Etat des lieux des pratiques et des besoins en matière d’élaboration des PPRI en région PACA

Les enjeux et la nécessité de réactualiser le guide

Ce guide est destiné dans un premier temps aux services instructeurs de PPRI, c’est-à-dire les DDT(M). Il n’est pas prescriptif mais a pour but de fournir un cadrage régional homogène. Une homogénéisation des PPRI, en particulier pour le règlement, permet de traiter de manière égalitaire et équitable le citoyen face au risque.

La nécessité de réactualiser le guide

Un guide d’élaboration des PPRI a été réalisé en 2010 par la DREAL PACA avec la participation des DDT(M) des six départements de la région. Ce guide avait pour principal vocation d’informer les collectivités locales de la démarche d’élaboration des PPRI et de leur portée réglementaire. Il a été aussi bien diffusé aux élus qu’à leurs services techniques (500 exemplaires distribués). Il avait aussi pour but de définir un cadre commun pour homogénéiser les pratiques en PACA. Par exemple, la grille des aléas, le zonage réglementaire et le tableau des autorisations et des interdictions ont été concertés avec l’ensemble des DDT(M). Un cadre commun et unique peut faciliter sa compréhension à un plus large public. Sa forme actualisée a pour but d’apporter des réponses à des demandes de clarification régionale sur certaines notions comme le cas des digues, le cas du ruissellement, les cas Anticiper le changement climatique et s’y adapter au mieux. de certains types d’enjeux (campings, réseaux, panneaux photovoltaïques……). Ces notions n’avaient pas ou peu été traitées dans le guide précédant (reconstruction, camping……). Dans un premier temps, le guide réactualisé sera destiné aux services instructeurs. Il pourrait à terme être retravaillé à destination des collectivités et des citoyens.

Les enjeux du guide

Il semble nécessaire d’élaborer une doctrine régionale commune pour traiter de points compliqués qui ne sont pour l’instant pas clarifiés par des textes réglementaires ou des guides nationaux. De nombreuses instructions donnent des renseignements pour élaborer des PPRI mais celles-ci ne traitent pas tous les aspects pour élaborer des PPRI. De plus, elles ne sont pas opposables aux tiers comme c’est le cas des lois ou des décrets (il en existe peu pour les PPRI) mais elles sont informatives donc certaines pratiques sont hétérogènes et selon les difficultés rencontrées ou les enjeux. Par exemple, pour les digues, les scénarios d’effacement ou de rupture de digues sont plutôt du cas par cas. Il n’existe pas de méthodologie claire et unique dans une loi ou un décret. Il en est de même pour la largeur des bandes de sécurité à l’arrière des digues. Ce guide rappellera les principaux points traités par les circulaires mais aussi des notions non abordées par ces dernières adaptées à l’échelle régionale. Bien que le guide national d’élaboration des PPRI de 1999 soit complet, il traite principalement les crues lentes. Or en région PACA, la majorité des fleuves et des rivières sont à crue rapide. Seuls le Rhône et la Durance (à son aval) sont sujets à des crues lentes. Ce guide est consacré principalement au débordement de cours d’eau (crue lente et crue rapide), au ruissellement et aux crues torrentielles. Une démarche globale d’évaluation des aléas de submersion marine va être lancée par la DREAL sur l’ensemble du littoral régional . La submersion est plutôt bien traitée par le guide national PPRL et ne sera donc pas traitée dans ce guide.
Il pourrait être utilisé en cas de contentieux, c’est pourquoi sa rédaction devra être minutieuse.
Pour sa réactualisation, il a été décidé que cela serait un document en interne qui serait utile aux DDTM. Sa réactualisation permettra de prendre en compte la nouvelle réglementation. Celle-ci est principalement issue de la directive inondation de 2007 qui a été transcrite dans le droit français en 2010 à travers la Stratégie Nationale de Gestion des Risques d’Inondation. De plus, il répond à la volonté de la stratégie régionale de prévention des risques d’inondation d’harmoniser les PPRI en région PACA. Il faudra aussi prendre en compte la circulaire du 31 décembre 2015 de l’Arc Méditerranéen qui concerne les départements littoraux de la région PACA. De plus, ce guide pourra être utile pour la prescription ou la révision de certains PPRI comme pour les Alpes-Maritimes.
Une méthodologie claire a été faite dans le but de réactualiser ce guide.

