De l’organisation globale de l’agglomération de Brasilia

De l’Organisation Globale de l’agglomération de Brasilia

Présentation de la région du Distrito Federal : structure territoriale, démographique, politico administrative et institutionnelle 

Brasilia, la capitale du Brésil, est insérée dans le quadrilatère du Distrito Federal situé sur le plateau central brésilien. La localisation du DF a été étudiée par plusieurs commissions et missions et a été choisie pour sa position stratégique au milieu du pays. C’est donc au milieu du plateau central du Brésil, a plus de 1.000 d’altitude que s’installe la capitale. Le Brésil est une république fédérale, avec 27 Etats plus le Distrito Federal. La surface du Distrito Federal est de 5.787,784km² où vivent 2 millions et demi de personnes sur une population totale d’environ 3 millions de la région métropolitaine qui fait déborder les frontières de ce quadrilatère sur les états de Goiás et Minas Gerais.

Le Brésil est une république fédérale, le système est défini par la Constitution. Le pays est divisé en Etats (provinces), le District fédéral et les municipalités. Il y a 27 Etats et le District Fédéral (Brasilia) et plus de 5500 municipalités dans le pays. Les Etats de la fédération ont une autonomie considérable. L’autonomie des Etats est similaire au modèle Nord-Américain, dans une version plus «soft». Le Brésil est une fédération très décentralisée selon les normes internationales (Afonso & Mello, 2000). Cela signifie une mise en place des politiques sur la décentralisation administrative et l’autonomie financière, renforcées par la Constitution de 1988 et la réforme fiscale, dans laquelle le rôle des gouvernements locaux est devenu plus fort. Le système politique est le présidentialisme, avec le président élu par vote direct ainsi que le Sénat (81  membres) et la Chambre des Députés (avec 513 membres). Les sénateurs et députés sont élus par chaque Etat de la fédération et le District Fédéral. Chaque Etat a son gouverneur et sa chambre de députés élus par vote direct. Chaque municipalité a un maire et sa chambre municipale de députés aussi élus par vote direct. Tous les représentants politiques sont élus par vote direct ; c’est ce qui diffère du cas de la France, où quelques représentants comme des sénateurs ne sont pas élus par le vote direct. Tous les représentants peuvent être réélus pour uniquement deux mandats consécutifs ce qui diffère encore une fois du cas français ou les maires peuvent rester au pouvoir pendant plusieurs années. Au Brésil, le vote est obligatoire depuis 1932, de 18 à 65 ans. Les citoyens qui n’ont pas voté aux trois dernières élections doivent payer une amende, sans quoi ils sont empêchés d’assumer une fonction publique et ne peuvent pas se faire délivrer leur passeport. Les fonctionnaires doivent présenter régulièrement leur carte d’électeur pour prouver qu’ils sont allés voter aux élections. Les électeurs ont donc un poids très important dans la construction des politiques, surtout sur l’élaboration des propositions avant les élections. Le côté pervers de ce système obligatoire est qu’il sert de support à un marché clientéliste des hommes politiques vis-à-vis d’une masse d’électeurs potentiels avec un niveau d’éducation et de civisme très bas et très sensibles aux promesses pré-électorales très populistes et paternalistes.

Le Distrito Federal, comme les autres Etats de la fédération, a un gouverneur élu par vote direct ainsi qu’un conseil de 24 députés du Distrito Federal également élus par vote direct. L’élaboration et la coordination des politiques de la ville se font donc au niveau de l’Etat et non de la municipalité, comme dans les autres unités fédératives du pays. Le gouverneur fait nommer les responsables de chaque secrétariat : santé, éducation, environnement, logement et développement urbain etc. Le District Fédéral est divisé en régions administratives, les dites villes satellites. Certaines d’entre elles avec des caractéristiques de «vraies» villes tandis que d’autres sont plus de l’ordre des quartiers. Chaque région administrative dispose d’un bureau de l’administration et le personnel est nommé par le gouverneur élu (il n’y a pas de maire à Brasilia, en tant que District fédéral).

