Des modalités de participation laissées à la discrétion des gouvernants

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Le suffrage, forme insuffisante de participation

L’élection des représentants, mode principal de participation institutionnalisé des gouvernés à l’exercice du pouvoir, apparaît de plus en plus comme étant insuffisante pour réaliser la démocratie, et ce malgré l’élargissement du suffrage. Or si le vote est en crise, c’est l’attribut ou le caractère « démocratique » de la représentation qui est fragilisé. Progressivement, il est apparu nécessaire de compléter – et non de remplacer – le système représentatif par plus de participation173.
La crise du suffrage. Alors que le vote est perçu comme étant « au cœur du contrat qui lie le représentant au représenté et fonde la légitimité de la démocratiereprésentative »174, il ne semble plus suffisant pour fonder cette légitimité. Le constat selon lequel la démocratie représentative serait en crise est connu175. Ses manifestations principales semblent résider dans la progression de l’abstention, de la volatilité électorale ou encore dans la baisse du militantisme dans les partis politiques, et ses causes seraient multiples, dépassant la seule question politique ou représentative176. La France, comme d’autres États, serait progressivement, et en particulier depuis les années 1980, devenue une « démocratie de l’abstention »177. De plus en plus, on observe que les citoyens qui ne vont pas voter et qui s’abstiennent, sont plus nombreux que ceux qui vont voter178. Le phénomène touche toutes les élections, même si certaines sont plus concernées que d’autres179 et les facteurs qui permettent d’expliquer l’abstention sont nombreux. La crise de la représentation. Ces différents signes sont le témoin d’une désaffection croissante vis-à-vis des outils et cadres traditionnels du système représentatif mais aussi d’une rupture dans la confiance qui unit en principe représentants et représentés180 et plus largement, gouvernants et gouvernés. Dans La contre-démocratie, Pierre Rosanvallon met en lumière l’avènement d’une « société de la défiance »181. Le suffrage est de plus en plus utilisé à des fins contestataires ou de sanction. En outre, on assiste au développement de formes non institutionnalisées de participation politique comme les manifestations, les pétitions, les boycotts, les occupations de locaux182. Le principe représentatif lui-même est d’ailleurs de plus en plus remis en cause, comme on a pu le constater avec plusieurs mouvements intervenus depuis le début des années 2010, en particulier celui des Gilets jaunes. Dès lors, si les gouvernés se détournent des outils traditionnels de participation du système représentatif, ils ne semblent pas se détourner de la participation politique en général183.
Nombreux sont les auteurs qui mettent en doute voire rejettent le recours au terme de crise. C’est le cas de Jean-Marie Denquin184 et Bruno Daugeron185 ou encore Marie de Cazals, cette dernière préférant l’idée de « mutations »186. Les publicistes sous la IIIème République ne déploraient-ils pas déjà une crise de la représentation dont les causes étaient fort différentes de celles que l’on vient de rappeler187 ? Il est vrai que si l’on reprend la thèse de Bernard Manin, la représentation a évolué et l’on pourrait être tenté de considérer ces évolutions ou ces transformations comme autant d’épisodes de crise », mettant en doute le bien-fondé du recours à ce terme. La « crise » correspondrait alors au troisième modèle qu’il identifie (la « démocratie du public »)188.

DES NÉCESSITÉS DE LÉGITIMATION

La participation peut apparaître comme une réaction des gouvernants à la crise du système représentatif » dont les symptômes ont été étudiés précédemment270 (A) ainsi qu’à l’importance prise par l’impératif de préservation de l’environnement (B).

LA PARTICIPATION, RENFORT DÉMOCRATIQUE D’UN SYSTÈME REPRÉSENTATIF CONTESTÉ

La participation est appréhendée comme un moyen de démocratiser le système représentatif dont la légitimité démocratique tend à être remise en cause ou fragilisée (1). Il s’agit de compléter la démocratie représentative et non d’ajouter une source de légitimité concurrentielle à celle des élus. La participation apparaît sous cet angle comme une « légitimité d’appoint » (2).

