Délocalisation et relocalisation en Martinique en raison de risques littoraux : quelles mises en œuvre ?

Des adaptations de la loi littoral favorisant l’aménagement et le développement de la Martinique

Pour l’urbanisation des zones littorales les territoires domiens dont la Martinique ont des règles d’aménagement plus souples qu’en Hexagone. Ces possibilités d’aménagement pourraient impliquer la nécessité de mettre en œuvre un plus grand nombre de procédures de délocalisation et de relocalisation en zone à risques. Parmi les adaptations de la loi littoral propres aux territoires ultramarins, il faut noter qu’il ne sont pas soumis au principe d’inconstructibilité de la bande des 100 mètres et des espaces proches du rivage.
Contrairement aux règles de restriction et d’interdiction de ces espaces qui s’appliquent en France continentale, un principe inverse d’extension de l’urbanisation a été retenu. Plusieurs possibilités d’aménagement existent à travers trois espaces : la bande des 50 pas géométriques, les espaces proches du rivage, « l’arrière littoral ».
La zone des 50 pas géométriques provient d’un des héritages coloniaux. Elle est définie par l’article L.5111-2 du CG3P comme :« […] une bande de terrain délimitée dans les départements de la Réunion, de la Guadeloupe, et de la Martinique. […] ». Créée sous l’Ancien régime, historiquement pour diverses raisons (la défense des colonies, etc) , son régime juridique a évolué en 3 phases: de 1674 à 1955, de 1955 à 1986 et de 1986 à aujourd’hui . De 1674 à 1955, on peut considérer que la ZPG faisait partie du domaine public de l’État . En raison de ce régime juridique, l’urbanisation licite de cette zone devait être réglementée et contrôlée. De 1955 à 1986, le décret n°55-885 du 30 juin 1955 réintroduit la ZPG dans le domaine privé de l’État . L’urbanisation licite de la ZPG a donc été facilitée à partir de cette période. Enfin en 1986, la « loi Littoral » a réintègré dans le domaine public les parcelles de la ZPG . La ZPG est donc redevenue inaliénable et imprescriptible, son urbanisation est autorisée et contrôlée à l’aide des dispositions de la « loi Littoral ». Selon l’article 5111-1 du CG3P cette zone fait partie du domaine maritime de l’État. On peut observer que l’urbanisation et les adaptations adoptées de la ZPG sont différentes selon ses différents espaces : naturel, urbain et d’urbanisation diffuse. Ces espaces qui sont plus permissifs , peuvent être déterminés à l’aide de la jurisprudence.
En ce sens un arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux indique qu’un espace naturel de la ZPG correspond à un espace qui n’a jamais été aménagé, entretenu ou, qui « n’a jamais supporté de constructions soumises à autorisation ou à déclaration » . Cet arrêt précise même que son classement en zone urbaine par un document d’urbanisme ne permet pas de remettre en cause le caractère naturel de cet espace . Concernant leur urbanisation, l’un des objectifs du législateur, était de les protéger. Il existe néanmoins des possibilités d’y réaliser des constructions . En effet, ces espaces de la bande des 50 pas géométriques sont réservés « aux installations nécessaires à des services publics, à des activités économiques ou à des équipements collectifs lorsqu’ils sont liés à l’usage de la mer » . De même il existe une autorisation d’aménagement « si un intérêt public exposé au plan local d’urbanisme justifie une autre affectation » . Afin de ne pas « dénaturer les espaces en cause » , le juge « a posé le principe d’une interprétation stricte » de ces conditions d’aménagement. À titre d’exemple une minoterie de production de farine et d’aliments de bétail, même si ces produits arrivent par la mer ne peut pas être considérée comme une activité liée à la mer.