Le quadrilatère du Distrito Federal est actuellement divisé en 30 régions administratives . Chaque région administrative « Regiao Administrativa – RA » a un nom et un numéro : RA I – Brasilia, RA II Gama, RA III Taguatinga etc. Ces subdivisions sont très dynamiques et le cadre évolue avec la création systématique de nouvelles Régions Administratives (Ras) qui s’ajoutent au fil du temps à la liste. La Division des régions administratives du District fédéral a été créée par la loi n ° 4.545/64, qui établit également les administrations régionales. Les régions administratives sont restées appelées comme autrefois « villes satellites » et les administrations régionales ont été appelées « sous-préfectures». Jusqu’à la fin des années quatre-vingt il y avait dans le DF huit régions administratives : Brasilia, Gama, Taguatinga, Brazlândia, Sobradinho, Paranoá et Jardin. Ces deux dernières étaient essentiellement rurales avec des superficies importantes. La Région Administrative N°1 (RA-I) Brasilia était constituée par le Plano Piloto, le Lago Sul et Lago Norte, Setor Militar Urbano, Vila Planalto et les secteurs du Núcleo Bandeirante, Candangolândia, Cruzeiro et Guará. La loi n. 49/89 de 1989 fait un découpage du territoire du DF avec l’addition de cinq nouvelles RAs en même temps que l’extinction de la RA Jardim, qui a été découpée en deux : Planaltina et Paranoá. Ainsi le territoire du DF passe à douze régions administratives Brasília, Gama, Taguatinga, Brazlândia, Sobradinho, Planaltina, Paranoá, Núcleo Bandeirante, Ceilândia, Guará, Cruzeiro et Samambaia. Entre 1992 et 1994, sept nouvelles régions sont créés portant le nombre total de Ras à 19. La RA Brasilia est à nouveau découpé ainsi que le Lago Norte et le Lago Sul, la Candangolândia s’est séparée du Nucleo Bandeirante et São Sebastião qui était classé comme une agroville de la zone rurale du Paranoá est élevée à la catégorie de Région Administrative. Grace à la cession d’une zone qui faisait partie du Gama, Santa Maria et Recanto das Emas surgissent tandis que le Riacho Fundo, originellement une petite agglomération rurale, connaît une importante expansion. La création de certaines des ces RAs, telles que Santa Maria, São Sebastião et Recanto das Emas fait partie de l’opération du méga «Programa de assentamento das Populações de Baixa Renda do DF »( Programme pour l’établissement des populations à faible revenu dans le DF). Ce programme d’accès au logement par cession ou droit d’usage a distribué un total de 120.000 parcelles de 1989 à 1994 – sur 5 ans. La distribution des parcelles dans les zones dispersées a élargi considérablement les franges urbaines, avec des coûts élevés pour l’installation des nouvelles infrastructures et services. Ces infrastructures et services de base n’étaient pas proposés au début des établissements quand ces populations sont arrivées pour y habiter. Les parcelles étaient délimitées ainsi que les rues, mais les réseaux d’eau, les égouts, le pavage, les trottoirs et tous les services (de santé, éducation, sports et loisirs) sont installés (ou pas) au four et a mesure – cette façon de faire la ville est programmée par le gouvernement et appelée « urbanisation progressive ». Dans les années 2000, plusieurs régions administratives sont créées pour différentes raisons : expansion de lotissements d’habitation populaire, légalisation de lotissements de classe moyenne et de bas revenus, légalisation (suivie d’un projet d’urbanisation) des établissements précaires du type invasão (invasion), démembrement d’une zone existante (Octogonal), création du secteur du Sudoeste (prévu par le plan de 1982 Brasilia Revisitada de Lucio Costa) et création d’une ville planifiée de haute densité (Aguas Claras). Suivant le programme d’habitation de distribution de parcelles, Riacho Fundo II et Sobradinho II sont créés en 2003 et 2004. Les lotissements de classe moyenne/ moyenne haute de Park Way et Jardim Botânico sont devenus RA entre 2003 et 2004, ainsi que les établissements précaires du Varjão et Itapoã. La création de la RA de Aguas Claras est l’aboutissement d’un projet de 1992 de cette ville planifiée au long de la ligne du métro et de haute densité (avec des immeubles résidentiels allant jusqu’à 28 étages). Et finalement, Vicente Pires, avec ses lotissements de classe moyenne, initialement une colonie agricole qui faisait partie du Guará, obtient le statut de RA en 2009. Ainsi, sur la dernière proposition de 2008 (provisoire) dans le cadre de la révision du Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT (le plan d’aménagement), le Distrito Federal arrive au nombre de 31 régions administratives. Un découpage du territoire n’est jamais neutre. Les raisons de création des régions administratives sont variées et même la création d’une RA dépend de la publication d’une loi avec la définition des nouvelles polygonales (avec sa délimitation précise dans le territoire), les critères sont flous ou même inexistants. Ainsi une RA peut être créé par une nécessité fonctionnelle – un nombre important d’habitants ou un nouvel établissement (expansion de l’accès au logement par les parcelles), ou une demande et mobilisation populaire comme le cas de l’invasion du Varjão, par exemple. Cependant les régions administratives peuvent être créées aussi par des intérêts politiques et électoraux ainsi que pour l’augmentation de la machine administrative avec la création de nouveaux postes par nomination politique (il n’y a pas d’élection directe pour l’administrateur). Chaque RA a un « administrateur » désigné par le gouverneur et un siège administratif pour les questions locales. Ce poste est équivalent à celui d’un maire. La création d’une RA sans ressources et un minimum d’infrastructures ne résoudra pas les problèmes comme par exemple la très défavorisée RA Fercal. La création n’un nombre significatif de nouvelles régions administratives ces dernières années – sans critères clairs, ou études de viabilité de ses réelles potentialités en plus de l’absence de ressources nécessaires pour des infrastructures et services et même d’une structure minimale pour sa mise en œuvre – n’apporte pas réellement une contribution pour une meilleure gestion du territoire et des politiques urbaines adoptées. Pour changer cela, un projet de loi (n. 784/2012) envisage des critères minimum pour la création d’une nouvelle région administrative tels que une audition publique et la prévision d’un immeuble pour recevoir l’administration dans la région.