UNE VOIE DE « DÉMOCRATISATION »

La participation apparaît comme une voie de « démocratisation » tant au niveau interne (a) qu’aux niveaux international et européen (b).

Une voie de démocratisation au niveau interne

La démocratie, sous sa forme représentative, souffre d’un déficit de légitimité qui se manifeste principalement par un taux de participation aux élections de moins en moins élevé271. En développant des formes de participation, le législateur et le constituant cherchent à créer de nouvelles voies de légitimation et à injecter une « dose » de démocratie dans un système malade. Envisagée comme un « remède à la crise de la représentation » ou comme une « béquille de l’élu »272, la participation est censée produire des effets vertueux sur les gouvernants et contribuer à la revalorisation de leur image. Selon l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique d’août 2019, il convient de mettre en place « des mécanismes de relégitimation ou de revitalisation démocratique »273. La participation est alors perçue comme un outil qui devrait permettre de renforcer la légitimité des décisions mais aussi de « favoriser la réconciliation des Français avec le pouvoir politique »274. Pour le dire autrement, c’est, selon le rapport « Refaire la démocratie » de 2015, « en s’ouvrant aux citoyens que les institutions pourront surmonter leur fragilité »275. La participation est donc envisagée sous l’angle de la crise de la représentation mais aussi des déséquilibres du système politique de la Vème République276.
Elle a également trouvé dans le champ administratif un terrain particulièrement favorable. Si elle affecte les élus, la crise du système représentatif affecte aussi les autorités administratives. L’administration277, qui tire sa légitimité de « sa subordination par rapport aux élus politiques »278, subit par ricochet, la crise de la représentation. Traditionnellement, l’administration est fondée sur le modèle bureaucratique wébérien qui repose sur l’idée de domination légale rationnelle, c’est-à-dire sur un système dans lequel « l’autorité est fondée sur un statut légal, c’est-à-dire sur des normes juridiques définissant de manière abstraite, objective, et donc “rationnelle“, les modes d’exercice du pouvoir »279. Dans un tel système, l’administration se trouve subordonnée au pouvoir politique qui est le seul à disposer d’une légitimité démocratique : la démocratie est en principe l’apanage du pouvoir politique280. Ce modèle a toutefois progressivement évolué et l’image de l’administration, tirant sa légitimité de sa soumission au droit et au pouvoir politique, est finalement apparue en décalage avec la réalité. « Omniprésente et résolument interventionniste, l’administration ne peut plus, comme par le passé, tirer argument de son éloignement et de sa neutralité pour établir son bien-fondé »281 : elle doit alors, comme l’explique Jacques Chevallier, chercher de nouvelles voies de légitimation282.

LA PARTICIPATION ET LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT

La multiplication, en particulier à partir des années 1970 dans le domaine de l’environnement, de mouvements de contestation des décisions, a conduit le jurislateur réagir en développant des mécanismes de participation (1). La participation apparaît en outre comme nécessaire pour pallier les défaillances du système représentatif dans la préservation de l’environnement (2).

