ENVIRONNEMENT DES POLITIQUES AGRICOLES : RESSOURCES, ACTEURS ET INSTITUTIONS

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LES DETERMINANTS DES POLITIQUES AGRICOLES

Au regard du poids de l’agriculture dans l’économie nationale, l’Etat, sous l’impulsion du gouvernement burkinabè, a développé diverses politiques en vue de promouvoir le secteur agricole, en complément aux diverses initiatives prises par ses partenaires techniques et financiers bilatéraux, multilatéraux et par d’autres acteurs non étatiques ou non gouvernementaux. Les réformes du système agricole ont été caractérisées par une forte emprise de la politique intérieure et de l’influence des bailleurs de fonds sur leurs orientations. D’après Jean-François Bayart, « les élites africaines ont été clientes des Etats coloniaux ou métropolitains »396 . C’est donc dans la théorie de la dépendance qu’il faut lire l’histoire actuelle du Burkina Faso en ce sens que la théorie de la dépendance souligne la primauté de l’action étrangère dans la détermination des évolutions historiques. Au regard de la dépendance politique et économique un peu disproportionnée de la plupart des pays africains envers l’étranger de l’étranger, le poids de ce dernier semble constituer un facteur important dans l’explication de la situation politique par rapport aux processus de libéralisation dans bon nombre de ces pays africains397 à l’image du Burkina Faso.
Ce qui nécessite un rappel du débat sur les origines ou « facteurs catalyseurs » des changements politiques qui ont rythmé la vie politique du Burkina Faso au début des années 1990. Car les avis sont partagés sur la primauté des facteurs dits « endogènes » et ceux censés être « exogènes ». Il s’agit donc ici de s’interroger sur l’impact que ce facteur peut avoir sur la formulation des politiques publiques agricoles. Il est vrai que la position qu’adoptent de plus en plus, l’Union européenne (UE) et les institutions financières internationales envers le Burkina Faso semblent avoir une signification non négligeable sur la psychologie et, donc, les actions des gouvernements398. Ainsi, dans son analyse des conditionnalités politiques de la coopération allemande en Afrique entre 1990 et 1994, Gerhard Boke semble accorder une grande importance au rôle de ces conditionnalités dans l’avènement de la démocratie en Afrique, des conditionnalités qui s’étaient longtemps heurtées « aux intérêts divergents qui prévalaient dans les rapports entre l’Ouest et l’Est tout au long de la guerre froide » 399. Pour sa part, Goldsmith voit une corrélation entre le niveau de libéralisation du système politique dans les pays africains400 et le volume d’aides étrangères dont ces derniers ont bénéficié au début des années 1990.
Selon Moss, le rôle de l’étranger401 se manifeste de deux manières principales : par la « politique du bâton », d’une part et, par celle « de la carotte », d’autre part. Dans le premier cas, il s’agit de conditionner l’offre d’assistance aux régimes africains par la démocratisation au stade de libéralisation tel le cas du Burkina Faso. Aux stades de la transition et de la consolidation, il s’agit d’exiger que les pays africains jouent par les règles démocratiques déjà établies402. Dans le second cas, il s’agit de promettre une aide accrue aux pays qui s’engagent dans la voie de la démocratie pour soutenir et encourager leurs efforts. Goldsmith ajoute deux autres stratégies par lesquelles les pays donateurs ou institutions financières internationales peuvent influencer l’attitude des régimes africains par rapport à la démocratisation. Une de ces deux stratégies est le soutien que certains donateurs accordent aux organisations de la société civile. L’autre stratégie qu’identifie Goldsmith est celle qu’il considère comme « accidentelle », à savoir les réformes politico- économiques qu’entreprennent des régimes africains afin de satisfaire aux exigences « économiques » et « techniques » que leur imposent les bailleurs de fonds dans la formulation des politiques publiques.
L’accès à des ressources, de part et d’autre, peut être vu sous trois conditions qui, selon Philipe de Leener, permettent de caractériser un partenariat. Tout d’abord, chaque partenaire s’attend à recevoir quelque chose de la part de l’autre, par exemple en termes de connaissances, de savoir-faire et de capital relationnel auxquels il n’aurait pas pu prétendre sans partenariat403. Une deuxième condition est que chaque partenaire ait quelque chose de matériel ou d’immatériel à donner. C’est tout l’enjeu de la réciprocité des échanges entre Nord et Sud induits ou non par les bailleurs de fonds. Enfin, les parties prenantes doivent être mues par des objectifs à atteindre en commun, différents d’objectifs individuels éventuels, et qui ne peuvent pas être atteints par chaque partenaire séparément. Nous retrouvons ici l’idée de jeu à somme positive censé être induit par la coopération. Néanmoins, dans le cas d’un partenariat Nord-Sud, la symétrie d’échanges évoquée par cet auteur peut facilement être mise en doute. On peut en effet se placer d’un point de vue critique en suggérant que le partenariat permet avant tout aux bailleurs de fonds du Nord de s’assurer d’une meilleure efficience de leur aide, essentiellement sur le plan financier404.
Ainsi, en fournissant comme base un cadre négocié dans lequel les droits, responsabilités et devoirs sont définis, le partenariat permettrait en fait aux [pays pourvoyeurs] d’aide de réimposer leurs conditionnalités à travers des règles contractuelles définies par le Nord405. Comme ça été le cas au Burkina Faso, dans la mise en place des politiques agricoles, les bailleurs de fonds ont accordé un traitement privilégié à la culture de rente qui constitue un secteur économique stratégique pour son importance sur la culture vivrière. Les investissements publics sont désormais réduits pour le développement de la culture vivrière sous l’influence de ces bailleurs de fonds alors que les besoins s’accentuent non pas seulement au niveau de la culture vivrière mais aussi et surtout pour deux raisons. D’une part, on assiste à cette même période à une croissance démographique constante406 et non encadrée au moment où les populations actives sont touchées par de la cherté de la vie tandis que le Burkina qui se trouve parmi les premiers producteurs du coton, reste toujours dépendant de l’importation des produits alimentaire de base407 et de l’autre côté, les politiques tarifaires préférentielles qui protégeaient les producteurs et les marchés du sud s’effondrent408.

