Construire une influence dans les interstices de l’Union Européenne

La « gouvernance multiniveaux », un concept initialement centré sur les régions

     Dans les années 1990, plusieurs analystes constatent un rôle grandissant des régions au niveau de l’Union européenne (ce que certains vont même appeler un « troisième niveau de pouvoir », faisant l’hypothèse de l’avènement d’une « Europe des Régions »). En réaction aux débats sur l’intégration européenne opposant supranationalistes et intergouvernementalistes, Liesbet Hooghe et Gary Marks théorisent le fonctionnement de l’Union européenne comme une « gouvernance à niveaux multiples » (« multilevel governance ») au niveau européen, dont une des facettes est la place grandissante des entités infranationales accréditée par de multiples évolutions (HOOGHE, 1995; HOOGHE et MARKS, 2001, p.78 et suiv.). D’abord, les auteurs constatent la multiplication à Bruxelles des « bureaux de liaisons » (bureaux de représentation) des Régions et la mise en place d’associations de régions transnationales. Au niveau institutionnel, ils prennent acte de la création du Comité des Régions, de la possibilité nouvellement offerte dans le Traité de Maastricht pour des régions de participer au Conseil au nom de leur État-Membre (mise en œuvre dans le cas de certains pays), et de l’introduction du principe de subsidiarité dans les Traités. Enfin, ils s’appuient sur les résultats de recherches relatifs aux politiques de cohésion et d’attribution des fonds structurels qui font état d’une capacité d’influence des entités infraétatiques, aux côtés des États et de la Commission européenne. D’autres chercheurs s’inscrivent dans ce courant qui est particulièrement dynamique dans les années 1990. Elizabeth Bomberg et John Peterson montrent dans le cas de la politique de cohésion quelques exemples d’influence, insistant sur l’importance des relations avec les États centraux (BOMBERG et PETERSON, 1998). Mickael Keating inscrit ces manifestations de mobilisation dans un mouvement plus large au niveau international, rejoignant les travaux sur la paradiplomatie (KEATING, 1999). Charlie Jeffery met en avant la capacité différenciée des régions à avoir une influence, selon leur niveau d’imbrication avec leur État et leur profil plus ou moins développé d’ « entrepreneur » européen (JEFFERY, 1997). Néanmoins, des réserves commencent à s’élever et s’amplifient à partir du milieu des années 2000. Dès 1994, après avoir étudié plusieurs cas de tentatives d’influence d’autorités locales britanniques (villes et régions) dans le cas de dispositions précises contenues dans diverses politiques européennes non nécessairement législatives (fonds structurels, livre vert sur l’environnement, mise en décharge, eaux résiduelles), Peter John met en doute les capacités d’influence des autorités locales britanniques, concluant que le lobby réussi ne concerne pas les cas importants, en particulier les fonds structurels (JOHN, 1994). Charlie Jeffery met en garde contre le fait de généraliser à partir de résultats de recherche qui s’appuient sur une seule politique (la cohésion et les fonds structurels), et pose la question de l’influence réelle des entités infraétatiques, au-delà des manifestations de mobilisation (JEFFERY, 2000). En outre, même dans le domaine de la cohésion, certains chercheurs remettent en cause la capacité d’influence des régions, mettant en avant le rôle de garde-barrière (« gatekeeper ») que conservent les États-Membres (BACHE, 1999).