UNE RÉACTION À LA CONTESTATION CROISSANTE DES DÉCISIONS

Les contestations et conflits que suscitent de nombreuses décisions, en particulier à l’échelon local et environnemental, ont également incité le jurislateur à développer des mécanismes d’association des gouvernés aux décisions. C’est en ce sens que Loïc Blondiaux écrit que l’« on peut […] analyser la démocratie participative comme une tentative de réponse de la part des autorités publiques à la montée de ces conflits et la contestation de plus en plus fréquente et de plus en plus forte du bien-fondé et de la légitimité des décisions publiques »311. Ce lien entre participation et conflits est assumé par les élus et on pourrait à première vue se féliciter de la diffusion de mécanismes de participation qui permettent comme l’indique le sénateur Jean-François Legrand en 1994, de « développer le dialogue »312. Il s’agit d’éviter d’arriver à une « situation [qui] a pour conséquence une paralysie trop fréquente des opérations d’aménagement pourtant nécessaires au développement économique »313. Le « dialogue » doit permettre aux gouvernants de faire accepter leurs décisions, d’en « renforcer l’acceptabilité »314.
Les opposants ne sont pas toujours animés par des considérations écologiques ou environnementales. Mais la défense de l’environnement a constitué un vecteur pour le développement de la participation. Cécile Blatrix a montré dans sa thèse que les processus participatifs ont constitué, à la suite de certains mouvements de contestation dans les années 1970, « des concessions procédurales en direction des organisations écologiques »315. Ces dernières n’ont en effet pas nécessairement obtenu gain de cause quant à leurs revendications, mais elles ont obtenu « de nouveaux moyens d’action »316 comme l’indique l’auteur en s’appuyant sur le mouvement anti-nucléaire. Or le développement de formes de participation est alors clairement envisagé comme un moyen de limiter celui des associations de protection de l’environnement et des contestations dans le domaine environnemental « en filtrant, et en organisant cette “nouvelle demande“, pour la rendre compatible avec l’ordre politique existant et maintenir le statu quo »317. Leur organisation permet aux autorités de « faire participer » ou de provoquer l’expression des gouvernés tout en maîtrisant le cadre de cette expression318. Dans ce cas, les autorités cherchent à transformer cette participation spontanée en une participation policée, qu’elles peuvent mieux contrôler et maîtriser.

UNE CONCEPTION RENOUVELÉE DE LA NOTION DE LÉGITIMITÉ

La participation apparaît comme une conséquence de la diffusion croissante, en particulier dans l’administration, des théories délibératives de la démocratie qui mettent l’accent sur les qualités du processus décisionnel pour légitimer les décisions (A). Ces considérations ont rencontré celles visant à optimiser et rationaliser l’action publique, faisant ainsi de la participation un outil de type managérial, une « technique de gouvernement »339 (B).

LA « PROCÉDURALISATION » DE LA NOTION DE LÉGITIMITÉ

Le développement de la participation apparaît comme une conséquence de l’évolution de la notion de légitimité qui ne s’épuise plus dans le suffrage (1). Cette évolution a trouvé un terrain favorable au sein de l’administration en ce qu’elle donne à cette dernière une forme de légitimité démocratique (2).

LE DÉVELOPPEMENT DE VOIES PARALLÈLES DE LÉGITIMITÉ

L’idée selon laquelle, indépendamment des taux de participation aux élections, l’élection ne suffit plus à légitimer une décision, est courante et soutenue par de nombreux auteurs340. Cela n’est pas nouveau, si l’on se rappelle notamment la critique de la représentation de Jean-Jacques Rousseau341. Mais les auteurs d’aujourd’hui montrent les limites de l’élection et cherchent à y adjoindre la participation, sans remettre en cause l’idée de représentation. Pour Dominique Rousseau par exemple, « l’élection n’est pas, en soi ou nécessairement, le principe unique et exclusif, suffisant et distinctif de la démocratie ; elle n’a pas été et elle n’est pas le seul mode de participation populaire l’exercice du pouvoir, le seul ressort de la légitimité démocratique »342. Dans son ouvrage La légitimité démocratique, Pierre Rosanvallon soutient également que l’élection ne suffit plus à garantir le caractère légitime d’un pouvoir et identifie trois types de légitimité : une légitimité d’impartialité, de réflexivité et de proximité343. Enfin, on peut mentionner le philosophe Yves-Charles Zarka qui nous invite à dépasser l’élection, qu’il nomme la « légitimité de titre », comme mode exclusif de légitimité, et à penser celle-ci sur un temps plus long correspondant à la durée du mandat, qu’il nomme alors « légitimité d’exercice »344.
La légitimité d’une décision ne s’épuiserait donc plus dans l’élection et dépendrait d’autres éléments, en particulier, pour ce qui concerne la participation, de son mode de production. L’influence des théories délibératives de la démocratie, et en particulier du philosophe allemand Jürgen Habermas, est à cet égard cruciale345. Les tenants des théories délibératives de la démocratie, en dépit de certaines divergences346, se rejoignent autour de l’idée qu’une « décision est légitime, dès lors qu’elle résulte d’un cheminement progressif au cours duquel le public et les parties prenantes ont été en mesure de participer à un processus qui a abouti à la prise de décision »347. L’accent est mis sur la procédure d’élaboration de la décision, puisque sa légitimité en dépend. La procédure doit en outre permettre de prendre une décision consensuelle348.