L’agglomération de Brasilia

Brasilia, Plano Piloto, le DF et ses Régions Administratives – RAs, aire métropolitaine de Brasilia (Área Metropolitana de Brasília – AMB) et région de développement intégré (Região de Desenvolvimento Integrado – RIDE) Le centre de l’agglomération est situé à Brasilia, plus précisément, le Plano Piloto, le célèbre projet de Lucio Costa. C’est là que se localisent les fonctions administratives nationales et que se concentrent la plupart des activités commerciales et de services. Il y a plus de 3 millions de personnes vivant aujourd’hui dans la région métropolitaine de Brasilia, qui est considéré comme la cinquième plus grande concentration urbaine au Brésil avec le deuxième PIB per capita parmi les capitales (des Etats) du pays . Le secteur public représente 49% de l’économie locale, et 70% de l’emploi sont concentrés dans la région Plano Piloto, qui est un site du patrimoine mondial de l’UNESCO depuis 1987. Toutefois, 88% de la population du District Fédéral vivent à l’extérieur de la zone du plan pilote, avec de graves problèmes de transports publics et logement. La concentration des emplois et services dans le Plano Piloto oblige la population à un déplacement quotidien en direction du centre de l’agglomération avec un transport public encore déficitaire et peu intégré. Cette population a été installée au cours du temps par un processus de suburbanisation dans l’ensemble du territoire du District Fédéral, sous forme de condominiums/ lotissements de maisons individuelles pour la classe moyenne, des villes satellites créées et planifiés pour les travailleurs, établissements et lotissements informels et aussi, au delà du quadrilatère du DF, dans la région métropolitaine, qui comprend des villes dortoirs dans les Etats voisins. Ces cités dortoirs voisines, qui sont en dehors des frontières de la zone délimitée des 5.783 Km2 qui est le territoire du District Fédéral l’ont été en vertu d’une croissance impressionnante au cours des dernières années et continueront a croître. Ainsi le DF doit assister à une demande des populations qui vivent dans ces villes et «utilisent» Brasília pour avoir accès au travail et aux services de base tels que la santé et l’éducation et qui ne peuvent pas se permettre d’y vivre. ANDRADE ET COURET (2006), ont réalisé une lecture intéressante en décomposant l’agglomération urbaine de Brasilia en 5 ensembles morphologiques, successivement et en partant du centre (selon carte illustrée ci-contre):

