Soutenance mémoire
Les acteurs classiques
Ils comprennent l’ordonnateur et le comptable public.
L’ordonnateur : Selon les dispositions du décret n°2004-571 du 01 juin 2004 en son article 4, les ordonnateurs sont chargés de procéder à l’engagement financier de la dépense et d’arrêter, et d’effectuer la liquidation au vu des certifications établies par les gestionnaires d’activités et d’ordonnancer les dépenses en signant à cet effet, les ordres de paiement. Autrement dit, l’ordonnateur est le prescripteur des dépenses publiques et le gestionnaire des crédits. En outre, on distingue l’ordonnateur principal, les ordonnateurs délégués et les ordonnateurs secondaires. Le Premier Ministre est l’ordonnateur principal du Budget Général de l’Etat et délègue ses pouvoirs aux ordonnateurs délégués. Ces derniers comprennent les Ministres et les Présidents des Institutions ou toute personne nommément désignée à cet effet par texte législatif et réglementaire. Les ordonnateurs secondaires représentent les ordonnateurs auxquels les ordonnateurs délégués ont subdélégué leur pouvoir. Ils sont nommés intuitu personae. A noter que le Chef de région, le Maire et le Président du conseil d’administration ou le Directeur de l’établissement sont respectivement l’ordonnateur délégué de la Région, de la Commune et des Etablissements publics. Dans le cadre de leur fonction les ordonnateurs encourent une responsabilité aussi bien disciplinaire, pénale que civile. Il y a lieu de noter que les ordonnateurs ne sont pas nécessairement des fonctionnaires.s
Le comptable public : En vertu de l’ordonnance n°62-081 du 29 septembre 1962 relative au statut des comptables publics « est comptable public tout fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exécuter au nom de l’Etat, d’une collectivité publique ou d’un établissement public, des opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virements internes d’écriture, soit par l’intermédiaire d’autres comptables publics ou de comptes externes de disponibilités dont il ordonne ou surveille le mouvement ». Dans cette option, le comptable public est chargé du contrôle et du paiement des dépenses, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de comptabilité et de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent. Il y a lieu de remarquer qu’en matière de dépenses, le comptable est tenu, avant de procéder aux paiements, d’exercer entre autres le contrôle de la qualité de l’ordonnateur, de la validité de la créance, de l’exactitude des calculs de liquidation, de la production des pièces justificatives et de l’existence du visa du contrôle financier quand ce visa est requis. Contrairement à l’ordonnateur le comptable public encoure une responsabilité renforcée. En effet, à la responsabilité civile et pénale commune à tous les individus, à la responsabilité disciplinaire commune à tous les fonctionnaires s’ajoutent pour le comptable une responsabilité pécuniaire et personnelle.
Le contrôle financier
Il assure le contrôle a priori et a posteriori des engagements des dépenses. Plus précisément, il se charge de l’examen préalable des actes d’engagement par l’apposition d’un visa. Pour ce faire, il examine les engagements au point de vue : imputabilité budgétaire de la dépense, disponibilité des crédits sur les chapitres budgétaires intéressé, exactitude des évaluations, application des dispositions d’ordre financier des lois et règlements et exécution du budget en conformité au vote du parlement.
Comptabilisation de l’engagement
Le Chef SAF tiens un Registre de Comptabilité des Engagements (RCE) qui sert à comptabiliser toutes les opérations d’engagement visées. Plus précisément tous les engagements validés par le contrôle financier régional sont portés au jour le jour sur le RCE par ligne budgétaire de chaque activité relevant d’un GAC. D’une part les pages du RCE sont numérotées de façon séquentielle et d’autre part chaque page est cotée et paraphée par le Chef SAF. Figurent dans le RCE la référence des actes portant ouverture de crédits, le crédit initial ouvert, les engagements faits par opération, le cumul des engagements après chaque opération et la situation du crédit disponible. A chaque fin de mois le Chef SAF arrête son registre en tirant en rouge après le dernier engagement. Le RCE est arrêté le 30 Novembre de chaque année, date de clôture des engagements. Pour ce faire, le Chef SAF mentionne sur le RCE : « arrêté le registre au n°___ (numéro du dernier engagement) du __(date du dernier engagement) et au montant de ___(montant cumulé après le dernier engagement en chiffres et en lettres ), inscrit sur __ page du registre » ; appose son cachet, son nom, sa signature sur la page du registre. En cours d’exercice et en cas d’annulation d’écriture sur le registre le Chef SAF passe l’écriture d’annulation en rouge et calcule par la suite le montant cumulé et le nouveau crédit disponible. En effet, le RCE ne doit en principe comporter ni rature ni surcharge. Cette procédé est encore de rigueur malgré l’existence du Système Intégré de Gestion des Finances Publiques pour de besoin d’archivage mais surtout de contrôle. En effet le contrôle sur pièce demeure présent. Parallèlement le Chef SAF est en mesure de visualiser sa Fiche Comptabilité des Engagements qui se présente à peu près comme suit dans le SIGFP. Dans cette figure on voit afficher le code ordonnateur « 00_211_C_00000 » : c’est le énième ordonnateur du budget général de l’Etat du premier service de la première direction de la deuxième direction générale du Ministère des Finances et du Budget, les conventions de financement relatives à chaque dépense, le code SOA « 00_21_0_140_00000 » : c’est la quatrième direction de la première direction générale du même Ministère, la catégorie de dépense concernée ( 5 correspond aux dépenses d’investissement et 3 aux dépenses courantes hors solde), le compte PCOP des dépenses, le code financement « 10_001_001_A » qui veut dire : dépense financée et exécutée par l’Etat avec ses propres ressources internes, le crédit modifié. En outre, il convient de noter que ce sont les dispositions légales qui fixent les pièces justificatives à produire aux différentes étapes de la chaine de la dépense ainsi que les renseignements à apporter et les vérifications à opérer.