La méthodologie utilisée

L’analyse de la doctrine nationale et de doctrines régionale

Plusieurs guides nationaux ont été consultés pour y trouver des éléments clés et nécessaires à la doctrine PACA. Ces guides ont permis d’apporter des notions réglementaires importantes et permettent de donner un cadrage national ce qui répond à la volonté d’homogénéiser les PPRI. Ces documents ont aussi apporté des notions générales sur la prévention des risques d’inondation et sur les PPRI. D’autres doctrines régionales d’élaboration des PPRI ont été analysées afin d’y trouver des bonnes pratiques qui pourraient s’appliquer à la région PACA et voir les points à décliner au niveau régional. Elles permettent d’apporter un point de vue régional.

Un état des lieux des PPRI en région PACA

Contrairement à la version de 2010, une étude de PPRI de PACA a été réalisée en préalable afin de dresser un état des lieux des pratiques départementales. Celles-ci permettront de mieux cerner les besoins pour ce guide et de tenir compte des spécificités locales. La plupart des PPRI étudiésapportent des éléments de réponse dans le règlement sur certaines notions peu ou non traitées dans les doctrines régionales comme les parkings, les panneaux photovoltaïques…. Plusieurs grilles de lecture communes ont été réalisées afin de comparer les PPRI entre eux . Quelques sorties de terrain ont été organisées pour se représenter concrètement l’effectivité de ces PPRI, leur nécessité mais aussi pour se rendre compte de la réalité du terrain.
Comme pour le guide précédent, il a été réalisé avec la concertation des DDT(M). Cela s’est traduit dans un premier temps par un questionnaire, des rendez-vous (DDTM 13, 83 et DDT 84) et dans un second temps par un groupe de travail GT PPRI. Le questionnaire avait pour but de connaître les besoins des DDT(M) et de préparer le groupe de travail. Pendant la réunion, présenter le retour des réponses de l’ensemble des DDT(M) a permis de présenter en partie les éléments du nouveau guide et d’échanger afin de corriger ces éléments. De plus, des notions figurant dans le futur guide ont été proposées et corrigées par les DDT(M). Cette réunion a été l’occasion de connaître des pratiques sur des notions qui n’avaient pas été abordées lors du questionnaire comme les parkings, les panneaux photovoltaïques ou encore les serres agricoles….. Cette réunion a pour but aussi de susciter un intérêt du guide par les DDT(M) et de leur permettre de s’approprier plus facilement le nouveau guide.

Etat des lieux des pratiques nationales et régionales

Les documents sources recueillis et examinés

De nombreux rapports, textes réglementaires et guides (voir bibliographie) ont été examinés afin de sélectionner des points importants à mettre dans le guide réactualisé : le guide méthodologique « Plans de prévention des risques naturels (PPR)- Risques d’inondation » de 1999 [15], le guide de recommandations sur le contenu des PPRI [16]. Le projet de décret « aléa » en cours d’élaboration a aussi été consulté (voir annexe 4). Deux études sur des PPRI transmises par la DGPR ont permis de trouver des critères d’analyse des PPRI [17], [18].
Certaines doctrines régionales ont été étudiées pour la réactualisation du guide :
– La doctrine Languedoc-Roussillon (2003) [19]
– La doctrine Rhône (2006)[20]
– La doctrine Midi-Pyrénées (2008) [21]
– La doctrine PACA (2010) [22]
– La doctrine Lorraine (2015) [23]

