De la sécurité et de la gestion des risques et des catastrophes

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Complémentarité et interdépendance

D’après le rapport du PNUD/Bureau pour la préventio des crises et le relèvement (BCPR) « La réduction des risques de catastrophes : un défi pour le développement » de 2004 » , 53% de mortalité due aux catastrophes se concentre dans des pays dont le développement humain est faible même i sceux-ci ne constituent que 11% des personnes exposées aux aléas. Cette situation démontre que les populations pauvres ont le plus besoin d’être sécurisées face aux aléas et auxrisques de catastrophes.
Le rapport pauvreté/insécurité semble tellement imbriqué qu’il arrive souvent que la notion de sécurité se cache derrière celle edla pauvreté et que les analyses apportées par les techniciens pour ces deux concepts s’entremêlent et, conséquemment, les solutions proposées pour éradiquer l’une engendreraient inévitablement l’allégement des effets néfastes de l’autre. Pauvreté et insécurité sont deux notions tellement liées qu’elles constituent un « cercle vicieux » difficilement compréhensible.
Par ailleurs, une quantité considérable de donnéesempiriques31 confirment que les risques de catastrophe sont fondamentalement associés à la pauvreté, tant au niveau mondial qu’au niveau local.

Au niveau mondial

Pour un degré d’exposition comparable, les pays pauvres sont soumis à des risques disproportionnellement élevés de mortalitéet de pertes économiques.
Les pays à revenu élevé représentent, au niveau mondial, 39% de l’exposition aux cyclones tropicaux, mais seulement 1% du risque de mortalité. Les pays à faible revenu représentent 13% de l’exposition mais pas moins de 81% du risque de mortalité. Par exemple, le produit intérieur brut (PIB) par habitant au Japon est de 31 267 dollars US contre 5 137 dollars US aux Philippines. Par ailleurs, le Japon affiche un indice de développement humain de 0,953 contre 0,771 pour les Philippines. Le Japon compte en outre 1,4 fois plus d’habitants exposés aux cyclones tropicaux que les Philippines . Cependant, si les deux pays étaient touchés par un cyclone de la même intensité, la mortalité aux Philippines serait 17 fois plus élevée qu’au Japon .
Les pays dont l’économie est réduite et vulnérable,comme de nombreux Petits États insulaires en développement (PEID) et Pays en développement sans littoral (PDSL), non seulement subissent des pertes économiques relativement élevées par rapport à la taille de leur PIB, mais présentent aussi une résilience tout particulièrement faible face aux pertes, ce qui signifie que les pertes dues à des catastrophes peu vent engendrer des revers importants sur le plan de leur développement économique. Les pays quiprésentent la plus grande vulnérabilité économique aux aléas naturels et la plus faible résilience sont aussi ceux dont la participation aux marchés mondiaux est très faible et dont les exportations sont peu diversifiées .

Au niveau local

Au niveau local, les zones pauvres subissent une quantité importante et disproportionnée de dégâts lors des catastrophes, situation liée à des facteurs comme la précarité des logements. Les données d’études de scade certaines villes montrent par ailleurs que la survenance de catastrophes et les pertes associées sont liées à des processus qui accroissent l’exposition des pauvres aux aléas – par exemple, l’expansion des établissements humains informels dans des zones sujettes aux aléas .
Si les pertes dues aux catastrophes aboutissent bien à une chute mesurable des revenus, de la consommation et des indicateurs de développement humain, ces effets sont beaucoup plus marqués parmi les ménages et les communautés pauvres.
Un approfondissement et une amplification de la pauvreté, des difficultés de relèvement à long terme et des impacts très négatifs sur le développement humain affectent aussi d’autres domaines tels que l’éducation et la santé, lesquelles subissent eux aussi des conséquences à long terme. Au niveau mondial, les facteurs tels que le développement économique et l’urbanisation, les changements climatiques et la force ou la faiblesse des capacités endogènes conditionnent non seulement lepaysage de la pauvreté mais aussi celui des risques de catastrophe dans tout pays donné.
Si les notions de sécurité et de gestion des risque et des catastrophes sont extrêmement liées dans l’esprit du cadre d’action ed Hyogo, même si le recours direct au terme « sécurité » n’est palpable que rarement, desrecommandations ont été édictées à toutes les nations pour prendre des mesures appropriées afin de réduire « l’insécurité » due aux catastrophes et, partant, prévenir les risques des aléas naturels. Il a été judicieux de faire un bref rappel des entités habilitées à assurer la sécurité dans le pays et des notons de base de la gestion des risques te des catastrophes.
A Madagascar, une politique nationale de sécurité aété élaborée après concertation de plusieurs entités dans un temps assez long tandis que la notion de Gestion des Risques et des Catastrophes a fait son entrée dansle monde malagasy vers les années 2000. Il serait alors judicieux de cerner ces deux notions dans la pratique malagasy.

