DECENTRALISATION BUDGETAIRE

Promotion des droits de l’homme

                 La décentralisation s’inscrit dans la liberté locale ; la liberté est source d’initiative d’une part et représente un droit inhérent à l’ensemble de l’individu d’autre part. Si on viole la liberté locale, les collectivités locales seront frustrées, elles ne retrouvent plus leur raison d’être. Elles seront obligées d’accepter de subir la volonté du pouvoir central ; donc c’est une violation de droit de l’homme. Alors tout ce que l’Administration centrale impose de contraire à la liberté locale ; ne connaîtra jamais de succès. Donc il faut une acculturation : la modification apportée dans une culture déterminée en contact avec d’autres cultures. Cela pourrait être une acculturation forcée ou une acculturation spontanée. Ainsi, il faut laisser s’épanouir les initiatives locales pour espérer des résultats, il faut promouvoir une décentralisation effective fondée sur la liberté locale qui se matérialise dans l’autonomie administrative et financière. La constitution de 2010 stipule dans son article 144 que « Les Collectivités Territoriales Décentralisées s’administrent librement par des Assemblées qui règlent, par leurs délibérations, les affaires dévolues à leur compétence par la présente Constitution et par la loi ». Il en résulte que le principe à la base de la décentralisation est celui de la libre administration ou liberté locale. Ce principe constitutionnel en tant que telle s’impose à toutes les différentes autorités. Ni le parlement ni le gouvernement ne peuvent s’y soustraire. Selon la constitution de 2010 en son article 10 : « La liberté ne doit connaître que deux limites : d’un coté le respect des droits d’autrui et de l’autre coté l’impératif de sauvegarde de l’ordre public, de la dignité nationale et de la sécurité de l’Etat ». Donc il en résulte que seules ces limites également seraient valables pour les CTD. La décentralisation consiste alors à faire la promotion des droits et libertés qui devront être reconnus à toute collectivité locale autrement dit celle-ci doit pouvoir bénéficier de tous les moyens juridiques et matériels nécessaires à son épanouissement. Le développement local ne peut être que l’épanouissement et le bien être de la collectivité selon ses aspirations profondes. C’est ainsi que dans toute perspective de décentralisation il ne faut pas perdre de vue la culture local, c’est à dire l’identité locale. Il est à noter que les ruraux malgaches ont tendances à s’enfermer dans leurs cultures et mœurs. En effet, les administrations locales connaissent mieux les besoins de leurs citoyens que l’administration centrale. Les décisions inhérentes aux dépenses publiques prises par des administrés proches de la collectivité locale sont plus sensibles aux besoins de cette dernière et ont plus de chance de refléter les choix réels de la population plutôt que celles prises par une administration centrale lui étant distant. Cependant, au nom du respect de la liberté locale tout projet de développement se doit de prendre en considération ses exigences culturelles. Ainsi la décentralisation doit d’abord être vue sous l’angle de droit de l’homme. Ce dernier peut être défini comme des droits inhérents à l’existence de l’individu et sans lequel il est réduit à néant. Il repose essentiellement sur 2 grands principes : d’un coté le principe de l’universalité des droits de l’homme et de l’autre coté le principe de l’indivisibilité des droits de l’homme. Une collectivité locale déterminée doit bénéficier de toute une panoplie de droits de l’homme : droit à l’alimentation, droit à l’eau potable, droit au logement ‘droit à l’éducation, droit à la santé … Tous les droits reconnus à l’individu sont reconnus à la collectivité. Selon la déclaration de Tunis du 6 novembre 1992 exprimant la position des pays africains en son article 9 « Le droit au développement est inaliénable ». A l’heure actuelle le droit au développement est l’un des droits les plus revendiqué, notamment depuis la déclaration sur le droit au développement.

Cohérence des transferts

                      Ici, on entend le souci que se fait le législateur d’éviter que la décentralisation ne soit un facteur de déstabilisation des CTD, caractérisées par leur nombre et donc leur fragilité en termes de territoire, de population, de matériels et de moyens en personnel. Dès lors, au titre de cette cohérence, la décentralisation administrative a procédé à ces transferts de compétences de façon intégrale et ascendante. La répartition des compétences entre le pouvoir central et les CTD doivent s’opérer dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l’Etat central et celles qui sont dévolues aux collectivités de telle sorte que chaque domaine de compétence ainsi que les ressources correspondantes soient affectées soit à l’Etat central, soit aux collectivités. La loi 93-005 sur la politique de décentralisation stipule à ce titre :
Article 8 : « La répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’effectue en considération des intérêts nationaux, régionaux et locaux ».
Article 9 : « En aucun cas, la répartition des compétences ne doit porter atteinte à la prééminence de l’Etat dans ses missions fondamentales ».
Article 12 : « Dans tous les cas, les transferts de compétences sont accompagnées du transfert concomitant par l’Etat aux collectivités territoriales, des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences dans les conditions fixées par la loi ».

