Soutenance mémoire
Les éléments de planification pour envisager la constructibilité en zone naturelle
La richesse environnementale et la qualité paysagère qui caractérisent une zone naturelle font partie des éléments qui ont motivé l’idée de restreindre les règles d’urbanisme dans cette zone.
C’est pourquoi les documents locaux d’urbanisme précisent dans cette zone, les types des constructions et installations susceptibles d’être érigées . Ce qui entraîne une limitation d’urbanisation dans cette zone.
C’est dans ce même ordre d’idée que le règlement du PLU de la commune de Font -Romeu interdit en zone naturelle la construction d’une série de destinations et sous destinations tout en précisant celles qui sont autorisées. « Sont autorisées dans la zone N : les équipements d’intérêt collectif et services publics sous les conditions définies à l’article N1-3 et les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole » (cf. annexe 1). Donc
à priori, le règlement de PLU de la commune de Font-Romeu n’autorise pas la réalisation des projets de lotissement dans les zones naturelles.
Cependant, la pression foncière due à l’attractivité touristique à laquelle fait face la commune de Font-Romeu lui permet de réfléchir sur une probable extension de son urbanisation. Cela passe avant tout par l’analyse du SCOT qui est un outil de maîtrise de la consommation d’espace (I.1). Au-delà du SCOT, le règlement de son PLU doit être plus ambitieux afin de répondre à cette pression foncière (I.2).
Le SCOT de la communauté de communes des Pyrénées Catalanes : un outil pour la maîtrise de l’extension urbaine
Le droit de l’urbanisme se caractérise par un encadrement normatif assuré principalement par les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT), les Plans locaux d’urbanisme (PLU) et les Cartes communales . Le SCOT apparaît comme l’instrument majeur qui permet d’assurer la cohérence de l’aménagement du territoire à une échelle supra-communale. Il constitue ainsi le trait d’union entre les politiques nationales d’aménagement et les politiques publiques locales.
Créé par la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000, le SCOT vise à fixer les orientations à long terme du développement d’un territoire d’une certaine ampleur . Il constitue désormais pour les collectivités locales l’outil privilégié pour la définition de l’organisation spatiale et des grandes orientations de développement durable à un horizon de 20 ans, à l’échelle très pertinente d’un bassin de vie regroupant plusieurs communes, voire plusieurs communautés de communes.
Créateurs de droit, les SCOT sont aussi et avant tout la traduction d’une ambition et d’un projet fort pour le territoire concerné . Ils présentent le projet d’aménagement et de développement durable retenu, qui fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme en matière d’habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile . En cela, il est un acte administratif réglementaire spatialisé se déployant à une échelle infra-régionale et supracommunale, afin de fixer sur le long terme, pour le périmètre couvert, un projet d’urbanisme incluant une mise en cohérence des politiques publiques sectorielles.En tant que document de planification stratégique de l’urbanisation, nous allons analyser les choix d’aménagement retenus par le SCOT de la communauté de communes des Pyrénées Catalanes face à la pression foncière subie (I.1.1). Ensuite, nous allons étudier sa politique dans la lutte contre l’artificialisation du sol (I.1.2).
Les choix d’aménagement du SCOT des Pyrénées Catalanes
Le périmètre du SCOT de la communauté de communes des Pyrénées Catalanes couvre 19 communes, sur un territoire de 52,7 km², et accueille, en 2015, 5 990 habitants permanents . Il s’inscrit par ailleurs dans le territoire plus vaste du PNR des Pyrénées Catalanes. C’est à la fois un territoire montagnard, un territoire rural et un territoire frontalier avec l’Espagne (cf. figure 4). C’est également un territoire marqué par une activité touristique majeure, qui oriente fortement son organisation.
Dans son rapport de présentation, un diagnostic a été établi à partir d’un état des lieux du territoire dans l’ensemble de ses composantes et a permis d’identifier un ensemble des enjeux à prendre en compte pour la construction d’un territoire équilibré, à travers le plan d’aménagement et de développement durable « PADD », le document d’orientation et d’objectifs « DOO » et le plan local des déplacements « PLD » . Parmi ces enjeux, nous pouvons citer : la préservation des paysages et espaces naturels remarquables, la consolidation des stations de montagne et la diversification de l’économie . C’est autour de ces enjeux que le SCOT des Pyrénées Catalanes a défini son projet de développement urbain pour répondre aux besoins en logement et pour valoriser et diversifier l’offre d’hébergement touristique.