1. La ville de Brasilia, noyau central de l’agglomération autour du Plano Piloto (ville centrale planifiée) et les unités territoriales en proximité de Cruzeiro, lac Nord (avec extension urbaine de la ville satellite de Paranoá) et lac Sud : 14% de la population de l’agglomération en 2004.
2. La périphérie proche formée des villes satellites situées en quasi-continuité de la ville de Brasilia en direction de l’ouest et sur une distance d’environ 20km : Nucleo Bandeirante, Guará, Candangolândia, Taguatinga, Riacho Fundo1, Samambaia, Ceilândia 31% de la population de l’agglomération en 2004.
3. En première couronne et séparés de la première aire urbaine par des espaces vides de 2 à 5 km, les villes satellites de : Sobradinho, São Sebastião, Riacho Fundo 2, Recanto das Emas : 11% de la population de l’agglomération en 2004.
4. En seconde couronne et distants de quelque 12 à 20 km du noyau central, on peut repérer à l’intérieur du Distrito Federal les quatre villes satellites de : Planaltina, Santa Maria, Gama et Brazlândia, et les deux centres urbains de comunes de l’Entorno : Santo Antônio do Descoberto et Aguas Lindas : 18% de la population de l’agglomération en 2004.
5. En troisième couronne, en continuité sud de Santa Maria, les centres urbains des communes de l’Entorno de Valparaiso, Cidade Ocidental, Novo Gama et Luziânia : 12% de la population de l’agglomération en 2004.
6. Enfin, en quatrième couronne et à plus de 25 km se trouvent les centres urbains de quatre communes de l’Entorno : Formosa (55 km), Planaltina de Goiás (40 km), Agua Fria de Goias (plus de 80 km), Padre Bernardo (70 km) : 14% de la population de l’agglomération en 2004.