Les difficultés d’identification du nombre et de la forme des occupations illicites

Juridiquement l’occupation sans titre de biens appartenant à une personne publique est constituée en absence « d’un titre de propriété (acte d’acquisition, de donation, d’échange, etc.), ou d’un titre de jouissance (contrat de bail, autorisation d’occupation, etc.), voire d’un simple droit d’usage et d’habitation ou d’une simple autorisation d’occupation temporaire du domaine public (AOT) » . L’identification de son nombre sur le domaine public est délicate car le propriétaire, ou les gestionnaires domaniaux rencontrent plusieurs difficultés. Selon Arlette Constant-Pujar docteure en droit public, il y aurait environ 15000 ménages occupants sans titre sur la ZPG, ce qui représente à peu près 25 % de la population de la Martinique . Or, lorsqu’elles sont installées sur des zones littorales à risques, tout projet de délocalisation doit nécessairement prendre en compte ces occupations illicites mais la tâche des pouvoirs publics est alors que plus complexe pour diverses raisons.
Tout d’abord, les pouvoirs publics ont du mal à identifier et intervenir rapidement face aux nouvelles occupations illégales. Cette auteure a pu montrer que les nouvelles occupations sans titre voient le jour en partie à l’aide des pratiques traditionnelles de « koudmen » en créole, ou « coup de main » en français . Ces pratiques basées sur l’entraide du voisinage ou de la famille sont régulièrement employées sur le littoral et favorisent le développement rapide d’occupations illicites . Afin d’établir l’apparition de nouvelles occupations irrégulières sur les zones urbaines et mitées de ZPG, le législateur a institué un acteur de régularisation important : l’agence des 50 pas géométriques, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) . Gestionnaire « de la situation des occupations foncières » des espaces urbains et diffus de la ZPG, elle a pour mission d’identifier les occupations illicites à l’aide des photographies aériennes réalisées par l’IGN, la base de donnée BDTopo, ainsi que des données issues du Cadastre.
Cependant certaines de ces données présentent des limites pour permettre d’intervenir rapidement avant qu’une construction illicite ne soit terminée. En effet, d’une part les photographies aériennes ne sont pas mises à jour assez régulièrement pour suivre l’évolution des occupations sans titre. Selon le tableau récapitulatif des dates de prises de vues éditées par le site du Géoportail, les photographies aériennes de Martinique les plus récentes datent de 2017 . D’autre part, la détermination du nombre d’occupation sans titre dans la ZPG par l’agence des 50 pas géométriques n’est pas très précise. Le rapport d’activité pour l’année 2019 de l’agence, indique qu’il y a environ 5800 bâtis à régulariser dans les espaces urbains et d’urbanisation diffuse . Ce même rapport précise que l’estimation du nombre d’occupations sans titre est sous-évalué . La BDTopo de l’IGN et le cadastre ne considèrent que le « « bâti dur » du cadastre car plus représentatif des bâtis à usage d’habitation ou professionnel » . Ainsi certaines constructions légères considérées comme des résidences principales ne sont pas comptabilisées « notamment dans les zones de RHI/RHS » . Il est donc difficile d’obtenir le nombre exact des occupations sans titre, ce qui rend nécessairement plus difficile la mise en œuvre éventuelle d’une opération de délocalisation (les pouvoirs publics n’ayant qu’une connaissance imparfaite du nombre de familles véritablement concernées). Par ailleurs « l’occupation illicite perdure, la zone des 50 pas est en perpétuelle construction » , malgré le travail important de l’agence des 50 pas géométriques dans la régularisation des occupants sans titre.Dans un second temps, il existe plusieurs « formes » d’occupation sans titre, même s’il n’existe un seul statut juridique pour les désigner . Ces « formes » peuvent également rendre plus difficile les opérations de déplacement de biens et de personnes. En l’occurrence dans les espaces urbains et mités de la ZPG, il existe différentes situations d’occupation sanstitre en fonction de la possibilité de régularisation: les occupants antérieurs à 1955, ceux compris entre 1955 et 1986, ceux inclus entre 1986 et 1996, et enfin les occupants installés après 1996 . Dans les espaces naturels, en forêt domaniale du littoral de la ZPG, suite à un protocole d’accord, appelé Union des Associations du Littoral de la Martinique (UALM) signé en 2014 entre les associés de l’UALM et l’Office National de Forêt (ONF) (Voir Annexe n° 1), trois types de situations sont envisagées pour les procédures de régularisation : les occupants antérieurs au 1 er janvier 1985 dits occupants historiques ; ceux installés entre le 1 er janvier 1985 et le 31 décembre 2005 dits intermédiaires ; et enfin ceux installés après 2005 dits récents . La diversité de ces situations rend plus compliquée les procédures de délocalisation, car il faut que les gestionnaires du domaine public les déterminent pour savoir comment les intégrer au projet, ou comment les traiter. Cette identification est importante car elle entraine des droits différents pour les différentessituations. Par exemple les occupants historiques ayant un certain nombre de droit et ceux ayant un titre de propriété avec eux aussi de droit. De même, l’identification demande aussi un travail d’analyse dans lequel il faudra examiner toutes les pièces justifiant le type d’occupation. Ce travail d’analyse pourra rallonger la durée des procédures de délocalisation et relocalisation.