Analyse générale des doctrines étudiées

De nombreux points communs figurent dans ces doctrines. Par exemple, elles proposent toute une ou plusieurs grilles des aléas, une grille aléas/enjeux, une grille prescriptions/interdictions…. Elles décrivent toutes aussi la méthodologie pour l’étude des aléas et celle de l’étude des enjeux mais ces descriptions seront plus ou moins complètes d’une doctrine à l’autre. D’autres points sont plus ou moins abordés selon les doctrines, c’est le cas des digues, du règlement…..
Le tableau comparatif synthétique suivant permet de savoir quelles notions ont été abordées par ces doctrines et dans quelles mesures. Ceci permettra de savoir quels points ne doivent pas être négligés dans le guide réactualisé.
La majorité des points traités par la version de 2010 seront conservés, une partie d’entre eux sera modifiée. Par exemple pour le règlement, des exemples de mesures à la fois pour les projets, pour la réduction de vulnérabilité sur l’existant et pour les mesures de prévention, de protection et desauvegar de seront donnés dans le guide.

Les crues prises en compte pour le PPRI : la crue de référence et la crue exceptionnelle

La crue de référence est « la crue la plus forte connue ou, si cette crue *est+ plus faible qu’une crue de fréquence centennale, cette dernière » [24]. Elle est commune à l’ensemble des doctrines. L’étude des aléas est faite sur cette référence. Le zonage réglementaire en découle. Néanmoins par le passé, des crues ont eu des périodes de retour plus importantes que les crues de référence évaluées provoquant d’importants dommages. Par exemple, la crue de Prague en 2003 a été estimée par une crue de période de retour de quelques siècles. Il est donc important dans le PPRI de tenir compte aussi de la crue exceptionnelle. C’est une crue qui est généralement caractérisée par une période de retour de plusieurs siècles. Elle dépasser la crue centennale et même parfois la crue la plus forte connue. Elle peut ainsi occuper l’ensemble du lit majeur. La méthodologie pour caractériser l’aléa est sommairement rappelée dans le tableau précédant.

Les grilles des aléas tiennent compte de la vitesse du courant et de la hauteur d’eau

La grille d’aléas représente l’intensité de l’aléa généralement grâce à deux paramètres : la vitesse d’écoulement et la hauteur de submersion. Ces deux paramètres influencent la mobilité des personnes et des biens dans l’eau mais aussi l’étendue des dégâts. Le schéma suivant résume les conséquences d’une inondation en fonction de ces deux paramètres.

La prise en compte des digues dans la caractérisation de l’aléa

Les digues ont pour but de protéger des zones des inondations. Elles sont dimensionnées pour des crues de période de retour donnée. De plus, de nombreuses digues sont mal entretenues et mal surveillées. Elles peuvent donc faire l’objet de défaillances. Ces défaillances (surverse, rupture, brèches…) peuvent occasionner des dégâts et un risque pour la sécurité des personnes habitant près de la digue plus importants qu’en absence de digue. Ces défaillances soudaines génèrent des vitesses très importantes, des hauteurs d’eau et des montées des eaux très rapides. C’est pourquoi ce risque de défaillance doit être diminué en créant une bande de sécurité ou de protection ou de précaution. Celle-ci a une largeur qui varie selon les différentes doctrines. Le terme « bande de sécurité » sera retenu dans le guide car les dommages causés par les inondations sur les ouvrages (brèche, rupture, surverse) impliquent une insécurité accrue des populations habitant à l’arrière des digues

L’étude des enjeux

Les principaux enjeux à identifier

Les deux enjeux principaux à identifier sont :
– les zones urbanisées : il faut distinguer les centres urbains qui se caractérisent par «leur histoire, une occupation du sol de fait importante, une continuité bâtie et la mixité des usages entre logements, commerces et services» [24] des autres zones urbanisées (zones résidentielles, zones d’activités….).
– les zones d’expansion de crues : « des secteurs non urbanisés ou peu urbanisés et peu aménagés, et où la crue peut stocker un volume d’eau important, comme les zones naturelles, les terres agricoles, les espaces verts urbains et périurbains, les terrains de sport, les parcs de stationnement » [24].