Le principe de transfert des moyens financiers

            D’emblée, il y a lieu de souligner que tout transfert de compétences doit impérativement s’accompagner de transfert de ressources au profit des CTD afin que ces dernières puissent réaliser pleinement leurs ambitions de développement au niveau local. La Loi Organique n°2014-018 consacre également cela dans son article 45 qui stipule que : « Les transferts de compétences entraînent la mise à la disposition au profit des CTD, des moyens matériels, financiers et en personnel nécessaires à leur exercice ». L’autonomie financière accorde la liberté de fixer la nature, le montant, l’origine ainsi que la répartition des ressources entre les différents acteurs de la vie économique et sociale et surtout pour la population. Cela peut concerner les impôts locaux qui peuvent être renforcés par le prélèvement au niveau national, l’article 177 du code minier Malagasy prévoit 1,40 % de ristournes au profit des collectivités locales décentralisées contre 0,60% de redevances minières au profit de l’Etat. L’autonomie financière des collectivités territoriales décentralisées est un ressort essentiel de la démocratie locale, et son renforcement est nécessaire face à l’exigence d’une forte demande sociale. Comme il a été dit, l’autonomie financière, dans le cadre de la décentralisation budgétaire s’explique tout premièrement en principe, par les transferts de compétences qui entraînent la mise à la disposition au profit des collectivités locales, des moyens nécessaires à leur exercice11. Les transferts de compétences doivent être accompagnés du transfert concomitant par l’Etat aux CTD, des ressources matérielles et financières nécessaires à l’exercice normal de ces compétences dans les conditions fixées par la loi. Parallèlement aux attributions qui sont dévolues au niveau local, l’Etat doit faire en sorte que tous les moyens nécessaires pour la réalisation soient également accordés et débloqués. La décentralisation budgétaire est le fruit de la liberté d’administration que la Constitution veut attribuer aux CTD. Avec l’existence du pouvoir budgétaire accordé aux autorités locales, on peut parler d’une autonomie budgétaire constitutionnellement reconnue aux collectivités territoriales décentralisées. Par conséquent, conformément aux respects de la hiérarchie des normes, le législateur ne peut entraver cette autonomie budgétaire notamment en matière de ressources En effet, une véritable autonomie s’apprécie pratiquement dans la faculté pour les CTD de subvenir seules à leurs propres besoins. Il ne doit y avoir aucune dépendance financière vis-àvis du pouvoir central. La mise en place des CTD réellement autonomes, respectant le principe de libre administration de manière à garantir la démocratie locale ne peut se concevoir sans moyens financiers propres. Alors les CTD doivent avoir une autonomie financière et des ressources propres pour assurer leurs fonctionnements. Cela n’empêche néanmoins les subventions de l’Etat qui laissent penser que la CTD n’est pas financièrement autonome. Cela peut affaiblir la décentralisation et peut engendrer une ingérence de l’Etat dans les affaires propres de la CTD. L’autonomie financière est un principe constitutionnellement reconnu et consacré pour les CTD car l’article 142 dit clairement que «Les Collectivités Territoriales décentralisées jouissent de l’autonomie financière ». Elle consiste d’une part, à faire en sorte que les collectivités locales disposent de propre budget distinct de celui de l’Etat central, tant en matière de dépenses qu’en matière de recettes. D’autre part, la décentralisation budgétaire est la conséquence directe de la liberté d’administration que la Constitution veut attribuer aux collectivités territoriales décentralisées. Si l’on veut vraiment donner un sens à la décentralisation, il est indispensable de doter la collectivité concernée des ressources adéquates, tout en leur permettant d’assumer des responsabilités fiscales locales. Sans responsabilité fiscale, la décentralisation reste vaine. L’autonomie financière des collectivités territoriales est un ressort primordial de la démocratie locale. C’est le pouvoir pour les collectivités de disposer des moyens appropriés et suffisants pour assumer l’ensemble des compétences qui leur sont confiées, d’en ajuster le montant à l’évolution de leurs besoins, et de préserver des marges de manœuvres satisfaisantes pour financer les actions mettant en œuvre les politiques locales.