L’inefficacité et l’inadaptation des mécanismes de lutte contre l’occupation sans titre

L’urbanisation spontanée qui s’est développée après l’abolition de l’esclavage est toujours d’actualité aujourd’hui. Le résultat de cette situation peut être en partie expliqué par le fait de la sous-utilisation des procédures répressives et par leur inefficacité (II.2.1). De même, il existe d’autres mécanismes non autoritaires qui ne sont pas toujours adaptés (II.2.2). Ainsi, les pouvoirs publics peuvent envisager deux stratégies afin de traiter de l’occupation sans titre pour mettre en œuvre les procédures de délocalisation et de relocalisation : une stratégie coercitive (contravention de grande voirie, mesures d’expulsion) ou non (projet de relocalisation en cas de risques littoraux ou non prévu avec les modalités de la loi « Letchimy », etc). Néanmoins en raison des limites de ces mécanismes nous pouvons penserqu’ils ont rendu plus difficile la mise en œuvre des projets de délocalisation.

Des procédures répressives rarement utilisées en raison d’une volonté politique de maintien de la paix sociale et d’une difficulté de mise en place

La doctrine a pu faire le constat de l’inefficacité des procédures autoritaires visant à lutter contre l’occupation illicite (contravention de grande voirie et d’expulsion) pour deux raisons principales : leur difficulté de mise en place et leur sous-utilisation par les pouvoirs publics.

Des outils non répressifs permettant d’envisager dans certains cas les opérations de délocalisation et de relocalisation

Deux lois (loi du 30 décembre 1996 dite des 50 pas géométriques et loi du 23 juin 2011 dite Letchimy) ont permis de prévoir la relocalisation de constructions exposées à des aléas, dont notamment le recul du trait de côte, en développant des dispositions pour le relogement des occupations sans titre. Bien que non pensées spécifiquement pour ces projets, ces lois vont permettre la mise en oeuvre de délocalisation et relocalisation des constructions à risques. Toutefois les cas prévus par celles-ci ne permettent pas d’encadrer toutes les situations d’occupation sans titre, ce qui rend plus compliqué malgré tout la mise en place de ces procédures.
Les agences 50 pas géométriques ont été créées en 1996 en Martinique et en Guadeloupe sont des acteurs importants dans la mise en œuvre de projets de délocalisation et de relocalisation lorsqu’il y a des occupations sans titre. En effet, l’article 5 de la loi de 1996 prévoit qu’elles « contribuent à la libération des terrains dont l’occupation sans titre ne peut être régularisée et au relogement de leurs occupants » . L’agence devra notamment participer au déplacement de plus de 300 constructions sur la bande littorale présentes en zone rouge ne pouvant être régularisables depuis 2012 . Pour assurer ses missions l’agence de la Martinique dispose de plusieurs mécanismes juridiques : la cession onéreuse ou gratuite de terrains urbanisés ou d’urbanisation diffuse de la ZPG appartenant à l’État. La cession à titre onéreux va permettre aux occupants sans titre d’acheter un terrain nu et de faire construire leur habitation avec une aide de l’État dans certains cas . L’agence pourra ainsi proposer des terrains « non exposés » aux risques, aux occupants dans le cadre d’une procédure de déplacement. En revanche, son utilisation reste limitée car de nombreux quartiers d’urbanisation spontanée sont marqués par des habitants en situation précaire.

