CONCEPTS SUR LA THEORIE DE L’IMPOT ET DE LA POLITIQUE FISCALE

INTRODUCTION

  Madagascar montre une performance économique décevante depuis au moins cinq décennies. La croissance n’est pas au rendez-vous et quant elle à lieu, insuffisamment partagée pour donner lieu à une réduction de la pauvreté. Les crises sociopolitiques à répétition n’améliorent pas la situation déjà précaire, remettant en cause les faibles gains acquis. Elles ont une conséquence durable sur le budget de l’Etat. Comme remède aux déséquilibres, le gouvernement Malagasy a toujours opté pour les politiques budgétaires, du moins jusque dans les années 70 tout en laissant de côté la politique fiscale. Le budget est de ce fait considéré comme l’instrument par excellence qu’un Etat comme le notre possède pour intervenir dans l’économie. Cette intervention passe par des actions contra cycliques qui se veulent être des soutiens actifs dès que la demande des agents est déprimée et à la freiner si son emballement entraine des déséquilibres internes et externes. Mais les effets positifs des politiques budgétaires ne sont pas si évidents que cela surtout si on voit comment l’Etat finance ses dépenses. Effectivement environ 70 à 80% des dépenses publiques sont financées par les recettes fiscales et cela depuis la fin des années 80 où il y a eu la grande crise de la dette.

Les attitudes à l’égard de la fiscalité ont changé depuis les années 1990 dans la Grande Ile. Avec l’aide des institutions de Bretton Woods, l’Etat Malagasy s’est soumis au plan d’ajustement structurel et engageait plusieurs réformes fiscales. En effet, les ressources fiscales paraissaient êtres le meilleur recours vu qu’elles sont sans contreparties et n’alourdissent pas le poids de la dette publique. Depuis les réformes se succédaient mais la politique fiscale malagasy est dans une certaine mesure dictée par celle entamée en 2007- 2008. Il s’agissait d’améliorer la performance de l’Administration fiscale, de mettre en œuvre des mesures immédiates pour renforcer les opérations fiscales et sécuriser les recettes, élargir l’assiette fiscale par l’augmentation du taux des impôts sur les dépenses notamment la TVA et le DA et l’amélioration du climat des affaires par la baisse du taux d’impôt sur le revenu. Cependant, la faiblesse de la finance publique reste un mal chronique de notre histoire. Madagascar affiche des difficultés à édicter un système fiscal capable de réguler les activités socio-économiques.

Quand nous savons aussi que Madagascar adopte des mesures fiscales à caractère communautaire dans le cadre de l’intégration régionale, que le pays a mis en œuvre une stratégie de lutte contre la pauvreté qui induit des charges récurrentes de plus en plus importantes. Il y a alors lieu de se demander comment dans un tel contexte, l’Ile Rouge peut elle arriver à optimiser de manière durable le niveau de recouvrement de ses recettes fiscales intérieures. Telle est la question générale de notre réflexion à travers le présent mémoire. Une interrogation qui se porte sur la performance même des mesures de politique fiscale. C’est ainsi qu’il parait dommageable d’éclipser l’analyse des rôles économiques de la politique fiscale surtout à l’heure où celle-ci semble pertinente pour l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement et pour faire face au blocage du financement  étranger. Une telle analyse permet non seulement aux dirigeants d’opter pour des moyens capables de favoriser une mobilisation suffisante des recettes au profit du budget de l’Etat, la croissance économique, la lutte contre la pauvreté, mais aussi de combler le peu d’analyses sur le sujet du fait de sa complexité.

Certains constats viennent confirmer l’importance d’une telle étude : la grande majorité des ménages et des ruraux restent à ce jour en dehors du système, environ 90% des activités se trouvent dans l’informel, 80% des entreprises formelles font recours à l’évasion fiscale. Quelles sont vraiment les effets économiques des politiques fiscales sur les activités économiques des agents et sur les recettes fiscales ? Spécifiquement il s’agit de mettre en rapport ces politiques avec le volume des recettes fiscales obtenues ; d’évaluer l’impact de ces différentes mesures de réforme sur l’ensemble de l’économie. De telles préoccupations ont conduit à mener la réflexion à travers la présente étude qui s’intitule : « Effets économiques des politiques fiscales : concepts théoriques et état de la situation à Madagascar ».

Pour donner un sens à notre travail, nous partirons de l’hypothèse comme quoi l’augmentation du taux d’imposition diminue les recettes fiscales et que sa diminution favorise le niveau de celles-ci et celui de la croissance économique. Pour conduire cette étude, une revue de littérature comprenant des collectes documentaires que ce soit des informations statistiques en provenance des régies de recettes (DGI,DGD), de l’INSTAT, de la base de données de la Banque Mondiale, ou de la littérature économique disponible, aussi bien issues des documents durs qu’électroniques ; a été entreprise. Le présent mémoire comporte deux grandes parties. La première traitera des concepts sur la théorie de l’impôt et de la politique fiscale. La deuxième partie analysera le lien entre ce cadre théorique et l’actualité de la situation à Madagascar : impacts des mesures de réformes fiscales sur les recettes fiscales et la croissance économique de Madagascar.