De la sécurité et de la Gestion des Risques et desCatastrophes dans la pratique malagasy.

Dans le présent chapitre, le travail portera principalement sur l’historique de l’élaboration du « plan national de prévention et épression de l’insécurité et des atteintes à l’ordre public » ainsi qu’au concept de gestion des risques te des catastrophes dans le droit positif malagasy.

De la sécurité

Le document intitulé : « plan national de préventio et répression de l’insécurité et des atteintes à l’ordre public » résulte des divers travaux effectués depuis 1999. Il en est ainsi des rapports des ateliers sur la sécurité effectués dans les six Faritany en 1999, des observations et recommandations émises lors des sessions parlementaires en octobre (pour le Sénat) et novembre 2004 (pour l’AssembléeNationale), du document de travail résultant de l’atelier des Présidents de la Délégation Spéciale des Provinces Autonomes qui s’est tenu au Ministère de l’Intérieur et de la Réforme Administrative les 14 et 15 avril 2004 et du document de synthèse des travaux de la Commission interministérielle depuis le mois de septembre 2004.
Ladite Commission interministérielle a réuni les représentants du Ministère de l’Intérieur, du Ministère de la Justice, du Ministère de la Défense Nationale et du Secrétariat d’Etat chargé de la Sécurité Publique.
Par la suite, elle a été étendue vers d’autres entités qui ne sont pas moins impliquées dans les problèmes ayant trait à la sécurité. Aussi, le Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales, le Ministère de la Culture et du Tourisme, le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, le Central Intelligence Service et le Bureau Indépendant Anti-Corruption ont-ils intégrédepuis le 1er avril 2005 ladite Commission interministérielle qui a travaillé d’arrache-pied lors de la préparation de l’atelier national portant sur le thème de la prévention et de la répression de l’insécurité et des atteintes à l’ordre public tenu à l’Ecole Nationale d’Adminis tration de Madagascar (ENAM) d’Androhibe le 09 mai 2005.
Il a réuni toutes les entités susceptibles d’êtreoncernées par le problème de l’insécurité : Ministres, Parlementaires, Chefs deRégion, Chefs de District, Forces de l’ordre (Gendarmerie Nationale, Police Nationale, Armée malagasy, Forces aéronavales), Magistrats, Responsables des Administrations pénitentiaires, Maires, Mpizaka Dina,…La participation active de toutes ces entités à l’atelier national a permis de recueillir les problèmes vécus sur le terrain et d’en trouver les solutions idoines.
Le document s’efforce de traduire toutes les suggestions et propositions de solutions émises lors de l’atelier national en termes d’activités en essayant dans la mesure du possible de tenir compte des remarques et observations qui ont été évoquées. Il servira à la fois de guide et d’outil de référence dans la prévention et la répression de l’insécurité et des atteintes à l’ordre public.
Le constat fait par les entités concernées et réunies tout au long de l’élaboration du plan national a dégagé la perception malagasy ed la notion de « sécurité ». Cette notion, ou plutôt celle de l’insécurité, sous-entend, d’après les concepteurs du plan national : « les malfaiteurs », « le grand banditisme », « l’usage d’armes à feu (non autorisé) », le « phénomène dahalo » .
Les effets de l’insécurité ne diversifient guère deceux décrits dans le cadre d’action de Hyogo en provoquant une « régression des activités économiques », « une instabilité sociale » .
Devant l’ampleur du dégât, la nécessité de l’élaboration du plan national aurait été dictée par l’impuissance des forces de sécurité à faire face à la recrudescence des actes d’insécurité .

Concepts de gestion des risques et des catast rophes dans le droit positif malagasy 

Dans le droit positif malagasy, plusieurs textes font mention du concept de Gestion des Risques et de Catastrophes, en commença nt par la Constitution de la troisième république laquelle, d’après nous, constitue encore la loi fondamentale de référence étant donné que celle votée le 17 septembre 2010 fait encore l’objet d’un grand débat juridiquo-politique et que son entrée en vigueur pose encoreproblème.