Table des matières

Introduction
Partie I : BRASILIA
Chapitre. I. De l’organisation globale de l’agglomération de Brasilia
I.1 Présentation de la région du Distrito Federal : structure territoriale, démographique, politico administrative et institutionnelle
I.2.L’agglomération de Brasilia : Brasilia, Plano Piloto, le DF et ses Régions Administratives – Ras. L’aire métropolitaine de Brasilia (Área Metropolitana de Brasília – AMB) et la région de développement intégré (Região de Desenvolvimento Integrado – RIDE)
I.3. Aire Métropolitaine de Brasilia
I.4. La gestion urbaine : Services urbains et agences de gestion du territoire
Chapitre II. Genèse de la ville et de l’habitat populaire à Brasilia
II.1. L’origine particulière de Brasilia : une fabrique urbaine de capitale pour réaliser le plan pilote d’un nouveau Brésil
1.1 Le rôle de Lucio Costa
1.2 Le rôle de la NOVACAP
II.2. 1950-1960 : naissance et croissance de la ville populaire parallèle, campements de chantiers, Cidade livre et villes satellites
2.1 Des campements provisoires à la ville satellite
2.2. La Cidade Livre (ville libre)
II.3. 1960-1970 : expulsion de la ville populaire mais consolidation hors du Plan Pilote
II.4. Les Principaux dispositifs de la politique urbaine mis en œuvre entre 1956-1970: les engagements explicites et implicites
II.5. Les instruments de la politique urbaine de 1950 à 1970
5.1 Synoptique des principaux instruments de la politique urbaine: Rapports, Commissions, lois et décrets, projets et actions, plans et zonages
5.2 Le cadre institutionnel et identification des acteurs
5.3 La situation du mal-logement/ précarité : invasions
II.6. De 1970 a 1989 : des années de plomb à l’ouverture démocratique
II.7. Les Principaux dispositifs de la politique urbaine de 1970 à 1989
7.1 Synoptique des principaux instruments de la politique urbaine: Rapports, Commissions, lois et décrets, projets et actions, plans et zonages de 1978 à 1989
7.2 Le cadre institutionnel et l’identification des acteurs
7.3 La situation du mal-logement/ précarité : invasions
II.8. DE 1990 a 2010 : l’expansion de l’agglomération, la planification de l’ensemble et les préoccupations avec l’environnement
8.1 Les années 1990 : le logement comme une arme politique – entre la réalisation d’un droit et le patronage clientéliste
8.2. De 1994 a 1998 – invasions et révision du plan directeur
8.3. Les années 2000 : la massification d’un illégal plus ordonné
8.4.2005-2010 : la Révision participative du Plan Directeur (PDOT) et le futur de la capitale
II.9. Les Principaux instruments de la politique urbaine de 1989 à 2010
9.1 Synoptique des principaux instruments de la politique urbaine : Rapports, Commissions, lois et décrets, projets et actions, plans et zonages de 1989 à 2010
9.2 Le cadre institutionnel et l’identification des acteurs
9.3 La situation du mal-logement/ précarité : invasions
Chapitre III : De la mécanique de traitement de l’habitat social à Brasilia
III.1. La définition et le traitement de la question de l’habitat précaire au Brésil et à Brasilia de façon générale
III.2.Le développement Urbain et la Politique du Logement au Brésil – antécédents
III.3.La politique d’accès au logement pour les bas revenus au Brésil
III.4. L’articulation entre le tiers habitat, les programmes gouvernementaux de logement pour les familles à bas revenus et le marché immobilier spéculatif
III.5. Conclusion synthèse et modélisation de la mécanique : Les périphéries de Brasilia, planifiées, mais pas tout à fait urbanisées
Partie II : PARIS
Chapitre I. Introduction : De l’organisation globale de l’agglomération
I.1. La région Île de France structure territoriale, démographique, politico administrative et institutionnelle
I.2. L’agglomération parisienne : Paris intra-muros, petite couronne, grande couronne, unité urbaine et aire urbaine
I.3. L’agglomération parisienne dans le contexte de l’Île-de-France Population, emploi, éducation, revenus, IDH, GINI
I.4. La gestion urbaine Services urbains et agences de gestion du territoire
Chapitre II. Genèse du logement social (de masse) à Paris : Logement sociaux et politiques urbaines à partir des années 1950
II.1. L’origine du logement social parisien
1.1. Avant le logement social : l’habitat populaire et ouvrier en région parisienne
1.2.1950-1960 Les grands ensembles et cités périphériques comme solution au problème du logement
1.3. Les bidonvilles, les cités de transit et les foyers d’immigrés
1.4. La faillite des grands ensembles
1.5. La planification dans les années 1960 : le développement à l’échelle régionale et les villes nouvelles
II.2. Les principaux dispositifs de la politique urbaine de 1850 à 1973
2.1. Synoptique des principaux instruments de la politique urbaine de 1850 à 1973 : rapports, commissions, lois et décrets, projets et actions, plans et zonages
2.2. Synoptique des principaux acteurs de la politique urbaine entre 1850 et 1973
2.3. Synoptique des inventaires successifs de la situation du mal-logement, de la précarité, taudis et bidonvilles
II.3. De la fin des bidonvilles, les grands ensembles comme lieux à problèmes aux mesures de lutte contre les effets négatifs des inégalités urbaines : 1973-2013
3.1. 1973-1979 : De l’aide à la pierre à l’aide à la personne et autres changements introduits par la réforme du financement du logement
3.2. Les années 80 : les grands travaux et la politique de l’accès à la ville pour tous de Mitterrand
3.3. Les années 90 : l’apparition du concept de développement durable et sa répercussion
3.4. Les années 2000 : la loi Borloo, le programme national de rénovation urbaine (PNRU) et le projet du Grand Paris
II.4. Les principaux dispositifs et instruments de la politique urbaine entre 1970 et 2010
4.1. Synoptique des principaux instruments de la politique urbaine: Rapports, Commissions, lois et décrets, projets et actions, plans et zonage
4.2. Le cadre institutionnel et L4identification des acteurs
4.3. Synoptique de la situation du mal-logement/ précarité : taudis, campements, « mobile homes », bidonvilles
II.4. 2010 et l’avenir : Le Grand Paris et le défi des transports
4.1. Le Grand Paris
4.2. Les acteurs du Grand Paris
Chapitre III. De la mécanique de l’habitat social à Paris
III.1. La définition et le traitement de la question de l’habitat précaire en Ile de France: du mal logement au logement indigne
III.2.Le Pôle national de lutte contre l’habitat indigne
III.3.La politique (système) d’accès au logement pour les bas revenus en France
III.4. En conclusion synthèse et modélisation de la mécanique : les périphéries de Paris – urbanisées, logées mais pas tout à fait intégrées
Partie III : BRASILIA et PARIS : réflexion d’ensemble et regards croisés sur les modes de gestion urbaine de l’inégalité appliquées dans les périphéries de Paris et Brasilia
1. Regards croisés : Une mécanique inégalitaire de l’accès à l’habitat urbain qui signifie dans les deux cas la relégation des plus modestes hors de la ville moderne et salubre
2. Regards croisés : Les leçons de la vie quotidienne : la puissance dominante du marché spéculatif et de la mécanique de gentrification, vecteur d’inégalité et de séparation des groupes socio-économiques à Paris comme à Brasilia
3. Synoptique des parallèles
3.1. Portrait synthétique des agglomérations de Brasilia et Paris
3.2. Les politiques du logement : configuration- évolution
3.3. Les mécaniques de l’habitat: nature et évolution des politiques d’accès au logement
4. Les regards croisés : des pistes pour penser autrement l’habitat et la ville ?
5. Regard sur l’ailleurs : d’autres références du comment faire autrement une ville plus équitable
Conclusion

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