Le concept de fiscalité et d’impôt :

  Nous entendons par fiscalité, l’ensemble des textes et règlements établissant la définition et la collecte d’impôt. Dans la littérature, la fiscalité est définie comme un système de construction des revenus de l’Etat par la redistribution du revenu national à l’aide des impôts, des taxes, réglementées par des normes juridiques. Dans la doctrine juridique, c’est l’ensemble des textes et règlements établissant la définition et la collecte de l’impôt. Mais qu’entend-on exactement par impôt ?L’impôt est un thème récurrent de la théorie économique. Ricardo, Mill, Walras […] et d’autres économistes ont abordé cette question. Le fonctionnement de toute société appelle à des coûts collectifs qui doivent être couverts par des ressources publiques. Dans cette ligne d’idée Smith dans la richesse des nations avait déjà imposé le principe de prélèvement obligatoire envers l’Etat : « les sujets doivent contribuer à l’entretien du gouvernement autant que ce peut, en proportion de leur capacité contributive. D’autres analystes le définissent comme l’expression même de la souveraineté de l’Etat.

Ainsi il existe plusieurs définitions de l’impôt mais pour la suite du présent analyse on retiendra celle proposée par MEHL et BELTRAME2(1984) :«l’impôt est une prestation pécuniaire requise des personnes physiques ou morales de droit privé, voire de droit public, d’après leurs facultés contributives, par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie déterminée, en vue de la couverture des charges publiques ou à des fins d’intervention de la puissance publique». C’est donc une prestation pécuniaire perçue par voie d’autorité auprès des membres d’une collectivité publique, en vue de pourvoir comme il a été dit, aux charges de cette dernière. A travers cette définition, on peut identifier les caractéristiques essentielles de l’impôt dans sa conception moderne. On distingue la notion de prélèvement, le caractère obligatoire, la capacité contributive, et l’absence de contrepartie de l’impôt. Ce dernier implique une catégorisation pluridimensionnelle permettant d’en mettre en exergue la dimension économique.

Les catégorisations pluridimensionnelles

  Les dimensions constitutives du fait fiscal sont trop diversifiées pour tous les maitriser mais deux approches apparaissent comme essentielles : l’approche institutionnelle et l’approche économique.
L’approche institutionnelle trouve sa source dans une perspective juridique inscrite dans les principes fondateurs de « finance publique classique ». L’impôt correspond à des prélèvements pécuniaires sans contrepartie directe ou immédiate, peuvent faire l’objet de catégorisations multiples : impôts analytiques ou impôts synthétiques, de quotité ou de répartition, spécifiques ou ad valorem, réels ou personnels, d’Etat ou locaux, directs ou indirects… Cette dernière distinction, d’usage courant malgré les limites de sa pertinence que nous allons voir dans le deuxième chapitre de cette première partie, conduit à différencier au sein des impositions de toute nature : les impôts directes qui sont assis directement sur la capacité contributive des agents économiques exprimée par le revenu (par exemple impôt sur le revenu, impôt synthétique) ou le capital ; les impôts indirects qui atteignent indirectement cette capacité de par la dépense effectuée par les agents économiques (comme la taxe sur la valeur ajoutée ou TVA).Les taxes, au sens juridique du terme, font apparaitre une contrepartie car elles sont perçues à l’occasion d’un service rendu ou seulement offert (par exemple la taxe d’enlèvement des ordures ménagères). Les redevances pour leur part ont une contrepartie directe, car elles sont payées par les usagers d’un service public rendu par la collectivité publique ou parapublique afin d’assurer la couverture des charges de cette dernière (redevance de télévision).

L’approche économique par ailleurs met l’accent sur la notion de prélèvement obligatoire sur l’ensemble des flux monétaires effectifs versés par les agents économiques aux administrations publiques, dès lors que ces versements ne sont pas liés à une décision volontaire directe de leur part. Le caractère obligatoire de ces prélèvements directes repose sur un double critère économique : absence de choix du montant et des conditions de versement par les agents ; inexistence de contrepartie immédiate ou directe individualisable. Le concept opératoire de prélèvement obligatoire recouvre quatre (4) catégories essentielles de ces faits :
Les impôts sur le revenu, les bénéfices et les gains en capital (IR, IS) ;
Les impôts sur le patrimoine ;
Les impôts sur les biens et services (TVA, taxe unique…) ;
Les cotisations sociales.