LES DETERMINANTS ENDOGENES A LA FILIERE COTON

La mise en œuvre de la politique d’ajustement structurel caractérisée par le désengagement de l’Etat du secteur agricole a entraîné un regain de vivacité du mouvement coopératif visant une position d’interlocuteur crédible dans le paysage institutionnel en raison des enjeux et défis nouveaux. La culture cotonnière, héritée de la période coloniale fut un des rares succès de développement agricole mené à cette période au Burkina Faso. En effet, les cultures commerciales d’exportation étant plus demandeuses en compétences de gestion et en techniques agronomiques que les cultures vivrières, une coordination efficace entre services d’assistance technique, distribution des intrants et organisations de producteurs. Au cœur de la réforme du secteur cotonnier, le processus de privatisation de l’ancien monopole parapublic, la SOFITEX, a permis le transfert de nombreuses responsabilités de l’Etat aux producteurs, grâce à leurs structures d’organisations émergentes. La production du coton au Burkina Faso semble les plus significatives parce elle a bénéficié un certain nombre de conditions politiques et économiques favorables qui ont permis aux paysans d’avoir du succès. Parmi celles-ci, des mesures incitatives ou dissuasives à certains comportements par le biais des politiques de prix et commerciale, des politiques de commercialisation des intrants et des produits, les politiques sociales (transferts de revenus, des filets sociaux, systèmes de sécurité sociale) et les politiques fiscales et financières.
Les paysans ont adhéré en majorité à cette culture parce qu’elle leur permettait d’accéder à des revenus dans un environnement faiblement monétarisé et dans un contexte de prix favorables sur le marché international. La disponibilité des réserves foncières permettant une extension des superficies cultivées en coton, ont constitué des facteurs incitatifs. La conjugaison des facteurs liés à l’encadrement et aux conditions environnementales a provoqué une hausse importante des rendements cotonniers. La diffusion d’innovations agricoles dans les zones cotonnières a conduit à une véritable « révolution technique », rendue possible grâce aux revenus monétaires tirés de la culture du coton et à la mise en place de systèmes des mécanismes d’incitation à la production du coton (paragraphe 1), le partenariat entre les paysans et la SOFITEX (paragraphe 2).