Conclusion sur la littérature sur les collectivités au niveau européen

     Qu’il s’agisse des travaux sur les régions ou les villes, la riche littérature sur les collectivités au niveau européen n’a étudié l’influence des entités infraétatiques sur la formulation des textes législatifs qu’à la marge, s’en tenant principalement à l’étude des mobilisations (voire à des considérations plus générales de positionnement au niveau européen et dans un système multiniveaux). Si ces études permettent de comprendre en général comment les collectivités sont susceptibles de se mobiliser, et quels sont les secteurs qui peuvent les intéresser, elles ont toutefois tendance à généraliser des observations réalisées pour certaines politiques (cohésion et obtention de financements). En outre, les collectivités régionales et locales ont souvent été étudiées séparément et isolément par les chercheurs, alors que ces derniers cherchent « à répondre à des questions de recherche similaires », ce qui fait l’objet d’un appel à conjuguer les niveaux pour de prochaines recherches (CALLANAN et TATHAM, 2014). François-Mathieu Poupeau a également montré l’intérêt d’élargir le champ d’analyse aux entreprises publiques locales (POUPEAU, 2004). Dans les quelques cas où l’impact des mobilisations sur la formulation des politiques fait clairement partie du champ de l’étude, l’analyse porte typiquement sur des cas isolés de propositions reprises au niveau européen pour conclure à une influence (par exemple cas de Eurocities et son influence sur l’agenda urbain vue par Claus Schultze), ou concerne une catégorie de collectivités spécifique (les bureaux régionaux) dont l’influence est testée sur un éventail limité de politiques à vocation de redistribution financière et/ou non législative (études quantitatives de Tatham ou Van Hecke). L’influence des collectivités sur les politiques en général est ainsi largement postulée (dans la mesure où elle est généralisée sur la base de rares cas ayant employé des méthodologies ad hoc) ou laissée en suspens. Typiquement, à l’exception des études quantitatives (qui se restreignent à la catégorie des régions) ou de quelques enquêtes (VERHELST, 2018, sur les villes), quand les travaux s’intéressent à une mobilisation dans le cadre d’une politique identifiée, l’angle d’approche est de partir d’acteurs préalablement choisis (régions ou villes individuelles ou groupes de collectivités en nombre limité), et de voir leur activité de mobilisation sur les politiques en cours de débat. La question n’est jamais posée en partant d’une proposition législative, pour voir qui s’est mobilisé en tant que collectivité, pourquoi et comment, ce qui fait que le choix initial des collectivités étudiées est crucial et peut amener des biais (sousestimation de certains canaux de mobilisation, choix des revendications portées potentiellement non spécifiques). De manière générale, l’étude du « lobbying » et de l’influence se font sans prendre en compte les variables clé de contexte (autres lobbyistes alliés ou opposants, contraintes internes des législateurs, autres travaux en cours ayant une incidence sur la capacité de mobilisation et/ou le déroulement législatif, etc.), qui ont été mis en évidence dans la littérature sur le lobbying et l’influence au niveau européen (cf. points suivants). Au final, des théories comme la gouvernance multiniveaux, l’européanisation des villes ou la montée en puissance des villes dans la gouvernance climatique s’appuient sur une hypothèse d’influence des collectivités sur les politiques européennes, dont les fondations, mécanismes et contours n’ont été testés que très partiellement (principalement pour certaines politiques financières, et selon une méthode quantitative) et qui mériteraient d’être évalués solidement et compris en profondeur. Il est vrai que l’influence de manière générale est un concept multiformes, dont les grands auteurs des sciences politiques ont abondamment mis en évidence la complexité, ce qui a conduit à préférer éviter cet agenda de recherche (voir détails dans la partie opérationnalisation de l’influence plus loin). Néanmoins, nous estimons, avec certains chercheurs du courant « EU lobbying studies », que la tâche n’est pas pour autant impossible, et mérite en tout cas d’être étudiée plutôt qu’ignorée, en s’y attelant avec la plus grande rigueur scientifique possible.