LA PARTICIPATION COMME « TECHNIQUE DE GOUVERNEMENT »370

La participation, et plus précisément les idées de « démocratie participative » ou de « participatory democracy » qui se sont développées en Europe à partir des années 1960 à la suite des mouvements étudiants américains, véhiculaient une idéologie particulière qui était celle de l’émancipation politique et sociale ou pour le dire autrement, de la « réappropriation sociale de la politique »371. La participation fait écho des expériences historiques particulières des XIXème et XXème siècles, à commencer par l’expérimentation par la Commune de Paris de la démocratie directe372. Elle renvoie également à la notion d’autogestion, qui se développe à gauche dans les années 1960 et surtout 1970 et qui relaie « un accroissement de l’autonomie des individus dans toutes les sphères de leur existence »373, notamment politique. Mais à cette époque, l’autogestion ne se confond pas avec la participation, cette dernière notion étant alors associée à la vision qu’avait pu en avoir le général de Gaulle374. Or la participation du général de Gaulle n’avait pas la coloration politique, « sociale », qu’elle a pu avoir auparavant : au contraire, elle vise à remettre en cause l’idée de conflit et à « faire contrepoids à l’idéologie de lutte de classes et ainsi [à] s’opposer à l’influence du Parti communiste »375. La conception économique de la participation développée par de Gaulle est critiquée et est considérée par certains comme une « forme sournoise de domination consentie »376.
Si la participation peut sous certains aspects être rapprochée d’expériences plus anciennes, elle en est toutefois très éloignée dans sa philosophie. La participation est en effet devenue « une technique de gouvernement permettant de faire des policies without politics »377. La participation qui est mise en œuvre depuis les années 1990-2000 principalement dans le champ de l’administration, répond à une idéologie particulière, très différente de la conception de la participation développée dans les années 1960 et 1970. Elle n’est plus appréhendée comme une voie d’émancipation politique et sociale : elle est désormais conçue comme une « technique de gouvernement »378, un principe de la gouvernance faisant intervenir une pluralité d’acteurs et visant à moderniser les processus décisionnels pour rendre les décisions publiques plus efficaces et consensuelles. La visée idéologique et émancipatrice de la participation des années 1960-1970 se trouve ainsi largement annihilée au profit d’une conception fonctionnelle379.
La participation se développe à partir des années 1990-2000 dans un contexte marqué par la diffusion de la notion de gouvernance et par les théories du nouveau management public. La production normative a donc changé et se trouve de plus en plus pensée sur le mode du réseau380 et de la gouvernance qui implique un certain dépassement ou, pour le dire autrement, « un décloisonnement entre public et privé, mais aussi entre les différents niveaux (international, régional, national, local) »381. Dans un tel contexte, les décisions prises apparaissent alors largement comme le résultat d’un consensus entre les différents acteurs, les États ne disparaissant pas mais devenant alors des acteurs parmi d’autres382. Dans ce cadre, la participation se trouve alors empreinte d’une idéologie particulière et associée à des valeurs relevant du vocabulaire de la société civile383, de la gouvernance et de l’entreprise384. Comme l’explique Pierre de Montalivet qui a mis en relation les notions de participation et de gouvernance, « c’est un phénomène de fragmentation du pouvoir qui est mis en lumière »385 par la gouvernance. L’exercice du pouvoir s’apparenterait aujourd’hui davantage à un réseau qu’à une pyramide386, impliquant alors la participation de différents acteurs, des « parties prenantes » : entreprises, institutions, associations, citoyens, etc. Pour Philippe Moreau Defarges, « [l]a gouvernance, ce serait la participation directe, quotidienne de l’opinion aux choix politiques »387. Il existe donc un lien entre les deux notions et la participation apparaît comme un principe de la gouvernance388. Elle est d’ailleurs considérée comme telle par la Commission européenne qui la comptait parmi les principes de base d’une bonne gouvernance en 2001389.