La méthodologie pour l’étude des enjeux

Chaque doctrine explique la méthodologie pour caractériser ces enjeux. La méthodologie pour l’étude des enjeux est similaire d’une doctrine à l’autre. Il faut identifier :
– Les zones d’expansion de crues
– Les zones urbanisées en distinguant le centre urbain dense (seuls les doctrines Languedoc Roussillon et Midi-Pyrénées ne distinguent pas le centre urbain dense), les zones d’activités peuvent être identifiées.
– Les dents creuses (citée par la Doctrine Rhône) : favorise le renouvellement urbain.
– Les zones pouvant offrir des possibilités d’aménagement.
– Les enjeux spécifiques liés à la gestion de crise et à la sécurité des personnes : voies de circulation pour les secours, établissements sensibles ou stratégiques, infrastructures publiques……..
Toutes soulignent la nécessité de tenir compte de la réalité physique des lieux et non du zonage du document d’urbanisme pour définir l’espace comme urbanisé. C’est pourquoi, les zones urbanisables ne sont pas intégrées. Il est important de tenir compte de la situation actuelle et non future.
La carte des enjeux indique des enjeux surfaciques (zones urbanisées, zones d’expansion de crue, zones d’activités, centres urbains denses…), des enjeux ponctuels (établissements stratégiques, établissements vulnérables…). Seuls les enjeux surfaciques seront croisés aux aléas afin d’obtenir le zonage réglementaire. Les enjeux ponctuels seront quant à eux utiles à la gestion de la crise.
Les sources de données utilisées ne sont pas toujours citées (cas de la doctrine Languedoc Roussillon [19], celle de Midi-Pyrénées [21] et celle de la Lorraine [23]).

Les résultats du questionnaire, des rencontres et du GT PPRI

Le guide actuel est connu de l’ensemble des services instructeurs interrogés (DDT 04, DDT 05, DDTM 06, DDTM 13, DDTM 83 et DDT 84. C’est un guide pédagogue grâce à ses nombreuses illustrations, ses rappels réglementaires et ses rappels de méthodologie. Toutefois, quelques points sont à améliorer. Il est très généraliste et aurait besoin d’être complété par des cas pratiques. Aucune des six DDT(M) interrogées n’a un document départemental de cadrage pour le PPRI bien qu’elles cherchent toutes de la cohérence.
Le questionnaire (voir annexe 8) a permis de connaître des pratiques départementales pour l’élaboration des PPRI. Par exemple, la priorisation des PPRI repose sur différents critères comme terminer les PPRI prescrits, se concentrer d’abord sur les zones à fort enjeu, reprendre les PPRI annulés (exemple PPRI du Gapeau) ou obsolètes (celui de Sainte Maxime), le faire sur des communes où une étude d’aléas existe….. Le PPRI est privilégié par rapport au PAC pour des communes à forts enjeux où le risque est donc plus important. Les études techniques (étude d’aléas et étude d’enjeux) sont externalisées (l’étude des enjeux pas tout le temps). Les départements de montagne externalisent même le zonage réglementaire et le règlement qui sont pour autant des missions de l’Etat. La durée d’élaboration des PPRI pouvait durer de nombreuses années (parfois dix ans). Ce délai est aujourd’hui réduit à trois ans, dont dix-huit mois prorogeables. Ceci a pour conséquence de pousser les services instructeurs à lancer l’étude d’aléas avant la prescription . Les communes dans quelques départements poussent les services instructeurs à promettre une révision future. Les principales difficultés des services sont les moyens humains et financiers. Par exemple, un turn-over fréquent entraîne de nombreuses formations en raison d’un manque de connaissances.