Des mécanismes d’incitation à la production du coton

Les réformes qui ont conduit à la privatisation de la filière burkinabé ont ouvert un espace plus large aux dynamiques portées par les paysans et leurs organisations. L’Etat410 burkinabè a initié à la fin des années 90 une politique d’incitation d’investissement dans la production agriculture par des investisseurs privés afin de surmonter les insuffisances. Dès lors, un véritable partenariat a émergé au sein de la filière entre l’Etat, l’UNPCB, la SOFITEX et la Banque agricole et commerciale du Burkina Faso (BACB), ainsi que l’Institut de l’environnement et de recherches agricoles (INERA). Il s’agit de faire participer tous les acteurs aux décisions de la filière. L’UNPC-B en intervenant dans tous les processus de décision de la filière de la définition, de la Recherche- Développement, à la prise en charge du conseil en gestion économique auprès des exploitations agricoles. Ainsi, le domaine de Recherche-Développement auparavant dévolu à l’Etat, par le biais notamment des organismes de développement rural, est désormais sous la responsabilité conjointe de l’Etat (par le biais de l’Institut de l’Environnement et de Recherches Agricoles (INERA) pour la recherche.
Il faut cette fois, non plus seulement exploiter le coton local mais faire produire localement du coton aux qualités requises pour satisfaire les besoins de son industrie. Le changement était important puisqu’il impliquait de facto en amont des efforts d’introduction variétale et d’encadrement des paysans. Dès le début du XX ème siècle, les fins (d’exportation) à laquelle le colonisateur destinait la culture du cotonnier lui a permis de bénéficier d’une attention précoce et intéressée de la part de la recherche. Celle-ci a permis, au fil du temps, la mise au point d’innovations techniques, culturales et institutionnelles, notamment sous l’égide des organismes cotonniers (IRTC et CFDT). Son rôle a été essentiel en termes d’augmentation des rendements et d’amélioration de la qualité de la fibre. La recherche a en effet permis, entre autres, la mise au point et la diffusion de variétés de coton adaptées aux conditions climatiques du pays et conformes aux critères du marché mondial, qui ont fait la renommée de la fibre burkinabé en termes de qualité. Quatorze variétés de coton ont ainsi été mises au point dans le pays et neuf d’entre elles ont été vulgarisées puis adoptées à large échelle entre 1955 et 1995411.
Ces efforts de recherche ont permis une augmentation spectaculaire des rendements en culture et à l’égrenage et une amélioration des qualités technologiques de la fibre. Ces résultats n’auraient évidemment pas été obtenus sans les efforts de diffusion et de vulgarisation en milieu paysan des innovations (techniques, culturales, etc.) qui ont été entrepris par la CFDT et par les services déconcentrés de l’Etat. Les rendements et la qualité du coton se déterminent en effet non seulement en amont de la filière (sélection de semences améliorées, choix protection phytosanitaire, techniques culturales,…) mais également « au champ » et dépendent alors aussi des pratiques agricoles des paysans et de leur capacité à soutenir le processus d’intensification de la culture et ses exigences de qualité. Par ailleurs et simultanément la nécessité de lier les intérêts de l’exportation avec ceux des producteurs fut admise. La valorisation du prix d’achat aux producteurs participait de cette idée. Celui-ci devait être suffisamment rémunérateur pour détourner le paysan du marché local ou d’autres spéculations plus attractives pour lui. La conviction de la SOFITEX était qu’une meilleure rémunération entraînerait de meilleurs rendements, une meilleure qualité du coton et donc une augmentation de son prix d’achat.