Avant d’aborder la question de création des logements en vue de consolider l’économie du territoire qui est totalement dépendante du tourisme, une analyse de la consommation d’espace par l’urbanisation des 10 dernières années du territoire du SCOT nous permettra de comprendre la manière dont la tache urbaine de ce territoire est structurée actuellement. Sur base de cette analyse, nous serons capables de dire si, à l’échelle de la commune, une extension urbaine s’avère nécessaire ou pas avant d’envisager l’ouverture d’urbanisation sur une zone non constructible.
Selon les chiffres de la DREAL, la Communauté de communes Pyrénées Catalanes aurait consommé 69 ha d’espaces naturels ou agricoles pour l’urbanisation entre 2005 et 2015 . Cette urbanisation était essentiellement caractérisée par la construction des logements et plus particulièrement des résidences secondaires . 2 382 logements supplémentaires ont été créés durant cette période dont seuls 43 étaient destinés à la résidence principale.
En ce qui concerne la promotion des activités touristiques, le territoire compte une vingtaine d’hôtels, trois villages-vacances et quatre campings, ce qui est trop peu pour un site aussi touristique . Il y a donc une nécessité de réfléchir sur la création d’un hébergement touristique attractif, plus dynamique, plus efficace en matière de fréquentation des stations et capable d’accueillir des produits touristiques intégrés. Cela nécessite de privilégier la rénovation des établissements existants et de favoriser la création de nouveaux logements à vocation touristique.
La densification, une solution pour économiser l’espace
La densification urbaine est un concept qui consiste à faire vivre davantage des populations sur un même espace urbain . C’est-à-dire privilégier l’implantation des nouvelles constructions dans l’enveloppe urbaine. Cette notion de densification a été éclairée avec l’adoption de la loi nᵒ 2014 366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR.
Cette loi est venue renforcer les mécanismes de lutte contre l’étalement urbain et la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers . Elle renforce ces dispositions de lutte contre l’étalement urbain, à divers niveaux normatifs.
Ainsi, le SCOT des Pyrénées Catalanes précise que les communes doivent privilégier la densification dans l’enveloppe urbaine existante avant la construction en extension. Il donne au PLU de chaque commune le pouvoir d’évaluer le potentiel brut de création de logements dans l’enveloppe urbaine par ordre de priorité:
– Dans le bâti vacant et par le biais de la densification du tissu urbain existant ;
– Dans les espaces résiduels (espaces constructibles mais non bâtis, ou dents creuses ) au sein de l’enveloppe urbaine ;
– Si nécessaire, en extension de l’enveloppe urbaine existante.
Cependant, le PLU de la commune de Font-Romeu précise dans son rapport de présentation qu’en 2016 le potentiel en foncier disponible dans le tissu urbain sur la commune par densification de terrains libres est d’environ 7 ha 60. En comparant ce chiffre avec les 16 ha d’espace consommé entre 2005 et 2015 d’après les données de la DREAL, nous pouvons affirmer que ce potentiel des dents creuses de la commune est faible. Donc une extension de l’enveloppe urbaine existante peut s’avérer envisageable.
La rénovation des bâtiments existants
La rénovation des bâtiments existants représente un enjeu majeur, aussi bien pour la valorisation du patrimoine des villages, pour l’amélioration des conditions de vie des habitants, pour le dynamisme économique de l’artisanat et pour la lutte contre l’étalement urbain . A FontRomeu, comme nous l’avons indiqué à l’introduction, il n’a pas été identifié dans le parc de logements permanents, des îlots ou des bâtiments pouvant être démolis et reconstruits ou pouvant changer de vocation qui permettent l’optimisation du foncier.
La politique du SCOT dans la lutte contre l’artificialisation du sol
« Concernant l’artificialisation, les enjeux sont majeurs. En moyenne un département de la taille de la Drôme disparaît sous le béton tous les dix ans ». Ce sont les propos de Barbara POMPILI, Ministre de la Transition écologique, lors du Conseil de défense écologique du 27 juillet 2020. Cette alarme lancée par Madame le Ministre permet de placer la question d’artificialisation au centre de toutes les questions liées à l’urbanisation.