Procédures de relocalisation en zone à risques : une phase délicate pour les porteurs de projet de relocalisation

Lors de procédures de délocalisation et de relocalisation les différentes constructions démolies doivent être reconstruites en toute logique sur des terrains vides ou aménagés afin de prévoir leur relocalisation. De même, les acteurs de projet doivent trouver des solutions de relogement appropriées aux habitants, pour prévoir leur relocalisation. Les ressources foncières et la prise en compte des diverses situations sociales pour prévoir des solutions de logements adaptées apparaissent ainsi comme deux éléments essentiels. Or les principaux problèmes pour concevoir ces projets de délocalisation et de relocalisation en Martinique portent sur ces deux éléments cruciaux : la disponibilité foncière (III.1.1.1) et la mise en place de solutions adaptées de relogement (III.1.1.2).

Un manque flagrant de foncier disponible

Selon le directeur de l’agence des 50 pas géométriques de Martinique, la plupart des projets de délocalisation et de relocalisation sont inachevés et n’évoluent pas car la Martinique est marquée par une caractéristique générale : la difficulté de trouver du foncier . Ce phénomène peut s’expliquer par diverses raisons. Premièrement, la Martinique est une île de petite dimension (1100 km²) comprenant une variété de reliefs limitant les ressources foncières . Ces reliefs rendent plus difficiles les projets d’aménagement car ils imposent des coûts supplémentaires pour viabiliser les terrains (comme des travaux de terrassement, etc.) . En outre, il est interdit de construire sur certaines pentes lorsque « leur implantation porte atteinte au caractère paysager des mornes » alors qu’il aurait pu être intéressant de réimplanter des constructions sur les mornes, moins susceptibles d’être submergés. C’est d’ailleurs l’une des stratégies préconisées à la commune du Prêcheur par les étudiants d’une école d’architecture dans le cadre d’une dynamique initiée par un appel à projets du Puca. Conjointement on retrouve des espaces naturels protégés ainsi que des espaces agricoles qui limiteront aussi les possibilités foncières . Comme évoqué précédemment, la loi « Littoral » et les PPRN multirisques restreignent les possibilités de construction. Outre ces premières difficultés, les porteurs de projet doivent prendre en considération la forte proportion de terrains en indivision ou au cœur de conflits successoraux (par exemple un héritier propriétaire n’ayant pas réglé les frais de succession).
L’indivision et les successions non réglées « figeant » certaines possibilités foncières rendant plus délicates les possibilités d’acquisitions foncières. À titre d’exemple sur un bien en indivision, il peut y avoir une trentaine d’indivisaires . La difficulté tient au fait également qu’il faut dans un premier temps identifier tous les ayants droit, puis trouver un accord avec ces derniers. Néanmoins une loi du 27 décembre 2018 pour les successions de plus de dix ans, a tenté d’alléger les règles applicables en permettant aux porteurs de projet d’ obtenir l’accord d’« un ou plusieurs indivisaires de la pleine propriété dont les droits représentent plus de » 51% en cas d’acquisition amiable . Cette loi a ainsi pu constituer un levier d’accélération pour les procédures d’acquisitions. Toutefois il n’en reste pas moins que les situations d’indivision rendent plus difficile l’accession des terrains à délocaliser et à relocaliser en raison de la diversité des accords à trouver avec les différents indivisaires.
La multiplicité des ayants droit imposant un travail de conciliation plus important est aussi un frein pouvant retarder les projets de délocalisation et de relocalisation.