Le partenariat entre les paysans et la SOFITEX

La SOFITEX ou la société burkinabé des fibres textiles, aujourd’hui principale opératrice de la filière coton, existe depuis 1979. A ses débuts, le capital était réparti comme suit : 65 % pour l’Etat, 34 % pour la CFDT et 1 % pour les banques. Une restructuration engagée en 1996 a abouti à la privatisation de cette société industrielle et commerciale d’Etat, sous la pression de la Banque Mondiale et des institutions financières internationales428. La privatisation a profité aux groupements de producteurs de coton, les GPC, qui sont actuellement détenteurs de 33 % du capital, c’est-à-dire autant que l’Etat ou que la CFDT. La société s’achemine maintenant vers la libéralisation préconisée par les accords de Bretton Woods429. Le processus a débuté en décembre 2001 avec deux décrets ministériels dont un mettait fin au monopole de la SOFITEX. Depuis 1999, l’UNPCB a signé un accord interprofessionnel430 avec la SOFITEX et travaille en partenariat avec l’agence française pour le développement, ou AFD, pour le recrutement des conseillers en gestion, des conseillers agricoles et des inspecteurs provinciaux.
Cet accord prévoit un comité paritaire de gestion du secteur qui traite de questions liées au prix des intrants proposés par la SOFITEX, détermine le prix plancher aux producteurs pour le coton graine, le prix d’achat complémentaire ou « ristourne coton » versé lors de la nouvelle campagne lorsque le résultat de la campagne précédente est positif, administre un fonds de soutien des prix financé par les producteurs au moyen d’un prélèvement sur le plancher, et élabore des programmes de recherche et des programmes d’entrettien des pistes rurales 431 . Les GPC, structure coopérative, facilitent l’approvisionnement en intrants et matériels agricoles, la bonne gestion des crédits et l’augmentation de la production. Ils sont représentés par l’Union nationale des producteurs de coton du Burkina (UNPCB). Les dirigeants432 de l’UNPCB tirent parti de cette situation pour obtenir, dans un contexte de dégradation des cours, une stabilisation du prix du coton pour 3 ans et la possibilité d’utiliser les revenus du coton en fonction des choix définis par les organisations.
Au préalable, les paysans avaient déjà obtenu une hausse substantielle du prix du coton, une baisse des prix des intrants, ainsi qu’une annulation d’une partie des dettes vis-à-vis de la SOFITEX et de la Caisse Nationale de Crédit Agricole (CNCA). Celles-ci doivent contribuer à la structuration du milieu rural et être surtout des partenaires techniques efficaces pour la cogestion des filières. L’attitude des acteurs institutionnels s’inscrit dans le prolongement de pratiques anciennes, qui consistent à organiser le monde rural pour améliorer le fonctionnement des filières les plus rentables. Dans un contexte de retrait contraint de l’Etat, la capacité des organisations de producteurs à assumer des fonctions de plus en plus larges est primordiale pour la sécurité des filières. Cela explique l’insistance mise sur les projets de professionnalisation des organisations paysannes et l’importance des moyens qui leur sont attribués. Ces projets portent sur l’amélioration des compétences des responsables paysans pour que les fonctions transférées aux organisations soient correctement assurées : suivi des approvisionnements en intrants, contrôle de leur utilisation sur les parcelles de coton pour limiter des détournements vers le vivrier, remboursement des crédits.
L’intervention de l’union nationale auprès des exploitants est facilitée par l’intermédiaire de groupements ou d’institutions pré-coopératives à plus grande échelle et auxquels ils appartiennent. Il y a ainsi, au Burkina Faso, 7 005 groupements de producteurs de coton, 4162 groupements villageois, 240 unions départementales et 36 unions provinciales dont les représentants élus ont désigné un bureau exécutif433. Ces organismes coopératifs ont une action foncière, juridique, politique et économique434. Les groupements villageois et les groupements de producteurs cotonniers sont tous deux des structures décentralisées de l’UNPCB, les GPC étant superposés aux GV ce qui accentue les conflits et engendre l’éclatement progressif des seconds, dans un contexte de spécialisation cotonnière435. Entre ces organismes d’encadrement et les producteurs, il y a des agents de terrain. Les correspondants coton ont une fonction technico-commerciale et servent d’interface entre la SOFITEX et les groupements villageois pour estimer les besoins en intrants, pour organiser la commercialisation, pour diffuser les informations techniques et pour former les producteurs.
Ils peuvent animer des groupes de travail et intervenir en s’appuyant sur des parcelles de démonstration, cultivées par des producteurs-pilotes.
Selon les différents acteurs interrogés, la SOFITEX, société mixte, conjugue les intérêts des actionnaires et le bien-être des producteurs, et ce, depuis bien avant la privatisation partielle. Les objectifs poursuivis par la société sont principalement le volume de production de coton fibre et la viabilité financière. Selon ces mêmes personnes ressources, DAGRIS (un tiers du capital), qui est une société de développement, prend en compte le niveau de vie des producteurs dans les objectifs de la SOFITEX. Avant sa privatisation, les bénéfices de la SOFITEX étaient répartis entre les dividendes servis aux actionnaires et la ristourne. Cette dernière était le prix d’achat complémentaire du coton graine versée aux producteurs afin d’assurer la mise en place et le fonctionnement de leurs organisations. Il semblerait pourtant qu’une partie des bénéfices étaient affectés par l’Etat à d’autres politiques publiques ou à des intérêts privés. Avec la privatisation, les producteurs, l’Union Nationale des Producteurs de Coton (UNPC-B) est entré dans le capital de la SOFITEX, à hauteur de 30 %, aux côtés de l’Etat (35 %), de la CFDT (34 %) et des Banques locales (1 %). Ils ont désormais un droit de regard, un pouvoir d’information et de négociation436 supplémentaire dans la filière et une capacité importante à coopérer et à cogérer.