L’artificialisation du sol est un phénomène de retrait de surfaces de leur état naturel, forestier ou agricole pour des espaces artificialisés bâtis ou non bâtis (espaces verts urbains, équipements sportifs et de loisirs, etc.) . Les espaces qui subissent une artificialisation ne sont généralement plus disponibles pour des usages tels que l’agriculture ou comme habitats naturels. Une fois artificialisé, un terrain ne retourne que très rarement à un état non artificialisé . C’est une conséquence directe de l’extension urbaine et de la construction de nouveaux habitats en périphérie des villes. C’est aujourd’hui l’une des causes premières du changement climatique et de l’érosion de la biodiversité . De même, elle engendre partout une perte de biodiversité et de productivité agricole, de capacité de résilience face au risque d’inondation, au changement climatique et à la précarité énergétique, une banalisation des paysages . Pour lutter contre cephénomène, plusieurs lois se sont succédé et ont même modifié certains documents d’urbanisme.
Le PLU de Font-Romeu : un règlement qui préserve les zones naturelles
Créé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains « SRU » dans le but de sécuriser l’abrogation des cartes communales et la caducité des Plans d’Occupation des Sols « POS » , le PLU qui a enfin remplacé le POS est un document d’urbanisme qui construit un projet d’aménagement à l’échelle d’une commune ou d’un groupement de communes (PLUi) . Son champ d’application est défini à l’article L. 153-1 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme couvre l’intégralité du territoire : 1°
De l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale ; 2° De la commune, lorsqu’il est élaboré par une commune non membre d’un tel établissement public.
Sont toutefois exceptées du périmètre les parties de ces territoires couvertes par un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé ».
Un peu similaire au SCOT, le PLU contient un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable « PADD », des orientations d’aménagement et de programmation « OAP », un règlement et des annexes . Lorsqu’il est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale « EPCI » compétent, le PLU peut comporter des plans de secteur qui couvrent chacun l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale.
En analysant les orientations définies dans le PADD de la commune de Font-Romeu en matière de protection des espaces naturels et agricoles et de consommation d’espace, il est évident de conclure que celles-ci traduisent les objectifs fixés par le SCOT des Pyrénées Catalanes. En effet, le PLU de la commune confirme le choix d’aménagement retenu par le SCOT. Le plan rappelle qu’avant d’envisager l’ouverture d’une zone à l’urbanisation, il faut tout d’abord analyser les capacités de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis en tenant compte des formes urbaines et architecturales.
Dans sa partie règlement, la commune de Font-Romeu a défini son zonage ainsi que les règles applicables dans chaque zone en cohérence avec son PADD. Pour ses zones naturelles, le règlement a imposé des mesures strictes limitant son urbanisation (I.2.1). Cependant, dans la zone naturelle, la loi autorise d’une manière exceptionnelle certaines constructions sous certaines conditions (I.2.2). Par ailleurs, l’ouverture à l’urbanisation d’une zone naturelle nécessite l’adoption du coefficient de biotope afin de conserver le paysage naturel du lieu (I.2.3).
La limite d’urbanisation en zone naturelle imposée par le PLU
Le zonage du PLU défini dans son règlement matérialise un découpage de la commune en différentes zones tout en précisant les dispositions réglementaires en matière d’urbanisme applicables dans ces zones. La dénomination de ces zones est précisée au premier alinéa de l’article R. 151-17 du Code de l’urbanisme.
La zone naturelle et forestière correspond aux secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; soit de leur caractère d’espaces naturels ; soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues.
Dans cette zone, la règle générale est l’inconstructibilité dans le but de préserver les milieux naturels et forestiers et de sauvegarder la qualité du paysage. Cependant, le règlement du PLU de la commune de Font-Romeu définit les destinations et sous destinations des constructions autorisées dans cette zone ainsi que celles qui sont interdites tout en précisant : les extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation existants sont interdits (cf. annexe 1).
En ce qui concerne le classement en zone naturelle du terrain faisant l’objet de notre étude, situé à l’Est de la commune, outre les critères de classement définis à l’article R. 123-8 du Code de l’urbanisme, le règlement du PLU a pris en compte un des projets du PADD qui vise à protéger les espaces naturels, agricoles et forestiers, et à préserver les équilibres écologiques. Pour ce projet, plusieurs orientations ont été définies dont celle limitant l’urbanisation à l’Est et à l’Ouest de la commune pour maintenir la fonctionnalité écologique du territoire et pour préserver un corridor reliant les réservoirs de biodiversité (cf. figure 5).