La Constitution de la République de Madagascar et la GRC

Sur le plan national, la GRC est prise en charge par la Constitution révisée de 2007, qui énonce qu’ « en cas d’urgence ou de catastrophes, le Présidentde la République peut prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi », et dans son article 136 qui stipule que « les Collectivités territoriales décentralisées assurent avec le concours de l’Etat, la sécurité publique, la défense civile,l’administration et l’aménagement du territoire, le développement économique, l’amélioration du cadre de vie »43.

Le Madagascar Action Plan (MAP) et la GRC

Le Madagascar Action Plan (MAP) est un engagement stratégique qui définit la politique de développement de Madagascar. A l’instar de la constitution, le MAP continue encore de servir de document de référence pour bonnombre de chercheurs vu qu’aucun autre document n’a été élaboré pour le remplacer et queesl engagements pris lors de son élaboration ne sont pas encore tous réalisés et nécessitent une continuité d’actions.
Il s’appuie sur la Vision « Madagascar Naturellement » et les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Il énonce’engagementl de tous les départements ministériels à mettre en œuvre une série de réformes notamment, au niveau d’investissement et de sécurité publique. Il fixe les grandes orientations de 2007-2012 et a introduit expressément la réduction des risques dans le cadrede l’Engagement n°8 «Solidarité Nationale», et particulièrement dans son défi n° 4 «Améliorer l’appui aux très pauvres et vulnérables» sous la forme d’une stratégie ayant pour objectif «d’assurer la prévention, la réaction rapide et l’atténuation de l’impact des catastrophes sur la population».
Par ailleurs, l’engagement n° 2 suivant son Défi n° 6 énonce «un meilleur système de prévision météorologique et l’informatiosur les cataclysmes naturels comme les cyclones». D’une manière implicite, la gestion des risques et des catastrophes est également prise en compte dans l’Engagement n° 7 «Prendre soi n de l’Environnement», et particulièrement dans le Défi n° 2 «Réduire le processus de dégradation des ressources naturelles», et sur le Défi n° 3 «Développer du réflexe environnemental à tous les niveaux».
Dans ce dernier Défi, la mise en œuvre de l’accord de Kyoto, entre autres, figure parmi les activités prioritaires.

Assimilation des notions de sécurité et de Gestion des Risques et Catastrophes dans la pratique malagasy

D’une part, la population, en général, se plaint del’absence des mesures de sécurité et dénonce la prolifération de l’insécurité, tant en milieu rural qu’en milieu urbain. Elle a de ce fait sa propre appréhension du conceptde « sécurité » qui ne diffère guère ou ne s’écarte pas de manière significative à la définition énoncée in supra. D’autre part, les pratiques tendant à préparer les communautés exposées aux aléas naturels ne cessent de s’étendre de jour en jour avec la collaboration active des partenaires de Gestion des Risques et des Catastrophes et les institutions gouvernementales dans l’objectif de sauver plus de vie et de garder un niveau de rythme normal de leur quotidien. Il serait alors judicieux d’analyser les points positifs et les points à améliorer dans la pratique malagasy de la sécurité et de la gestion des risques et des catastrophes.

Stratégie Régionale pour la Prévention des Castrophes (SRPC)

La mise en place de la Stratégie Régionale pour laPrévention des Catastrophes (SRPC)conformément au Cadre d’Action de Hyōgo et la Stratégie Régionale Africaine pour la Réduction des Risques de Catastrophes, l’Union Africaine, en collaboration avec le secrétariat de la SIPC, a lancé laPlate-forme Régionale Africaine sur la RRC pour servir de forum aux plateformes nationales et aux points focaux.
Elle a par ailleurs pour missions d’élaborer des directives pour l’intégration de l’évaluation des risques de catastrophes dans les programmes de développement ainsi que du Programme d’Action 2005-2010 pour la mise en œuvre de la Stratégie régionale africaine pour la RRC, adopté à la Première Conférence Ministérielle sur la Préventiondes Risques de Catastrophes en Afrique tenueà Addis-Abeba en décembre 2005.
La Plate-forme Régionale Africaine sur la Réduction des Risques de Catastrophes a pour objectifs de :
• Guider la mise en œuvre de la Stratégie Régionale Africaine et de son Programme d’Action, partager les expériences, les leçons apprises et les outils, et suivre les progrès réalisés.
• Promouvoir la coopération régionale, renforcer les mécanismes de coordination, la compréhension, l’engagement et les approches pour al RRC en Afrique.
• Préparer la participation africaine aux réunions dela plate-forme mondiale.
• Prolonger la période de mise en œuvre du Programme d’Action de la Stratégie Régionale africaine jusqu’en 2015, conformément au Cadre d’Action de Hyogo.
• Prendre en compte les résultats de la Conférence deCopenhague sur les changements climatiques dans le cadre de la mise en œuvre de la Stratégie Régionale Africaine sur la RRC et son Programme d’Action 2006-2015.