DES DETERMINANTS EXOGENES DES POLITIQUES AGRICOLES

L’histoire de la filière cotonnière montre à quel point la présence des bailleurs de fonds a été déterminante dans l’essor de la production cotonnière et dans le maintien de cette culture qui fait vivre indirectement près d’un quart de la population du Burkina Faso. Initialement promu par la France le coton est devenu, dans les années 1970, le support technique et économique de nombreux projets régionaux de développement439. La conjoncture du marché international était alors favorable et les bailleurs de fonds se sont diversifiés pour encourager le développement de cette culture perçue comme un moteur du développement rural. Les baisses successives des cours mondiaux intervenues à partir du milieu des années 1980 vont ensuite avoir pour conséquence de mobiliser les sources de financement pour assainir les finances de la société cotonnière et rétablir les recettes budgétaires de l’Etat. Puis, la privatisation de la filière, en marquant le désengagement de l’Etat dans le secteur, va conduire à la réaffectation des financements au profit notamment de l’Union Nationale des Producteurs de Coton du Burkina Faso (UNPCB).
Parmi ces initiatives, les regroupements économiques440, pourtant décriés à cause de leur inefficience 441 et incapables de provoquer le renouveau du continent 442 émergent et reviennent en force à la mode443. Il faut se souvenir que la régionalisation économique a constitué dans les années soixante et soixante-dix, plus qu’une mode, un instrument de revendication et surtout un moyen d’émancipation tant politique qu’économique 444 des peuples colonisés. Elle a reçu au niveau du continent africain un sens singulier puisqu’elle a été transformée en slogan politique et vidée de sa substance originelle445 pour devenir, au fil des années, une coquille quasi-vide446. Curieusement, malgré ces échecs consommés, dans un contexte international marqué par une interconnexion des marchés et la radicalisation récurrente de la concurrence économique et commerciale, tous les acteurs du développement du continent noir, Etats et divers bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux en première ligne, continuent encore aujourd’hui d’insister sur la place très privilégiée de la coopération et de l’intégration régionale447 de l’agriculture. Cette nouvelle approche s’est traduite depuis la fin de la décennie quatre-vingt-dix par l’émergence des bailleurs de fonds (paragraphe1), des actions des élites dirigeantes et leurs motivations (paragraphe 2).