Les constructions pouvant faire l’objet de changement de destination
Nous retrouvons le régime de cette exceptionnelle constructibilité à l’article L. 151-11 I 2° du C. urb . En effet, la destination d’une construction relève de l’urbanisme. Elle correspond à ce pourquoi une construction a été édifiée. Elle pourrait être résumée au « contenant » de l’immeuble . En droit, les types des destinations de constructions sont définis à l’article R. 151-27 du C. urb. : « Les destinations de constructions sont :1° Exploitation agricole et forestière ; 2° Habitation ; 3° Commerce et activités de service ; 4° Equipements d ’intérêt collectif et services publics ; 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ». Il y a donc changement de destination lorsqu’un bâtiment existant passe d’une des cinq catégories à une autre de ces catégories.
A la question de savoir pour quels types des bâtiments s’applique ce régime, l’article L. 151-11 I 2° susvisé mentionne quant à lui les « bâtiments », sans donner plus de précision. Tous les bâtiments sont donc dorénavant concernés, peu importe leur destination initiale . Cependant, cet article indique que les bâtiments concernés doivent être désignés en dehors des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées « STECAL » (développé au I.2.2.3).
La mise en place des STECAL et leur incidence sur le règlement du PLU
La loi Grenelle II avait permis que le règlement du PLU puisse prévoir, dans les zones naturelles et forestières et agricoles, des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL), dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages . Dans cette logique, le législateur a autorisé le « pastillage » et a permis, par ce biais, de déroger à la règle de l’inconstructibilité qui protégeait ordinairement ces zones naturelles et rurales. La pratique a cependant enregistré des dérives notamment en ce qui concerne le nombre et la taille des pastilles, qui constitue un facteur supplémentaire de mitage des terres agricoles ou naturelles.
Pour lutter contre le pastillage et permettre aux communes de densifier certains petits groupes de constructions existantes situés en zone naturelle ou forestière, la loi ALUR a renforcé le cadre de la mise en place des STECAL en indiquant que ces derniers ne doivent être délimités qu’à titre exceptionnel . Mais aussi, la loi ELAN a apporté des précisions sur l’appréciation de ce caractère exceptionnel. Ainsi, celui-ci s’appréciera en fonction des caractéristiques du territoire, du type d’urbanisation du secteur, de la distance entre constructions ou de la desserte par les réseaux et par les équipements collectifs . Et donc, l’article L. 151-13 du C. urb. a repris dans son écriture, les apports et précisions données par les lois citées ci-haut tout en indiquant les conditions relatives à la mise en place des STECAL.
Cependant, les dispositions relatives à la mise en place des STECAL n’ont pas été retenues par la commune de Font-Romeu pendant l’élaboration de son PLU en vigueur. La commune reste donc contre toute ouverture à l’urbanisation des zones naturelles et agricoles. Cela se traduit par son règlement qui n’a pas appliqué les exceptionnelles constructibilités données par la loi.
Et pourtant, la délimitation des STECAL devrait être une des réponses efficaces à la pression foncière dans la mesure où la loi autorise dans ces secteurs les résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs ainsi que des terrains familiaux locatifs destinés à l’habitat des gens du voyage. En plus, la loi ne précise pas les autres constructions possibles à l’intérieur des STECAL. Il appartient donc comme auparavant à l’autorité compétente en matière de document d’urbanisme, en fonction des besoins et des circonstances locales, de fixer le contenu possible des STECAL.
Perspectives d’évolution : l’adoption envisageable du coefficient de biotope
Bien que l’urbanisation puisse être vue comme une solution au problème de logement et un facteur participatif au développement touristique, elle reste néanmoins l’une des causes principales de l’artificialisation du sol et par conséquent participe au déséquilibre de notre écosystème. D’ailleurs, dans son dernier rapport quadriennal, l’institut français de l’environnement (IFEN) tire la sonnette d’alarme sur le recul préoccupant des espaces naturels en France, irrésistiblement grignotés par les lotissements, zones d’activités et routes . C’est pourquoi le coefficient de biotope peut être considéré comme un outil de frein à ce recul constaté (I.2.3.1). Son adoption pourrait donc apporter une dimension écologique à l’urbanisation de Font-Romeu (I.2.3.2).
Le coefficient de biotope : un frein à l’artificialisation du sol
Envisager une urbanisation en zone naturelle nécessite un renforcement efficace des outils traditionnels de lutte contre l’étalement urbain et l’artificialisation du sol. Ces outils mentionnés dans le PLU permettent la préservation et la reconquête de la nature en ville, la protection des paysages, la préservation de la biodiversité et des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques . Parmi ces outils nous pouvons citer les espaces boisés classés, les emplacements réservés, etc.