Des grilles utiles à l’analyse et à la comparaison des PPRI

Certains des PPRI étudiés sont longs, compliqués à lire et leur contenu est assez hétérogène. C’est pourquoi plusieurs tableaux ont été faits. Une grille de critères par PPRI a été réalisée en s’aidant en partie d’études existantes [17], [18]. Ses critères portent à la fois sur le fond et la forme du rapport de présentation, des annexes cartographiques, du zonage règlementaire et du règlement. Certains d’entre eux sont pressentis pour faire l’objet de bonnes pratiques. Ils permettent aussi de savoir quels points doivent à tout prix figurer dans un PPRI. L’exemple de la grille du PPRI d’Arles est fourni en annexe 9.
Un autre tableau par PPRI a été fait afin de caractériser son contenu (rapport de présentation, règlement et zonage réglementaire). Il est moins synthétique que la grille précédente.
Des tableaux ont été faits pour synthétiser le règlement en séparant les mesures sur les projets pour le nouveau et l’existant, les mesures de prévention, de protection et de sécurité et les mesures pour les biens et activités existants. Des exemples pour le règlement seront proposés dans le guide.
Une grille de prescriptions/interdictions a été réalisée pour chaque PPRI étudiée pour la comparer avec la grille de prescriptions/interdictions issue de la comparaison des doctrines régionales.
Un tableau comparatif des dix PPRI étudiés est fourni en annexe 10.

Concernant la note de présentation

Le rappel réglementaire et les généralités

La majorité des PPRI étudiés développent une partie réglementaire comme il l’est conseillé dans le guide national. Cette partie réglementaire rappelle à la fois l’élaboration d’un PPRI (modalités de prescription, d’association, de concertation, d’enquête publique…) mais aussi la règlementation générale de la politique de la prévention des risques (principales lois et ce qu’elles entrainent). Toutefois, il est rare que les modalités de révision soient rappelées. Les PPRI les plus récents citent le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) et le système d’indemnisation CAT-NAT. Les PPRI les plus récents, citent des outils utiles à la prévention des risques comme le DICRIM, le PCS et l’IAL. Ceci est important et est rappelé dans le guide réactualisé, il est important de se servir du PPRI comme support d’information supplémentaire pour la prévention des risques d’inondation. Par exemple, le PPRI de l’Huveaune met des liens internet dans le rapport de présentation afin d’accéder directement au PCS et au DICRIM de la commune concernée.

L’étude des aléas

La méthodologie pour l’étude d’aléas

Elle est assez homogène pour l’ensemble des PPRI étudiés. Dans la note de présentation, sont développées généralement l’étude des caractéristiques hydrauliques du bassin de risque (débits caractéristiques, fonctionnement du cours d’eau….), l’étude des crues passées, l’étude hydrogéomorphologique avec parfois une carte hydrogéomorphologique, l’étude hydrologique et hydraulique (méthode, débit de référence), la modélisation (méthode, résultats). La grille de déplacement dans l’eau est rappelée dans la plupart des cas pour expliquer la grille des aléas. Les logiciels (MIKE FLOOD…) utilisés sont généralement décrits dans la note de présentation ainsi que leurs limites et leurs résultats. La majorité des PPRI définissent une zone d’aléa résiduel (principalement définie par une étude hydrogéomorphologique).

L’étude des enjeux

Le guide national d’élaboration des PPRI est paru en 1999, il est un des premiers documents à avoir mis en avant l’importance de qualifier le risque en tenant compte de l’ aléa et des enjeux. Ceci peut expliquer que certains PPRI étudiés comme Marignane, approuvés avant 2010, ne prennent pas compte des enjeux. Pour les autres PPRI, la méthodologie de l’étude des enjeux est similaire à celle présentée par les doctrines régionale et par le guide national de 1999 [15]. Toutefois, quelques particularités peuvent être relevées. Par exemple, certains départements comme les Bouches -duRhône et le Vaucluse, considèrent des hameaux comme des centres urbains et ont aussi des espaces stratégiques en mutation (ESM). Ces derniers ont généralement un règlement plus souple.
Le PPRI de la Durance présente, en annexes du rapport de présentation, des cartes d’enjeux communales. Celles-ci sont très utiles à la gestion de crise, sensibilisent le citoyen du risque et indiquent à quelles zones du zonage appartiennent les enjeux . En revanche, elles sont chronophages pour les services instructeurs. L’exemple de la ville de Cavaillon est en annexe 11. Pour l’étude des enjeux, insérer dans le rapport les cartes d’enjeux par commune permet d’informer le citoyen sur les enjeux de sa commune exposée. Il sera recommandé de préciser la nature de l’enjeu ponctuel (par exemple distinguer les maisons de retraite des écoles au lieu d’indiquer enjeux ponctuel ou établissement recevant du public) dans la légende de la carte des enjeux.