Les différents types de budget

Il y a deux types de budget qu’il faut bien distinguer :
 Budget de moyens : Le budget de moyens est un modèle de structuration du budget par nature des moyens (humains, matériels et financiers) et dont le contrôle de l’exécution est purement comptable et juridique. Ici on a le budget et on l’utilise pour tel ou tel projet. L’esprit est d’un Budget de Moyens c’est-à-dire qu’on alloue une enveloppe à un ministère pour que ce dernier puisse réaliser des activités. Il n’existe pas de lien évident et direct entre le budget et les résultats attendus.
 Budget de programme : Le budget de programmes est un modèle de structuration du budget par les objectifs des politiques (rattachées à des missions puis des programmes et des activités) contrôlés essentiellement par les résultats obtenus, mesurés par les indicateurs de résultat. En fait, un budget de programmes est caractérisé par : ses moyens, ses activités, ses résultats intermédiaires attendus, ses objectifs, ses programmes, ses missions et les indicateurs associés. Ainsi le budget de programme est accentué, axé sur les résultats. C’est le budget de l’Etat pour l’année à venir, définissant les priorités et les plans techniquement, C’est un outil de gestion des Finances Publiques consistant à élaborer, présenter et exécuter la Loi des Finances sur la base de programme. En effet Le Budget de programme cherche toujours à s’appuyer sur les enseignements du plan et de la rationalisation des choix budgétaires. Cependant le Budget de programme organise les choix budgétaires autour des politiques publiques, compare les coûts et les résultats des programmes et n’en retient que les plus efficaces par rapport aux priorités. Ce type de budget fait partie essentielle de la Loi des Finances qui décrit les besoins programmés pour chaque ministère sur une période maximale de 5 ans. En réalité c’est ce budget de programme qui est le plus évident car dans la LOLF, on se base toujours sur ce type de budget.

Le Développement humaine et durable

                  Le développement est « la combinaison des changements mentaux et sociaux d’une population qui la rendent apte à faire croître cumulativement et durablement son produit réel et global »24. Le développement humain peut être défini simplement comme un processus d’élargissement des choix. Chaque jour, chaque être humain fait toute une série de choix d’ordre économique, social, politique ou culturel. L’être humain joue un rôle prépondérant dans le phénomène politique économique, et surtout social. Ainsi, grâce à son intelligence, il y a un esprit d’organisation, de créativité, d’entreprise, une bonne gestion et de la transparence dans la finance publique. Dès lors le développement humain est considéré comme une clé pour ouvrir tout processus de développement. Il ya lieu de bien garder à l’esprit que le concept de développement humain place l’être humain au centre de l’étude et traite l’élargissement des choix accessibles aux individus, en vue de rendre leur vie conforme à leurs attentes. Le développement humain donne des choix qui créent un environnement permettant à l’être humain d’exploiter pleinement leurs potentialités, et de vivre d’une manière productive et créative. Amartya Sen25 soutient que le développement vise à élargir la « capabilité » (potentialité + accessibilité) ouverte aux humains pour mener l’existence qu’ils choisissent d’avoir. Dans le but d’atteindre le développement humain, la référence au document des objectifs du millénaire pour le développement connu sous l’appellation de OMD constitue tout d’abord un important indicateur à grande ambition de promotion d’une stratégie de développement susceptible d’améliorer durablement le bien-être de la population les plus vulnérables, en termes d’épanouissement social et surtout de pouvoir d’achat et, en mettant en œuvre des politiques publiques efficaces, et ensuite, il constitue un sérieux instrument de programmation des actions. Il y a lieu de souligner que comparer à la croissance, le développement économique comporte d’implication sur les aspects du bien être humain à savoir l’espérance de vie à la naissance, l’alphabétisation des adultes, les taux de scolarisation, la mortalité infantile. Ainsi pour espérer un développement économique il faut cependant améliorer tous ses indicateurs. En outre le développement durable est un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Deux concepts sont inhérents à cette notion : le concept de « besoins », et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d’accorder la plus grande priorité, et l’idée des limitations que l’état de nos techniques et de notre organisation sociale impose sur la capacité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir ».