La définition de l’influence et son opérationnalisation dans notre thèse

    L’approche privilégiée dans notre thèse est d’évaluer l’influence non en général mais à l’échelle et à l’aune d’un processus législatif. Ce parti pris conduit à limiter la définition prise de l’« influence » (puisqu’elle n’inclut pas les influences en général, ou préalables à la mise sur agenda – et donc la « deuxième face du pouvoir » – ou postérieures à l’adoption du texte). En outre, il est considéré que toute action visant à influencer les institutions n’est pas considérée comme « influente » si elle ne se traduit pas dans le texte législatif. Pour reprendre en les adaptant les définitions de l’influence présentées dans la partie précédente, les collectivités seront d’autant plus influentes qu’elles réussiront à obtenir des productions législatives intermédiaires qui sont plus alignées avec leurs préférences. Toutefois, contrairement aux travaux quantitatifs, nous ne recherchons pas d’alignement entre position adoptée par un groupe et produit de sortie sur la base de comparaisons textuelles et d’un traitement statistique. En particulier, nous considérons qu’il y a influence des collectivités si le texte correspond à des dispositions favorables aux collectivités, même si les collectivités n’ont pas fait valoir de position écrite49. L’alignement des préférences est en effet évalué qualitativement, sur la base d’une « expertise » de ce que contient le texte législatif, qui nécessite une compréhension fine des problématiques. Cette expertise se fonde à la fois sur la compréhension générale de la question traitée de la part de l’auteur (alimentée par diverses sources), sur les positions initiales des collectivités (le cas échéant) et autres acteurs actifs sur la question, sur l’avis des représentants de collectivités relatif à la prise en compte de leurs préférences dans le texte, et surtout sur l’avis du rédacteur législatif sur le sens donné au texte (et la prise en compte des doléances des collectivités dans le document le cas échéant). Notre définition de l’influence correspond ainsi à la prise en compte des collectivités et de leurs préférences (formulées ou anticipées), telle qu’elle apparaît dans le texte législatif, aux différentes étapes de la procédure législative ordinaire. Partant, le protocole pour évaluer l’influence est fondé sur les 3 méthodes complémentaires identifiées dans la littérature – process-tracing, influence attribuée (par le rédacteur typiquement) et analyse textuelle – et adaptées au cas étudié en tirant partie de toutes les possibilités offertes par le format de l’étude de cas. Ce protocole par triangulation permet en effet de surmonter les obstacles identifiés précédemment, chaque méthode présentant des limitations qui peuvent être dépassées par les autres (cf. tableau ci-dessous synthétisant les moyens de surmonter les écueils sur l’influence). l’influence, de son origine (qui, quoi) et des raisons (pourquoi et comment) qui président à cette influence – ou absence d’influence – dans le temps s’inspire des « EU lobbying studies », mais elle présente aussi des divergences par rapport à ce courant d’analyse. Notre approche s’appuie en effet grandement sur un type d’acteur particulier, le « rédacteur », que nous mettons au centre de notre analyse. Nous allons à présent expliciter ce que nous entendons par rédacteur et quelles sont les sources théoriques sur lesquelles nous nous fondons pour ce faire.