Table des matières
REMERCIEMENTS 
LISTE DES ABREVIATIONS 
TABLE DES MATIERES 
INTRODUCTION 
PARTIE I : DELOCALISATION ET RELOCALISATION EN ZONE LITTORALE MARTINIQUAISE A RISQUES : UNE APPLICATION ADAPTEE DES MECANISMES DE DROIT COMMUN EN MATIERE D’URBANISATION LICITE
I.1. Application en Martinique des mécanismes de droit commun pour l’urbanisation du littoral
I.1.1. La limitation de l’urbanisme en Martinique par l’application de la « loi Littoral »
I.1.2. Les plans de Prévention des Risques Naturels Multirisques de Martinique : des outils de droit commun restreignant l’urbanisation des zones littorales à risques
I.2. Des adaptations de la « loi Littoral » et des PPRN liées aux besoins de la Martinique favorisant l’aménagement des zones littorales
I.2.1. Des adaptations de la loi littoral favorisant l’aménagement et le développement de la Martinique
I.2.2. L’aménagement des communes littorales au regard des spécificités du PPRN multirisques
PARTIE II : LA DIFFICILE PRISE EN COMPTE DU PHENOMENE DE L’URBANISATION SPONTANEE DANS LES OPERATIONS DE DELOCALISATION ET DE RELOCALISATION DES PERSONNES ET DES BIENS 
II.1. Les difficultés de mise en place de projet de délocalisation et de relocalisation en présence d’occupation sans titre
II.1.1. Les difficultés d’identification du nombre et de la forme des occupations illicites
II.1.2. Les difficultés de mise en place de stratégies adaptées en cas d’occupation sans titre
II.2. L’inefficacité et l’inadaptation des mécanismes de lutte contre l’occupation sans titre
II.2.1. Des procédures répressives rarement utilisées en raison d’une volonté politique de maintien de la paix sociale et d’une difficulté de mise en place
II.2.2 Des outils non répressifs permettant d’envisager dans certains cas les opérations de délocalisation et de relocalisation
PARTIE III : DELOCALISATION ET RELOCALISATION EN MARTINIQUE EN RAISON DE RISQUES LITTORAUX : QUELLES MISES EN ŒUVRE ?
III.1. DELOCALISATION ET RELOCALISATION EN ZONE LITTORALE EN MARTINIQUE : DES PROJETS NON ABOUTIS OU EN REPONSE A UNE SITUATION D’URGENCE
III.1.1. Procédures de relocalisation en zone à risques : une phase délicate pour les porteurs de projet de relocalisation
III.1.1.1. Un manque flagrant de foncier disponible
III.1.1.2 Les difficultés de prise en compte du volet social dans les procédures de relocalisation
III.1.2. Les freins des instruments et la multiplicité des acteurs : des limites pour la mise en œuvre des projets de relocalisation ?
III.1.2.1 Une diversités d’acteurs ayant des objectifs et des rôles différents
III.1.2.2 Des projets de délocalisation et de relocalisation non achevés ou non utilisés en raison des freins venant des mécanismes utilisés
III.2. LES PROCEDURES DE DELOCALISATION ET DE RELOCALISATION EN MARTINIQUE : QUELS ENSEIGNEMENTS EN TIRER ?
III.2.1. Adaptation des instruments vers une stratégie collaborative, de conciliation de la population et des pouvoirs publics
III.2.2. Adaptation des mécanismes vers une stratégie anticipative : quels mécanismes existants
mettre en place ?
CONCLUSION 
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES ANNEXES 
TABLE DES FIGURES ET DES TABLEAUX 
RESUME 
SUMMARY

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