L’implication des tous les responsables dans la préparation budgétaire est de mise
En effet, aussi bien les SOA, les GAC que les Ordonnateurs sont fortement conviés à la confection du PTA de la Direction. Il existe de calendrier budgétaire clair établi au niveau de la Direction. Une telle situation permet de cimenter le caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation budgétaire de la Direction. Par conséquent, le budget prévisionnel de la DRSPF reflète dans une large mesure une image fidèle des besoins réels ressentis par chaque service pour l’accomplissement de leurs activités respectives. Cela est crucial pour atteindre un niveau de performance budgétaire à la hauteur des objectifs préfixés. Contrairement, dans le cas où le budget est conçu à partir d’une connaissance inadéquate de la réalité c’est-à-dire ne prenant pas en compte les besoins des services, il s’avère généralement qu’existe une insuffisance de crédits de fonctionnement.
Mise à disposition de crédits suffisants à l’endroit des services déconcentrés
La structure budgétaire du Ministère de la Santé se dessine comme un entonnoir renversé. Autrement dit, près de 80% de son crédit budgétaire est concentré au niveau central contre 20% pour l’ensemble de ses services déconcentrés. La preuve, 80% de l’ensemble des dépenses publiques à Madagascar sont payées par la Paierie Générale d’Antananarivo. Pourtant, il est communément admis que les instances déconcentrées constituent la cheville ouvrière de la mise en œuvre opérationnelle des missions et des programmes des Ministères centraux. Ainsi, il s’avère important d’accorder plus de crédits aux services périphériques pour leur assurer un fonctionnement normal et afin qu’ils puissent mener à bien la mission qui leur incombe. Effectivement, comment espérer des résultats probants de leur part si déjà leurs budgets annuels n’arrivent pas à couvrir d’une manière suffisante leurs besoins quotidiens. Dans la plupart des cas les services déconcentrés via la DRSPF sont confrontés à des carences logistiques, à des insuffisances d’équipements et à des manques de fournitures de bureau faute de moyens financiers suffisants. Pour ce faire il importe d’intégrer les services déconcentrés dans le processus de préparation du budget de leur Ministère de rattachement. Il ne s’agit plus d’un simple exercice formel comme ce qui se fait souvent dans la pratique mais plutôt une instauration réelle de dialogue de gestion et d’arbitrage budgétaire entre le niveau central et le niveau déconcentré. Les représentants des services déconcentrés devraient être dépêchés à Antananarivo pour défendre leur projet de budget face aux responsables de programme centraux de leur Ministère. Cette démarche constitue une occasion pour les instances déconcentrées de débattre, de faire valoir et de faire peser leur poids quant à la fixation de leurs enveloppes budgétaires. Cela suscite également un processus de négociation de gestion entre le niveau central et la périphérie. Dans ce contexte les allocations budgétaires qui en découlent seront forcement basées sur les réalités du terrain et répondront au mieux aux besoins pressants des échelons déconcentrés. Ce qui est une condition sine qua none de la performance des dépenses publiques comme l’affirme le rapport préparé par la communauté des bailleurs signataires du Cadre de partenariat avec le gouvernement malgache suite à une mesure de la performance de la gestion des Finances Publiques du pays en mai 2008. A vrai dire, le budget doit autant que faire se peut refléter les besoins des bénéficiaires pour garantir l’atteinte des objectifs préfixés. Plus les responsables centraux et déconcentrés s’investissent avec la même énergie plus les dotations budgétaires se partagent d’une manière équitable et plus les échelons périphériques fonctionnent au mieux. En outre, il s’avère indispensable de procéder à une allocation équitable de ressources entre les services déconcentrés. Cette allocation se base sur des clés de répartition. En d’autres mots, l’enveloppe budgétaire de chaque service déconcentré est liée non seulement à la taille de la population, à la qualité des infrastructures de santé mais aussi au degré d’incidence de pauvreté de la circonscription dans laquelle il se situe. De plus, la politique de décentralisation du MINSAF doit être poursuivie et dans ce cadre une attention particulière doit porter sur le transfert effectif de ressources au profit des instances régionales. Toujours dans cette même lignée, il est grand temps de renforcer la capacité financière des régions et des communes à travers l’amélioration de leur finance locale. A titre d’exemple, on peut penser un élargissement de leur assiette fiscale.