Table des matières

Introduction
1. État de la littérature sur l’influence des collectivités sur la production législative européenne
1.1. Une littérature sur les collectivités au niveau européen qui s’intéresse plus à la mobilisation en général qu’à la caractérisation de l’influence sur des textes législatifs
1.2. Les autorités locales : un angle mort des « EU lobbying studies »
1.3. La littérature sur la prise de décision institutionnelle au niveau européen : les collectivités assimilées au Comité des régions et son statut consultatif
1.4. Positionnement de la thèse : schéma récapitulatif par rapport à la littérature existante sur l’influence des collectivités
2. Une question d’actualité aux implications cruciales
2.1. Des évolutions favorables à un impact des collectivités
2.2. Des implications cruciales
3. Problématique
4. Posture de recherche
5. Méthodologie utilisée
5.1. Un centrage sur des législations adoptées selon la procédure législative ordinaire dans les secteurs de l’énergie et de l’économie circulaire
5.2. Définition et opérationnalisation de l’influence
5.3. Protocole suivi dans la thèse
5.4. Les collectivités étudiées et l’analyse de leur mobilisation pendant la procédure législative
5.5. Choix des études de cas pour évaluer l’influence sur les textes législatifs
6. Contenu et plan de la thèse
Première partie : Le contexte de la mobilisation et de l’influence des collectivités : introduction aux paquets législatifs étudiés et aux collectivités qui s’y intéressent
Chapitre 1 La procédure législative ordinaire : identification des rédacteurs et écrits intermédiaires clés
1. La procédure législative ordinaire
1.1. Introduction au triangle institutionnel
1.2. Les grandes étapes, productions intermédiaires et rédacteurs clés de la procédure législative ordinaire
2. Synthèse de la grille de lecture mobilisée pour appréhender la procédure législative : écrits intermédiaires et rédacteurs clés
3. Conclusion du chapitre 1
Chapitre 2 La procédure législative ordinaire dans le cas des paquets « économie circulaire » et « énergie propre pour tous les européens »
1. Introduction aux secteurs de l’énergie et des déchets couverts par les paquets
1.1. Secteur des déchets : législation européenne et enjeux pour les collectivités
1.2. Secteur de l’énergie : législation européenne et enjeux pour les collectivités
2. Les rédacteurs et écrits clés dans le cas des propositions législatives des paquets « économie circulaire » et « énergie propre pour tous les européens »
2.1. Le cas du paquet « économie circulaire »
2.2. Le cas du paquet « énergie propre pour tous les européens »
2.3. Implications pour la recherche
3. Conclusion du chapitre 2
Chapitre 3 Les collectivités locales et régionales actives dans les secteurs des paquets législatifs étudiés
1. Les réseaux européens de collectivités dans l’énergie et les déchets
1.1. Les réseaux spécialisés
1.2. Les réseaux généralistes engagés dans les domaines de l’énergie et des déchets
1.3. Les autres réseaux plus périphériques
2. Les collectivités dans le domaine de l’énergie : un noyau dur autour de la Convention des maires ayant ses entrées à la Commission et au Parlement européen
2.1. Les liens entre les réseaux de collectivités sur l’énergie : le rôle central de la Convention des maires
2.2. Les liens des réseaux « énergie » avec le triangle institutionnel
2.3. Conclusion sur les collectivités dans le domaine de l’énergie
3. Les collectivités dans le domaine des déchets : des réseaux divisés et centrés sur la Commission européenne
3.1. Les liens entre les réseaux de collectivités : des réseaux en recomposition divisés par l’arrivée d’un nouvel acteur
3.2. Des liens avec le triangle institutionnel concentrés sur la Commission
3.3. Conclusion sur les collectivités dans le domaine des déchets
4. Conclusion du chapitre 3
Deuxième partie : La mobilisation des collectivités sur les paquets législatifs
Chapitre 4 L’organisation interne des réseaux pour pouvoir se mobiliser
1. Le lobbying : une activité au statut variable mais essentielle à la survie des réseaux de collectivités
1.1. Une activité parmi d’autres, au statut variable
1.2. Quand le lobbying nourrit les autres activités… et réciproquement
2. S’organiser pour le lobbying face à la complexité des flux législatifs
2.1. La capacité à assurer une veille législative (« monitoring »)
2.2. La définition d’un positionnement : un travail interne compliqué qui conditionne l’action de lobbying
3. Conclusion du chapitre 4
Chapitre 5 Les stratégies de mobilisation auprès des institutions
1. Au-delà du positionnement, les stratégies de portage individuelles des positions