Le développement des infrastructures locales

                En matière d’infrastructures locales, les communes sont le plus souvent aidées par des bailleurs de fonds tels que la Banque mondiale qui est sans conteste le principal bailleur à travers les programmes FID I et FID II achevés en 2000 mais qui continue avec le FID III. Et la coopération française apporte son appui à la gestion décentralisée des communes urbaines. Leur projet vise à mettre en place des outils de gestion urbaine adaptés au contexte local afin de renforcer les capacités financières des communes urbaines. La coopération des collectivités avec d’autres investisseurs est capitale en vue d’améliorer les infrastructures locales car ses investisseurs prennent part au financement de la réalisation des divers projets tels que les travaux de petites voiries Il y a lieu de souligner que dans tous ces cas, la venue des investisseurs n’est pas spontanée mais c’est dû à la demande constante de la commune pour l’intérêt locale. Les communes possèdent un document appelé Plan Communal de Développement, PCD, qui regroupe les axes stratégiques et la planification de développement de la commune. Ainsi, par le biais de ce document les investisseurs peuvent constater les réels besoins de la commune fruit même de leurs aspirations profondes. En fait, ce document planifie en effet les actions à mener suivant l’ordre de priorité de ces besoins. Par conséquent, plusieurs infrastructures ont été construites grâce à ces derniers comme les bornes fontaines qui assurent l’eau et l’assainissement pour la population locale pour la commune rurale de Tanjombato par exemple. Il est à noter qu’au début les bornes fontaines étaient au nombre de 42 mais grâce à l’investissement de «WSUP-CARE » elles se sont élevées à 50. Les collectivités collaborent également avec des Ambassades afin de subventionner des projets de base telle que les constructions d’EPP. Il ne faut pas oublier que les collectivités coopèrent aussi avec des ONG tel que le WATER AID qui agit dans le domaine de l’hygiène et de l’assainissement, ou divers autre parties prenantes comme la SECALINE qui œuvre pour la santé des enfants, l’OTIV et l’ACEP qui sont spécialisées dans la micro finance. La décentralisation contribue ainsi à l’amélioration du niveau de vie de la population locale aussi bien en matière de la santé, l’éducation, , le revenu et l’emploi c’est-à-dire tout les aspects du bien être humain grâce aux collaborations avec les investisseurs ayant permis la construction des infrastructures répondant aux réels besoins de la population. La décentralisation apparaît donc comme un facteur déterminant du développement au niveau local. Mais son effectivité peut se heurter à des facteurs de blocage.

Table des matières

REMERCIEMENTS
LISTE DES TABLEAUX
LISTES DES FIGURES
ABREVIATION ET ACRONYMES
INTRODUCTION
PARTIE 1 :LA DECENTRALISATION BUDGETAIRE GAGE DE L’AUTONOMIE DES CTD
CHAPITRE1 : LE FONDEMENT DE LA DECENTRALISATION
Section 1 : La décentralisation manifestation de la démocratie
Paragraphe 1 : Le respect de la liberté locale
1. Promotion des droits de l’homme
2. Promotion de la démocratie
3. Promotion de la gouvernance
Paragraphe 2 : Le dynamisme de la population locale
Section 2 : Les principes fondamentaux de la décentralisation
Paragraphe 1 : Le principe de transfert de compétences du pouvoir central au pouvoir local
1. Cohérence des transferts
2. Neutralité des transferts
Paragraphe 2 : Le principe de transfert des moyens financiers
CHAPITRE 2 : L’EXIGENCE DE LA DECENTRALISATION BUDGETAIRE
Section1 : Dépendance des finances locales aux finances étatiques
Paragraphe 1 : Les principes fondamentaux des finances publiques
1. Loi des finances
2. Le budget
3. Les différents types de budget
4. Séparation de pouvoir entre ordonnateur et comptable
Paragraphe 2 : Les finances locales
1. Notion de budget des collectivités locales
2. Procédure budgétaire : depuis la préparation jusqu’au contrôle
E. Exécution du Budget
Paragraphe 3 : Les finances locales comme préoccupation des finances publiques
Section 2 : Les spécificités des finances locales
Paragraphe 1 : Les revenus du domaine local
Paragraphe 2 : Les impôts et taxes locales.
PARTIE 2 :LA DECENTRALISATION BUDGETAIRE GAGE DES INVESTISSEMENT LOCAUX
CHAPITRE 1 : LE DEVELOPPEMENT LOCAL COMME OBJECTIF DE LA DECENTRALISATION
Section 1 : La notion de développement local
Paragraphe 1 : Le développement préoccupation majeure des malgaches
1. Le Développement humaine et durable
2. Le développement dans le contexte socioculturel malgache
Paragraphe 2 : La particularité du développement local
1. Le développement de la population locale
2. Le développement des infrastructures locales
Section 2 : Les obstacles au développement local
Paragraphe 1 : la non dotation de subvention de la part de l’Etat
Paragraphe 2 : L’inefficacité des finances locales
1. Non recouvrement des impôts locaux
2. Mauvaise gestion (détournement des deniers publics)
CHAPITRE 2 : LE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS LOCAUX
Section1 : L’institution du FID EN 1994
Paragraphe 1 : La conception du FID
1. Historique et objectifs du FID
2. Actions du FID
3. Les composantes du projet FID
A. Les projets communautaires
B. Le financement direct des communes
C. Le renforcement des capacités
4. Catégorie FID
Paragraphe 2 : Bilan du FID dans le développement des communes
Section2 : L’institution du FDL en 2007
Paragraphe 1 : La conception du FDL
1. Définition
2. Cadrage juridique et institutionnel du FDL
3. Mission et objectifs du FDL
Paragraphe 2 : Bilan du FDL dans le développement des communes
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
RESUME

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