dû au aitf que les terres non appropriées appartiennent à l’Etat, mais que la population considère que l’Etat, c’est eux. C’est pourquoi, en particulier, on voit s’ériger de nombreuses constructions illicites sur le domaine de l’Etat.
Cette méconnaissance des procédures domaniales et oncièresf pour l’acquisition de terrains domaniaux touche aussi les collectivités décentralisées qui ne connaissent même pas leur patrimoine. La plupart des informations concernant des nouvelles procédures, ou des modifications de lois restent centralisées à la Capitale, la majorité des communes ne prenant le soin d’allouer un budget pour l’achat de Journal Officiel. De ce fait, l’existence de parcelles inexploitées ou non utilisées par des départementsministériels affectataires, la non régularisation de la situation foncière des terrains communaux et des sociétés d’Etat constituent des actes d’occupations illicites par des populations non averties ou mal intentionnées. Sans oublier les garanties foncières insuffisantes auxquelles font face les investisseurs privés ou publics qui aimeraient participer à ce développement urbain.
L’immatriculation collective pourrait se présenter comme un palliatif à ce manque, mais sa mise en œuvre nécessite des moyens matériels et financiers dont ne dispose l’Etat. Procédure d’acquisition de terrains afin d’immatriculer toutes les parcelles comprises dans une zone préalablement délimitée, l’immatriculationcollective a pour objectif de fournir des cadastres fonciers aux bénéficiaires afin de permettre l’inventaire systématique des domaines publics et privés de l’Etat. Cette procédure est moins onéreuse et relève de l’initiative de l’administration. Malheureusement, les dernières opérations réalisées, l’ont été avec l’octroi de subvention des bailleurs de fonds internationaux20 et que l’Etat n’accorde pas beaucoup d’importance sur le budget de fonctionnement de la Direction des Domaines et des Services Fonciers.
D’autres cas ont révélé des installations sauvages.Par ces termes, on entend l’installation de personnes sur des propriétés considérées comme privées du fait qu’ils sont déjà titrés. Des cas de ce genre sont constatés dans la commune d’Ivato Aéroport, générant ainsi des dépenses drastiques en procédures judiciaires sur son budget de fonctionnement.
Innovations institutionnelles
Afin de résoudre les nombreux problèmes liés à la estiong domaniale et foncière, l’Etat s’est imposé de nouvelles politiques.
Ainsi, dans les termes du document stratégique pour la réduction de la pauvreté (DSRP), la définition d’une politique foncière claire et transparente par la mise en oeuvre d’un programme national de consécration des droits et d’apurement foncier (ODOC21, immatriculation collective) a été mise en exergue,mettant en avant la modernisation de la conservation foncière. La définition de modalités ratiquesp de gestion du domaine privé national par les collectivités territoriales et l’effectivité des procédures d’octroi de bail emphytéotique sont sollicités par ce document, de ême qu’un renforcement des capacités des tribunaux terriers ambulants. Le problème du secteur foncier étant une question très délicate pour la population, la prise de décision ansd ce domaine a déjà nécessité l’organisation de divers ateliers pour clarifier ces problèmes afin de proposer une solution qui conviendrait à tous.
Partant de ce contexte, de nombreuses innovations ont été recherchées pour l’amélioration de la sécurisation foncière. Le premier fut la création d’une cellule rattachée au ministère de tutelle du secteur foncier (actuellement le Ministère de l’Agriculture de l’Elevage et de la Pêche) : le Programme National Foncier[24].
En application de la lettre de politique foncière, la mise en place de guichet fonciers communaux et intercommunaux constituerait la résolution partielle des problèmes liés à la gestion domaniale et foncière avec la délivrance dedocuments présentant une valeur juridique pour les usagers.
Un première expérimentation a déjà été proposée milieuen rural avec la mise en place du premier guichet foncier d’Amparafaravola (dans l’Alaotra), mais une nouvelle analyse pour l’adaptation de ce processus s’est avéré nécessaire en milieu urbain et périurbain. En effet, 95% des terrains en milieu urbain ou périurbains sont immatriculés. Etant donné que la mise en place de guichet foncier favorise la collecte de taxes foncières, il serait intéressant de trouver un moyen d’optimiser les activités de ce dernier.