Des autorisations d’urbanisme conditionnées au respect de mécanismes de protection
La délivrance d’une autorisation d’urbanisme permet à la commune de vérifier que le projet conçu ou les travaux envisagés sont conformes aux règles d’urbanisme. Avant donc de réfléchir sur la mise en œuvre d’un projet d’aménagement ou de construction, il est recommandé d’étudier toutes les contraintes possibles pouvant empêcher la réalisation de ce projet. Dans le contexte de notre étude, la loi Montagne constitue une véritable limite à l’urbanisation car la commune de Font-Romeu est soumise aux dispositions d’urbanisme spécifiques aux zones de montagne (II.1). De même le territoire de la commune de Font-Rmeu étant compris dans le périmètre du PNR des Pyrénées Catalanes, sa richesse écologique doit être préservée (II.2).
Les limites relatives à l’urbanisation imposées par la loi « Montagne »
La montagne, espace spécifique et fragile, est aussi un espace menacé par une urbanisation parfois irresponsable . C’est pourquoi la France a fait le choix d’une législation et d’une réglementation propres aux zones de montagne, la fameuse loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, modifiée, partiellement codifiée et complétée par différents décrets d’application . La montagne a ainsi été spécifiquement appréhendée par le droit pour répondre aux enjeux particuliers qui s’y posent, sans pour autant bien évidemment qu’en soient exclues les règles du droit commun dans tous les autres domaines . L’importance de ces enjeux découle d’abord de l’espace occupé par les zones de montagne (II.1.1) qui est loin d’être négligeable couvrant à peu près 30 % du territoire national. Et ensuite des conséquences de l’importante évolution du tissu économique de ces espaces initialement orientés sur une économie majoritairement agricole.
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Table des matières
Remerciement
Liste des abréviations
Table des matières
Introduction
I. LES ELEMENTS DE PLANIFICATION POUR ENVISAGER LA CONSTRUCTIBILITE EN ZONE NATURELLE
I.1 Le SCOT de la communauté de communes des Pyrénées Catalanes : un outil pour la maîtrise de l’extension urbaine
I.1.1 Les choix d’aménagement du SCOT des Pyrénées Catalanes
I.1.1.1 La densification, une solution pour économiser l’espace
I.1.1.2 La rénovation des bâtiments existants
I.1.2 La politique du SCOT dans la lutte contre l’artificialisation du sol
I.2 Le PLU de Font-Romeu : un règlement qui préserve les zones naturelles
I.2.1 La limite d’urbanisation en zone naturelle imposée par le PLU
I.2.2 L’exceptionnelle constructibilité en zone naturelle
I.2.2.1 Les constructions pouvant faire l’objet de changement de destination
I.2.2.2 Les extensions et les annexes des bâtiments d’habitation existants
I.2.2.3 La mise en place des STECAL et leur incidence sur le règlement du PLU
I.2.3 Perspectives d’évolution : l’adoption envisageable du coefficient de biotope
I.2.3.1 Le coefficient de biotope : un frein à l’artificialisation du sol
I.2.3.2 Les effets du coefficient de biotope sur l’urbanisation de Font-Romeu
II. DES AUTORISATIONS D’URBANISME CONDITIONNEES AU RESPECT DE MECANISMES DE PROTECTION
II.1 Les limites relatives à l’urbanisation imposées par la loi « Montagne »
II.1.1 La zone montagne, pilier de la loi montagne
II.1.2 Le principe d’extension de l’urbanisation en continuité
II.1.2.1 Notion de continuité
II.1.2.2 Notion de l’urbanisation existante
a. Les bourgs et les villages
b. Les hameaux
c. Groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants
II.1.2.3 Les exceptions au principe d’extension de l’urbanisation en continuité
II.1.3 La protection des terres nécessaires confrontées à la déprise agricole du territoire de Font-Romeu
II.2 Le PNR des Pyrénées catalanes : une richesse écologique à préserver
II.2.1 Les effets de la charte du PNR
II.2.1.1 Contrôle de compatibilité de la charte avec le PLU
II.2.1.2 Opposabilité de la charte avec le règlement du PLU de la commune de FontRomeu
II.2.2 L’urbanisation définie selon les orientations de la charte
II.2.3 Les espèces faunistiques à enjeux répertoriées dans le parc
a. Le Desman des Pyrénées
b. Le circaète Jean-le-blanc
c. Le Gypaète barbu
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
LISTE DES ANNEXES
LISTE DES FIGURES
LISTE DES TABLEAUX
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