Table des matières

CONCEPTS FONDAMENTAUX
L’analyse des politiques publiques
Les politiques publiques
Les politiques agricoles
L’agriculture familiale
METHODOLOGIE
La recherche documentaire
Les enquêtes de terrain
Les entretiens individuels
L’analyse des discours
LES APPROCHES COGNITIVES DES POLITIQUES PUBLIQUES
Les bailleurs de fonds en tant que producteurs d’idées sur les politiques agricoles
Les organisations paysannes : acteurs d’exécution des programmes internationaux
REVUE DE LA LITTERATURE
L’agriculture comme facteur de décollage vers l’industrialisation
Politiques agricoles et la croissance économique
Les politiques agricoles avec le programme d’ajustement structurel
Le retour de l’Etat dans le secteur agricole après l’ajustement structurel
La révolution du secteur agricole pour plus de productivité
L’agrobusiness et des agro-industries comme moyen d’assurer la croissance économique et la sécurité alimentaire
PARTIE I : ENVIRONNEMENT DES POLITIQUES AGRICOLES : RESSOURCES, ACTEURS ET INSTITUTIONS
CHAPITRE I : HISTORIQUES DES POLITIQUES PUBLIQUES AGRICOLES SECTION I : DES REFORMES DANS LE SECTEUR AGRICOLE AVEC LE PROGRAMME D’AJUSTEMENT STRUCTUREL
Paragraphe I : L’importance accordée aux organisations paysannes
Paragraphe II : Le secteur privé avec la libéralisation du secteur agricole
SECTION II : LES POLITIQUES AGRICOLES ENTRE DEUX MODELES D’EXPLOITATIONS : CULTURE DE RENTRE ET CULTURE VIVRIERE
Paragraphe I : Pourquoi une intervention publique en faveur de la production du coton ?
Paragraphe II : La culture vivrière au cœur du débat des politiques agricoles
CHAPITRE II : LES DETERMINANTS DES POLITIQUES AGRICOLES
SECTION I : LES DETERMINANTS ENDOGENES A LA FILIERE COTON
Paragraphe I : Des mécanismes d’incitation à la production du coton
Paragraphe II : Le partenariat entre les paysans et la SOFITEX
SECTION II : DES DETERMINANTS EXOGENES DES POLITIQUES AGRICOLES
Paragraphe I : Les bailleurs de fonds
Paragraphe II : Les actions des élites dirigeantes et leurs motivations
PARTIE II : LES ENJEUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES
CHAPITRE III : L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE VOTE PAYSAN
SECTION I : POLITIQUES AGRICOLES ET RESULTATS ELECTORAUX AU BURKINA FASO
Paragraphe I : L’influence des politiques agricoles sur la participation électorale
Paragraphe II : L’hégémonie du parti au pouvoir sur l’espace associatif paysan
SECTION II : LES CHOIX POLITIQUES : ENTRE RATIONALITE ET APPARTENANCE COMMUNAUTAIRE
Paragraphe I : Le transfert de l’autochtonie au champ politique
Paragraphe II : Le vote basé sur l’appartenance communautaire : un choix rationnel dans le milieu paysan
CHAPITRE IV : L’EMPRISE DES POLITIQUES DANS LES ESPACES LOCAUX AVEC L’AVENEMENT DE LA DECENTRALISATION
SECTION I : L’EMERGENCE DE LA CHEFFERIE TRADITIONNELLE DANS LE VIE POLITIQUE AVEC LA DECENTRALISATION
Paragraphe I : Les rapports entre les chefferies traditionnelles/ coutumiers et le pouvoir politique colonial jusqu’à l’accession de la Haute Volta à la souveraineté nationale
Paragraphe II : Les chefs traditionnels/ coutumiers en tant que des grands électeurs dans les collectivités territoriales
SECTION II : L’INSTRUMENTALISATION DES POUVOIRS TRADITIONNELS / COUTUMIERS PAR LES POLITIQUES AVEC LA DECENTRALISATION
Paragraphe I : Les chefs traditionnels / coutumiers comme des courtiers politiques
Paragraphe II : La mobilisation par le truchement des réseaux clientèles
CONCLUSION GENERALE
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

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