La compréhension de ces dispositifs, dans le cadre de l’évolution institutionnelle du domaine auquel ils se rattachent apparaît donc comme le préalable nécessaire pour bien comprendre dans quel contexte doit se développer lamise en place des guichets fonciers en milieu urbain.
Objectifs de la mise en place de guichet foncier
Une grande partie des terrains situés en milieu urbain dans ces périphéries sont soit titrés soit cadastrés, mais ils sont rarement sujet soit au recouvrement de l’IFT, soit à celui de l’IFPB. Les objectifs de la mise en place de guichet foncier dans ces zones urbaines sont diverses et impliquent une mise en adéquation du droit et des pratiques locales reposant sur un processus d’innovation nécessaire à la communauté.
Objectif principal :
L’objectif principal de la mise en place de guichet foncier est de mettre en place une administration domaniale et foncière de proximité orrespondantc aux attentes des usagers, et favorable au développement des agglomérations et à l’amélioration des services de l’administration pour la gestion domaniale et foncière. En effet, la réalisation de ce guichet foncier servira de modèle pour tous les autres guichets fonciers urbains, et permettra l’amélioration de la connaissance du patrimoine foncier et des bases d’une bonne gestion foncière. La finalité de ces guichets étant d’insérer entre les citoyens et l’Etat une structure susceptible de faciliter la gestion des questions foncières dans le but de la transcription des droits d’occupations coutumières, sur un document officiel entre autre, ainsi que d’améliorer le recouvrement des impôts.
Objectif spécifique :
Dans un premier temps, le guichet foncier, possédant une base de données foncière, contribuerait à produire et gérer diverses données urbaines dont notamment celles qui sont nécessaires à la programmation et à la gestion des infrastructures. C’est-à-dire, il aiderait à la mise en place d’un plan d’aménagement de chaque commune en réponse aux priorités définies par leur plan communal de développement etfaciliterait l’identification du domaine privé national.
Dans un second temps, il favoriserait la maîtrise, l’accroissement et la consolidation des ressources fiscales locales. En effet, il sera une structure qui faciliterait la gestion de la fiscalité foncière en favorisant la collecte des informations nécessaire à sa mise en œuvre et à sa perception. De plus, il serait l’initiateur d’un e structure municipale et administrative suffisamment forte capable :
· d’être un interlocuteur valable dans le processus de mobilisation des ressources fiscales ;
· de développer le civisme fiscal par la réalisationde services aux populations, afin d’apporter à l’administration une estimation suffis amment exacte pour répartir équitablement les impositions sur la propriété foncière.
Dans une autre perspective, il faciliterait la mise en place d’un observatoire foncier dans le but de mieux répartir le développement descommunes membres de la FIFTAMA par la réalisation de diverses analyses immobilières etfoncières (analyse dédiée aux usagers portant sur les questions foncières, entre autre [37]) :
· situation des terrains les moins chers ;
· cartographie du taux d’imposition des communes sur l’IFPB pour encourager l’installation ;
· facilité de répertorier les zones à fortes concentrations d’emplois ;
Par ailleurs, la sécurisation foncière permet de poser les bases d’une fiscalité locale qui permettrait de financer partiellement les opérations d’aménagement et de développement du territoire.
Organisme en charge du foncier : La Direction des Domaines et des Services Fonciers (DDSF) [32]
La Direction des Domaines et des Services Fonciers est rattachée au Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche et se subdivise en trois services :
· Service des Domaines et de la Propriété Foncière ;
· Service Topographique et du Cadastre ;
· Service de la Conservation des Documents Fonciers.
Elle est représentée dans chaque province et dans esl principales villes secondaires. Il existe 3 niveaux d’implantation de services:
· Les services centraux implantés dans la capitale ;
· Les services régionaux, qui sont autonomes et responsables pour la coordination des circonscriptions (certains dossiers sont soumis aux services centraux) ;
· Les circonscriptions sont représentées par deux enti és bien distinctes : la circonscription domaniale et foncière et la circonscription topographique.