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Table des matières
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : L’ESSENTIEL DE L’EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES A MADAGASCAR ET GENERALITES SUR LA DRSPF ATSIMO ANDREFANA
Chapitre premier : Cadre juridique et cadre opérationnel
Section 1 : Textes législatifs et règlementaires
1.1Texte de base
1.1.1. Esprit de la LOLF
1.1.2 Nouveautés apportées par la LOLF
1.2 Les autres principaux textes de référence
1.2.1Les textes législatifs.
1.2.2. Les textes règlementaires
Section 2 : Les intervenants et le processus de mise en œuvre
2.1 Les principaux intervenants : les acteurs classiques et les nouveaux acteurs
2.1.1 Les acteurs classiques
2.1.2 Les nouveaux acteurs introduits par la LOLF
2.2Modalités de mise en œuvre
2.2.1 Phase préalable : la mise en place des crédits
2.2.2 L’exécution proprement dite
Chapitre 2 : Généralités sur la DRSPF Atsimo Andrefana
Section 1 : Mission, objectifs et activités
Section2 : Organisation et fonctionnement
DEUXIEME PARTIE : L’EXECUTION DES DEPENSES DE LA DRSPF ATSIMO ANDREFANA
Chapitre premier : Mécanisme de mise en œuvre
Section 1 : Les préalables
Section 2 : L’exécution proprement dite des dépenses
2.1 Engagement
2.1.1 Procédé et pièces justificatives
2.1.2 Comptabilisation de l’engagement
2.2 Liquidation
2.2.1 Procédé et pièces justificatives
2.2 .2 Comptabilisation de la liquidation
2.3 Ordonnancement
2.3.1 Procédé et pièces justificatives
2.3.2 Comptabilisation de l’ordonnancement
2.4 Paiement
Section 3 : Le suivi-évaluation des dépenses
Chapitre 2 : Diagnostic général de la situation
Section 1 : Atouts et opportunités
Section 2 : Faiblesses et menaces
TROISIEME PARTIE : PISTES D’AMELIORATION DE L’EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES
Chapitre premier : Lignes directrices des stratégies d’amélioration
Section 1 : Assainissement du système de la dépense publique
1.1 Mise à disposition de crédits suffisants à l’endroit des services déconcentrés
1.2 Amélioration plus poussée du Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
Section 2 : Refonte des procédures d’exécution des dépenses publiques
2.1 Facilitation de l’octroi du visa d’aménagement des crédits
2.2 Réduction des pièces justificatives de dépenses exigées
2.3 Promotion du reporting
2.4 Intégration de l’analyse coût efficacité et de l’analyse coût avantage dans la commande publique
Section 3 : Renforcement des entités de la chaine de la dépense
3.1 Conscientisation des acteurs de la chaine de la dépense
3.2 Diffusion large de la culture de « planification stratégique »
3.3 Mise en marche de l’Inspection Générale des Finances (IGF)
3.4 Professionnalisation à terme du métier d’ordonnateur
3.5 Etablissement d’un vrai dialogue de gestion entre GAC, PRMP et ordonnateur
Chapitre 2 : Les leçons à retenir pour l’avenir
Section1 : Les limites liées à la bonne marche de l’exécution des dépenses publiques
1.1 La volonté politique des dirigeants
1.2 La capacité de la société civile et du parlement
Section 2 : Les facteurs clé de réussite
2.1 Mise en œuvre progressive, pragmatique et participative des mesures d’amélioration
2.2 Respect des codes de bonnes pratiques du Fonds Monétaire International (FMI)
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
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