Actions entreprises à Madagascar pour réduire les risques de catastrophes

Madagascar, malgré son avancée dans la politique deGestion des Risques et des Catastrophes, se trouve à la croisée du chemin entre poursuivre les actions habituelles qu’elle avait consacrées auparavant ou choisir une nouvelle politique conforme aux innovations apportées par le Cadre d’Action de Hyōgo en misant sur la prévention et la Réduction des Risques de Catastrophes. Malgré la volonté affichée par les partenaires et cteursa locaux et internationaux, le contexte politique actuel ne permettrait pas encore aux acteurs concernés d’avancer dans le sens indiqué par le Cadre d’Action de Hyōgo.
Il faut cependant mentionner que plusieurs paramètres pourraient bloquer le bon déroulement du processus de réduction des risques et des catastrophes, notamment au niveau de la gestion des ressources humaines. Il est déplorable le fait que la majorité des personnels travaillant dans les institutions centrales et décentralisées pour la gestion des risques des catastrophes n’ont eu que des formations « sur le tas » et n’étaient même pas qualifiés pour le poste qu’ils occupent.
Un autre fait à dénoncer est la réticence qu’éprouvent certains hauts responsables à entamer le processus de prévention sécuritaire en annihilant toute intention d’améliorer les procédés routiniers lesquels consistaient à « faire appel » à l’aide internationale après le passage d’un aléa.
Enfin, la mise sur pied des institutions malagasy est souvent handicapée par le manque des mesures d’accompagnement pour garantir leur bon fonctionnement : recrutement par convenance personnelle des dirigeants, personnel non qualifié, insuffisance de moyens à commencer par des espaces trop exigus, concentration de toutes décisions au niveau centra.
Un fait qui intrigue plus d’un est la pratique de l’administration consistant à confier aux militaires la majorité des postes de responsabilités des organismes publics en matière de gestion des risques et des catastrophes (BNGRC, CPGU…). Est-ce à dire que la gestion des risques et des catastrophes rentre dans le cadre des missions normalement dévolues aux militaires ou cette notion sera-t-elleperçue comme un cas d’insécurité ?
Il en est de même du corps de la protection civileà Madagascar qui, quant à lui, est tellement lié au ministère de la défense ationale qu’il serait presque illogique de le séparer de l’administration militaire.

Table des matières

PARTIE I : Interdépendance de la sécurité et de la Gestion des Risques et des Catastrophes suivant le cadre d’action de Hyogo
Chapitre I : Du concept de sécurité et de Gestion des Risques et des Catastrophes d’après le cadre d’action de Hyogo
Section 1 : Aperçu du concept de sécurité et de la Gestion des Risques et des Catastrophes
Section 2 – Complémentarité et interdépendance
Chapitre 2 : De la sécurité et de la Gestion des Risques et des Catastrophes dans la pratique malagasy
Section 1 – De la sécurité
Section 2 – De la Gestion des Risques et des Catastrophes
PARTIE II : Intérêts pratiques de l’adoption d’une politique sécuritaire préventive de Gestion des Risques et des Catastrophes à Madagascar au regard du cadre d’action de Hyogo
Chapitre 1 : Analyses personnelles
Section 1 – Assimilation des notions de sécurité et de Gestion des Risques et Catastrophes dans la pratique malagasy.
Section 2 – Emergence de la notion de Réduction des Risques de Catastrophes
Chapitre 2 : Evaluation de l’adoption d’une politique sécuritaire préventive pour la Réduction des Risques de Catastrophes
Section 1 – Cadre administratif de la politique sécuritaire préventive
Section 2 – Réajustement juridique sur la base du cadre d’action de Hyogo
Conclusion
Liste des annexes
Annexe I : Statut général des militaires
Annexe II : Statut général autonome des personnels de la Police Nationale
Annexe III : Code de déontologie de la Police Nationale
Annexe IV : Décret portant création de l’Organisme Mixte de Conception
Annexe V : Conférence de Yokohama
Annexe VI : Conférence mondiale de Kobé
BIBLIOGRAPHIES

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