Cette direction est chargée :
o de la mise en oeuvre de la politique domaniale et foncière ;
o du contrôle de l’application de cette politique ;
o de l’élaboration de projets de textes législatifs te règlementaires en matière domaniale ;
o et du suivi du contrôle technique de tous les trava ux topographiques.
Les fonctions du Service des Domaines et de la Propriété Foncière (SDPF)
En charge de la consécration des droits de propriétés, la principale fonction de la SDPF consiste en la consolidation des droits dont une personne peut se prévaloir sur un terrain déterminé. Le domaine de l’Etat est composédu domaine public et du domaine privé national.
Le domaine public est inaliénable. Il est en partie immatriculé et toute occupation illicite est immédiatement visible et dénoncée.
La gestion du domaine privé national prend en charge :
les terrains privés non titrés, par l’intermédiairedes guichets fonciers ;
le domaine privé de l’Etat et de ces collectivitésdécentralisées (régit par la SDPF). Dans ce cas, les droits ne sont réellement consacrés, s’il y a lieu, qu’au fur et à mesure des procédures d’immatriculation.
Les fonctions du Service Topographique et du Cadastre
Ce service effectue les levés d’état des lieux des immatriculations individuelles, collectives et concernant l’ODOC. Cependant, pour ces deux dernières procédures de reconnaissance des droits, ce sont les services centralisés qui se déplacent en renfort pour les:
· travaux préparatoires et la sensibilisation de la population lors de l’immatriculation collective et de l’ODOC ;
· travaux physiques : délimitation des parcelles, limites matérialisées, plans définitifs, détermination de la contenance des parcelles.
Les fonctions du Service de la Conservation des Documents Fonciers
Il est en charge de la conservation des documents fonciers. En effet, ces actes sont inscrits dans les registres fonciers où sont consignés les différentes transaction intéressant les parcelles. Il en existe deux sortes : les registres fonciers relatifs aux parcelles cadastrées et le Livre Foncier où sont inscrits les informations relatives aux parcelles dotées de titres fonciers.
Identification des acteurs
Bureau de Développement d’Antananarivo (BDA)
En charge de la planification du développement urbain de l’agglomération d’Antananarivo, il a pour but le renforcement des capacités de gestion communales et intercommunales.
Son rôle est d’assurer la planification de la mise en œuvre du guichet foncier communal en milieu urbain par l’apport de techniques et de moyens financiers avec l’appui du Programme National Foncier et de la Direction des Domaines et des Services Fonciers.
Direction des Domaines et des Services Fonciers (DDSF)
Garante de la sécurisation foncière, elle connaît depuis quelques années une régression de ses activités due en grande partie au manque de moyens humain, technique et financier. C’est pour palier ce manque que la délocalisation de ses activités s’est avérée indispensable.
Elle est en charge d’assurer le contrôle de la gest ion des travaux de sécurisation foncière effectués par le guichet foncier et de fournir les bases de données foncières auprès de ce dernier.
Organisme Public de Coopération Intercommunale – Farimbona Iombonan’ny Firaisan’ireo Tanànan’Antananarivo sy ny Manodidin a (OPCI-FIFTAMA)
Défini la vision globale du développement du Grand Antananarivo, il favorise l’expression, l’action de développement et garantit une meilleure relation des municipalités membres.
Il a un rôle de formateur et d’informateur sur les opportunités du guichet foncier en étroite collaboration avec le Bureau de Développement d’Antananarivo. Il gère le recouvrement de l’IFPB et aspire à l’application de l’IFT avec le projet de mise en place de guichet foncier communal, par l’acquisition d’infor mations sur les parcelles situées dans la commune. En effet, l’OPCI-FIFTAMA ayant déjà élaboré un recensement fiscal pour le recouvrement de l’IFPB, l’émission de rôle pour l’I FT pourrait offrir une source de revenu fiscal supplémentaire pour les membres de cette dernière.