1.1. Le portage de la position officielle par les membres et porte-paroles, ses mécanismes et ses limites
1.2. Le portage informel par le secrétariat
2. La dimension collective du portage de position : de l’utilité (et des écueils) des coalitions
2.1. Les coalitions entre réseaux de collectivités : une coopération au-delà des rivalités ?
2.2. Les coalitions hors collectivités de certains réseaux : quand des réseaux de collectivités se fondent dans le paysage du lobby bruxellois
3. Conclusion du chapitre 5
Chapitre 6 La mobilisation des collectivités sur les paquets législatifs étudiés
1. La mobilisation des collectivités sur le paquet « énergie propre »
1.1. Préparation des textes au sein de la Commission européenne
1.2. Négociation du paquet « énergie propre » au Parlement européen et au Conseil
1.3. Les trilogues
1.4. Les enseignements de l’analyse chronologique de la mobilisation sur le paquet « énergie propre »
2. La mobilisation des collectivités sur le paquet déchets
2.1. Préparation à la Commission européenne du premier paquet
2.2. Préparation à la Commission européenne du deuxième paquet
2.3. Parlement européen
2.4. Conseil
2.5. Trilogues
2.6. Les enseignements de la mobilisation sur le paquet déchet
3. Conclusion du chapitre 6
Troisième partie : L’influence des collectivités sur les paquets législatifs
Chapitre 7 L’influence durant la préparation législative à la Commission européenne
1. L’influence variable des collectivités sur les propositions législatives de la Commission
1.1. Une forte variabilité dans le domaine de l’énergie
1.2. Le cas des déchets : une influence a minima ?
2. Les mécanismes et conditions d’influence à la Commission
2.1. Congruence entre objectifs de l’unité en charge du dossier et positions des collectivités
2.2. L’expérience personnelle et professionnelle des rédacteurs
2.3. Le soutien politique reçu ou ressenti au niveau des rédacteurs
2.4. La capacité à surmonter certains blocages spécifiques aux collectivités à la Commission : principe de subsidiarité et marché intérieur
3. Conclusion du chapitre 7
Chapitre 8 L’influence durant la négociation législative au Parlement européen, au Conseil et en trilogue
1. L’influence contrastée des collectivités au Parlement européen
1.1. Logique de groupe et logique nationale
1.2. Les mécanismes d’influence au Parlement Européen
2. L’influence des collectivités au Conseil
2.1. Entre recherche de souplesse de la part des États-Membres et défense d’un modèle national
2.2. Les mécanismes et conditions d’influence au Conseil
3. L’influence au niveau des trilogues : priorités et contraintes de calendrier
3.1. Une variabilité de l’influence
3.2. Les mécanismes et conditions d’influence durant les trilogues
4. Conclusion du chapitre 8
Chapitre 9 Synthèse des résultats sur l’influence des collectivités et sa caractérisation durant la procédure législative ordinaire
1. La variabilité de l’influence des collectivités durant la procédure législative ordinaire
1.1. Existence et variabilité de l’influence durant la procédure législative ordinaire
1.2. Implications pour la littérature sur les collectivités au niveau européen
2. La question des liens entre mobilisation et l’influence
2.1. Comparaison entre influence et mobilisation
2.2. Implications pour la littérature sur les lobbying studies et sur les collectivités au niveau européen
3. La question des raisons de l’influence des collectivités
3.1. Retour sur les raisons de l’influence des collectivités mentionnées dans la littérature
3.2. Deux conditions d’influence peu mises en avant dans la littérature : surmonter les blocages de la subsidiarité et du marché intérieur européen
4. Conclusion du chapitre 9
Chapitre 10 L’influence saisie dans les écrits : l’existence de parades rédactionnelles
1. Au coeur de l’influence : les « parades rédactionnelles » pour surmonter les obstacles spécifiques des collectivités
1.1. Traitement « en mélange » avec le secteur privé… au risque d’une dilution des droits des collectivités
1.2. Traitement par « invisibilité »
2. Ce que les « parades rédactionnelles » nous enseignent sur l’influence des collectivités et la rédaction législative
2.1. Les parades rédactionnelles : coup de projecteur sur l’activité de rédaction législative et la rationalité limitée du rédacteur
2.2. Les parades rédactionnelles comme indicateur des usages du droit au sein des institutions européennes
2.3. L’influence des collectivités locales : une logique de petits pas
3. Conclusion du chapitre 10
Conclusion
Bibliographie
Annexes

Télécharger le rapport complet