LA CONSTITUTIONNALISATION DE LA PARTICIPATION EN MATIÈRE ENVIRONNEMENTALE

La participation dispose depuis 2005 d’un ancrage constitutionnel en matière environnementale, que l’on peut voir comme le prolongement du devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement »470. Selon l’article 7 de la Charte de l’environnement, « [t]oute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».Vitrine de la participation, l’article 7, comme l’ensemble des dispositions de la Charte, a valeur constitutionnelle et peut servir de norme de référence dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, notamment a posteriori471. Mais le contenu de cette disposition est vague et le constituant a préféré renvoyer au législateur le soin de fixer ses conditions et ses limites472.
On constate à la lecture de l’article 7 que c’est une participation à l’élaboration des décisions qui doit être prévue et non une participation à la décision ou co-décision473. Le champ des destinataires et le champ d’application de la participation apparaissent en outre étendus474. Toutefois, les formulations retenues sont imprécises et certaines questions ne sont pas abordées, comme celles du moment, de la durée et de la portée de la participation475. On peut regretter que le constituant ait fait preuve de frilosité dans la rédaction de l’article 7 et qu’il soit resté « en deçà des standards internationaux »476, en particulier ceux de la Convention d’Aarhus477. Il aurait pu être plus explicite et s’inspirer par exemple de l’article 27 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union qui consacre le droit à l’information et à la consultation des travailleurs au sein de l’entreprise478 ou encore de dispositions constitutionnelles étrangères479. C’est aux juges administratifs et constitutionnels qu’il revient de trancher entre deux interprétations possibles, plus ou moins ambitieuses, de cet article 7 : une interprétation de l’article 7 en conformité avec les exigences de la convention d’Aarhus » ou « une interprétation minimale consacrant un droit de participer dépourvu de toute contrainte procédurale »480.

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Table des matières

INTRODUCTION GÉNÉRALE
– PREMIÈRE PARTIE – La participation tolérée en marge de la démocratie représentative
– TITRE 1 – Un développement contraint et limité de la participation
– Chapitre 1 – La participation, une nécessité s’imposant aux gouvernants ?
– Section 1 – Une contrainte politique
– Section 2 – Une contrainte juridique
– Chapitre 2 – La participation élargie mais limitée
– Section 1 – Un champ plus étendu
– Section 2 – Un champ encore réduit
– TITRE 2 – La participation maîtrisée
– Chapitre 1 – La participation modelée par les gouvernants
– Section 1 – Des initiatives citoyennes neutralisées
– Section 2 – Des modalités de participation laissées à la discrétion des gouvernants
– Chapitre 2 – Le pouvoir de décision des gouvernants maintenu
– Section 1 – Un lien encore distendu entre participation et décision
– Section 2 – Le recours marginal au référendum
– SECONDE PARTIE – La participation réclamée au risque de la démocratie représentative
– TITRE 1 – La participation réclamée
– Chapitre 1 – Des initiatives parallèles révélant un désir de participation accrue
– Section 1 – La participation renforcée par les gouvernants ?
– Section 2 – L’émancipation de la participation
– Chapitre 2 – La participation, garantie d’une démocratie plus « effective » ?
– Section 1 – Une participation inclusive et/ou délibérative ?
– Section 2 – Le risque de décisions antidémocratiques
– TITRE 2 – Une participation refusée
– Chapitre 1 – La demande de participation combattue au nom du système représentatif
– Section 1 – Une demande canalisée
– Section 2 – Une demande réprimée
– Chapitre 2 – La demande de participation inconciliable avec le système représentatif ?
– Section 1 – Une contestation sans débouchés ?
– Section 2 – Des revendications trop ambitieuses ?
CONCLUSION GÉNÉRALE