La commune
Commune urbaine ou rurale, la distinction d’une commune réside dans la prise en compte de son « assiette démographique réduite ou on à une agglomération», mais sous réserve que les communes urbanisées disposent de ressources suffisantes, et que la population comprenne au minimum 5.000 habitants22 . La commune assure un rôle de gestionnaire et d’urbaniste.
Devant être membre de l’OPCI-FIFTAMA, afin de pouvoir jouir de son appui technique et organisationnel, la commune sera en charge du fonctionnement proprement dit du guichet foncier. Entre autre activité qui devrait être prise en charge par la commune :
la recherche de local ;
le recrutement du personnel ;
les dépenses de fonctionnement du futur guichet foncier ;
le consentement à la délivrance de certificat foncier octroyé par le maire ; …
Ainsi, la commune se présente comme un garant de lasécurisation foncière. Il veillera au bon fonctionnement technique et financier du guichet.
Par ailleurs, les responsables de la commune sont en charge de la légalité des informations issus du guichet foncier, en procédantà des reconnaissances sur le terrain.
Programme National Foncier (PNF)
Rattaché au Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, cet organe est en charge de la réforme du secteur foncier, notamment par la mise en œuvre de guichet foncier communal ou intercommunal.
Son rôle est d’assurer le suivi des travaux relatif s au guichet foncier en synergie avec la Direction des Domaines et des Services Fonciers.
Moyens techniques
Mise en place d’un système d’information
Il s’agit de créer le système d’information du guichet foncier sur une base d’image satellite ou d’orthophoto 23 , sur le format des enquêtes et données collectéets avec l’aide de logiciels correspondant, utilisable selon la procédure de demande de certificats fonciers. Ce système d’information, constitué d’un plan de repérage parcellaire et de données exogènes, servira de structure à des fichiers thématiques, attribuant à chaque parcelle ou construction, un ensemble d’informations sur des thèmes différents.Ce plan de repérage parcellaire est basé sur la superposition de plans cadastraux avec des orthophotos ou images satellites et couplés avec des données relatives à la situation juridique et administrative de la zone d’intervention du guichet foncier. Cet ensemble est dénommé : PlanLocal d’Occupation Foncière.
La structure du système d’information est composée:
· du plan local d’occupation foncière, avec notamment :
– une cartographie (plan parcellaire au 1/500 ou 1/1000 superposée d’orthophotos ou imageries satellitaires et de fond de carte regroupant les données administratives et infrastructures de la région) ;
– d’une base de données foncières relatives aux parcelles cadastrées, constituant aussi une base de données fiscales ;
· d’un système de gestion de ces données, pour faciliter leur consultation dans la perspective de pouvoir déterminer l’assiette de l’impôt foncier par un logiciel annexe ;
Dans un cadre plus vaste, il contribuerait à favori ser la gestion du patrimoine foncier public ou privé, la gestion des structures urbaineset le développement des recettes fiscales .
Ce système d’information sert à gérer et contrôler l’information foncière, l’objectif à long terme étant de pouvoir identifier et de localiser les demandes de certificats fonciers auprès de l’OPCI-FIFTAMA, afin de pouvoir effectuer un classement de ces parcelles selon leur valeur par l’observatoire foncier de l’OPCI po ur la réalisation d’expertise foncier [37] [38].
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Table des matières
Introduction
Première partie : Etat des lieux
I. Généralités
II.1.Définitions diverses
II.2.Législation domaniale et foncière à Madagascar
a) Historique du régime foncier à Madagascar
b) Bases de la législation domaniale et foncière à Madagascar
c) Le régime foncier
d) Technique d’exécution des travaux topographiques de sécurisation foncière..