Table des matières
Remerciements 
Résumé / Abstract 
Introduction 
I – Le contexte des risques inondation en France 
A – Les risques d’inondation en France
1) Les inondations dans le monde et en France
2) Le risque d’inondation et ses conséquences
3) Les phénomènes et l’aléa inondation
4) La région PACA face aux risques d’inondation
B- Le contexte réglementaire et technique de la prévention des risques
1) Le cadre général
2) Les acteurs de la prévention : rôles, outils et responsabilité
3) L’outil PPRI (plan de prévention des risques d’inondation)
II – Les attentes de la structure d’accueil et la méthodologie
A – La DREAL PACA et ses différentes missions dont le service URNM [14]
B – Les enjeux et la nécessité de réactualiser le guide
C – La méthodologie utilisée
III – Etat des lieux des pratiques nationales et régionales
A – Les documents sources recueillis et examinés
B – Analyse générale des doctrines étudiées
C – La caractérisation des aléas
1) Un aléa inondation différent selon les régions
2) Les crues prises en compte pour le PPRI : la crue de référence et la crue exceptionnelle
3) Les grilles des aléas tiennent compte de la vitesse du courant et de la hauteur d’eau
4) La prise en compte des digues dans la caractérisation de l’aléa
5) La zone de préservation ou d’aléa résiduel
D – L’étude des enjeux
1) Les principaux enjeux à identifier
2) La méthodologie pour l’étude des enjeux
E – La traduction réglementaire
1) Comparaison des grilles aléas/enjeux pour les zones non protégées par les digues
2) Comparaison du règlement : grilles d’interdictions et de prescriptions, cas particuliers
3) La règlementation vis-à-vis des bandes de sécurité à l’arrière des digues
4) La réglementation dans la zone de sur-aléa ou de préservation
IV – Etat des lieux des pratiques et des besoins en matière d’élaboration des PPRI en région PACA
A – La nature des inondations en région PACA
B – L’état d’avancement des PPRI en région PACA
C – Des échanges avec les DDT(M) afin de réactualiser le guide
1) Un questionnaire, un groupe de travail PPRI et des rencontres pour élaborer le guide
2) Les résultats du questionnaire, des rencontres et du GT PPRI
D – Analyse et comparaison de quelques PPRI en PACA (C)
1) Les critères de choix des PPRI étudiés
2) Des grilles utiles à l’analyse et à la comparaison des PPRI
3) Concernant la note de présentation
4) Le zonage réglementaire
5) Le règlement
6) Les bonnes pratiques trouvées et retenues pour le guide lors de l’étude de ces PPRI
E – Sorties de terrain
1) Des sorties de terrain en lien avec des PPRI étudiés
2) L’effectivité des mesures du PPRI sur le terrain
V – Analyse critique et propositions d’amélioration du guide
A – La forme du guide réactualisé
B – Analyse critique du précédent guide et propositions d’amélioration guide PACA
1) Cadre règlementaire
2) Modalités d’élaboration d’un PPRI
3) Le contenu du PPRI
4) Concernant le zonage réglementaire
5) Concernant le règlement
6) Le cas de la bande de sécurité à l’arrière des digues
7) Concernant les annexes cartographiques et le zonage règlementaire
C – Les limites de ce guide et des PPRI dans la prévention des risques d’inondation et perspectives
Conclusion 
Liste des acronymes
GLOSSAIRE 
Bibliographie 
Annexes

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