II.3.La décentralisation
a) Qu’est-ce que la décentralisation ?
b) Contexte actuel
II.4.Fiscalité foncière
a) IFT
b) IFPB
c) Situation actuelle
II.5.Aménagement urbain
a) Définition
b) Problèmes liés à l’aménagement urbain
c) Plan d’urbanisme directeur
II. Contexte
II.1.Analyse de l’existant
a) Situation actuelle
b) Innovations institutionnelles
II.2.Objectif de la mise en place de guichet foncier
a) Objectif principal
b) Objectif spécifique
Deuxième partie : Etude socio-économique pour la mise en place de guichet foncier
I. Analyse technique
I.1. Organisme en charge du foncier : la direction des domaines et des services fonciers (DDSSF)
a) Les fonctions du Service des Affaires Domaniales et Foncières
b) Les fonctions du Service Topographique et du Cadastre
c) Les fonctions du Service de la Conservation des Documents Fonciers
I.2. Identification des acteurs
a) Bureau de développement d’Antananarivo
b) Direction des Domaines et des Services Fonciers
c) Organisme Public de Coopération Intercommunale – Farimbona Iombonan’ny Firaisan’ireo Tanàna Manodidina an’Antananarivo (OPCIFIFTAMA)
d) La commmune
e) Programme National Foncier
I.3. Moyens techniques
a) Mise en place d’un système d’information
b) Schéma de fonctionnement
c) Personnel et formation
I.4. Nouveau contexte : le certificat foncier
a) Le certificat foncier
a.1) Valeur juridique : comparaison entre les différents niveaux de sécurisation foncières existants
a.2) Mode d’émission
b) La commission de reconnaissance locale
II. Analyse institutionnelle
II.1.Descriptif du projet
a) Principes généraux et orientation du projet
b) Objectifs : constitution d’un PLOF, création d’un outil de gestion de base de données, utilisation d’un outil cartographique
b.1) Constitution d’un PLOF
b.2) Création d’un outil de gestion de base de données
b.3) Utilisation d’un outil cartographique
c) Capitalisation du projet
d) Potentiel de l’urbai
e) Rôle de l’OPCI-FIFTAMA
II.2.Méthodologie
a) Identification des dispositifs institutionnels intervenant sur le foncier
b) Identification des moyens humains et matériels
c) Identification des informations pour le fonctionnement du guichet foncier
d) Étude économique
e) Réalisation du projet
III. Analyse financière
III.1. Situation actuelle
a) Ressources actuelles de la commune
b) Tendance actuelle de la commune
III.2. Coût du projet
a) Investissement initial
b) Fond de roulement initial
III.3. Pérennisation du guichet
a) Amortissement
b) Dépenses prévisionnelles
c) Recettes prévisionnelles
d) Résultats prévisionnels
e) Retombées économiques
f) Impact pour les communes
Troisième partie : Stratégie pour la mise en oeuvre de guichet foncier urbain
I. Mise en place d’une administration domaniale et foncière décentralisée : « le guichet foncier communal »
I.1. Définition
a) Rôle
b) Atouts
c) Contraintes
I.2. Etapes de création
a) Information de acteurs
b) Répartition des responsabilités
c) Création physique du guichet foncier communal
I.3. Organisation et fonctionnement du guichet foncier
a) Modalités de fonctionnement
b) Modalités d’organisation
II. Plan local d’occupation foncière
II.1.Conception de PLOF
a) Définition
b) Collecte et assemblage des données
b.1) Enquête au niveau de la commune
b.2) Identification des parcelles au service topographique et du cadastre
b.3) Consultation des registres fonciers
b.4) Vérification des données
b.5) Assemblage des données
II.2.Gestion des données
a) Mise en place d’un modèle de gestion des données
b) Méthodologie de superposition des données
b.1) Choix des logiciels utilisés
b.2) La numérisation
b.3) Etapes de la méthodologie appliquée
b.4) Acquisition des données et traitement informatique
b.5) Mise en place d’un système informatisé de gestion des données
c) Méthodologie pour la gestion des données
II.3.Nécessité du PLOF
III. Application : Mise en place de guichet foncier dans la commune rurale d’Ankadikely- Ilafy
III.1. Commune d’Ankadikely-Ilafy
a) Choix de la commune
b) Présentation de la commune
b.1) Démographie
b.2) Situation administrative
III.2. Etat des lieux
III.3. Fonctionnement communal
a) Fonctionnement financier
b) Mise en oeuvre du développement économique et social de la commune
III.4.Mise en place du guichet foncier communal
a) Choix du site et des zones de constatations
b) Apport de la commune
c) Réalisation du projet
IV. Limite de l’étude
Conclusion générale
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