L’incidence fiscale

  L’incidence fiscal a pour objectif de déterminer l’agent économique qui va supporter effectivement le poids d’un impôt (taxe bearer) étant bien entendu que le payeur nominal de l’impôt (taxe payer) n’est pas nécessairement celui qui le supporte. Une analyse en termes de capacité contributive conduit à distinguer l’incidence en équilibre partiel et l’incidence en équilibre général. L’incidence en équilibre partiel conduit en règle   générale aux résultats suivants : impôt sur les biens voit sa charge répartie entre le vendeur et l’acheteur en fonction des élasticité-prix de l’offre et de la demande de ce bien. Un impôt sur le revenu d’un agent voit sa charge répartie en fonction de l’aptitude à la translation de l’agent imposé : dans le cas limite de l’impôt forfaitaire, la neutralité de l’impôt. L’incidence en équilibre général (sans asymétrie d’information) permet de préciser les règles d’incidence équivalente des impôts en prenant en compte les prix des facteurs et des produits imposés « règles d’Arnold Harberger »). Une analyse en termes de principe d’équivalence conduit à distinguer trois types d’incidence.

L’incidence absolue étudie l’impact de la variation d’un impôt particulier sur la  répartition des revenus réels disponibles (en supposant en absence de variation des autres impôts et en supposant constant le montant des dépenses publiques).

L’incidence différentielle étudie quant à elle l’impact sur la répartition des revenus réels disponibles du remplacement d’un impôt particulier par un autre impôt (avec constance du revenu global et des dépenses publiques).

L’incidence budgétaire étudie l’influence globale sur la répartition des revenus réels disponibles, de variations des impôts et des dépenses correspondantes. Ces conceptions ambitieuses de l’incidence qui jouent un rôle non négligeable dans l’analyse des effets redistributifs des prélèvements obligatoires, souffrent cependant d’une lacune opératoire qui en limite la portée : ce type d’analyse implique en effet une connaissance fine par tranches de revenus ou par catégories socioprofessionnelles des bénéfices des dépenses publiques ce qui s’avère très délicat à mettre en œuvre.

Débats théoriques sur la relation entre la fiscalité et la croissance

Jean Bodin en 15768 était le premier économiste à s’intéresser (depuis le XVIème siècle) à la notion de fiscalité, bien que comme d’autres auteurs après lui, cet intérêt se focalise sur les rôles financiers de la fiscalité. C’est à partir du XVIIIème siècle avec la naissance de l’école classique, que la fiscalité a été perçue comme pouvant influencer l’activité économique. Cependant ce rôle a été différemment traité par les écoles de pensées. Pour l’école classique, l’Etat ne doit intervenir en aucune façon dans l’économie car celle-ci ne peut lui être que fatale. Comme disait David Ricardo, « La fiscalité, sous toutes ses formes n’offre qu’un choix de maux ». L’intervention de l’Etat ne fait qu’entraver la bonne marche de l’économie. Cela tient du fait que pour les classiques la somme des intérêts individuels conduit à l’intérêt collectif. Donc nul besoin que l’Etat intervient par l’imposition pour assurer le bien être collectif car en fin de compte on œuvre tous vers celui-ci, en poursuivant nos intérêt respectifs.

D’après les classiques alors, il ne peut y avoir d’intervention positive dans l’économie. Les prélèvements fiscaux entravent la croissance et ils vont même jusqu’à dire que cet accroissement de la richesse eût été bien lus rapide sans ces impôts. La théorie de l’échange marchand ou néoclassique se focalise sur le problème d’allocation optimale des ressources via le marché. Pour cette école de pensées l’intervention de l’Etat n’est seulement requise que pour financer le déficit d’exploitation des monopoles publics qui fonctionne en situation de rendements marginaux croissants9 ; pour financer la production des biens indivisibles, c’est-à-dire les biens collectifs purs10 ; et à opérer une réallocation optimale des ressources dans le cas d’externalité, en faisant payer les coûts sociaux (principe du pollueur payeur) et en indemnisant les avantages sociaux engendrés par ces effets. Ainsi, l’impôt est seulement un instrument de réallocation des ressources lorsque les conditions du marché de concurrence pure et parfait ne sont pas respectées. Sa fonction est limitée et il doit être neutre et ne pas affecter la répartition des revenus. L’impôt n’intervient pas sur la détermination du sentier de la croissance à long terme car dans tous les cas le marché est là pour cela.

Pour la théorie keynésienne, l’Etat n’est plus un « écran » qui masque les relations qui s’établissent entre la fiscalité et la croissance. C’est un centre de décision autonome, qui garantisse l’intérêt général. De plus il part de la théorie que certains biens ne peuvent être fournis que par cette autorité et le financement de ces biens passe par les prélèvements fiscaux. L’impôt n’est plus seulement le mode de financement des dépenses publiques, il est l’expression de l’interventionnisme étatique. Son rôle sera bien et davantage peut-être de contribuer à définir les conditions d’une croissance optimale d’après les termes de J.M.Keynes ou d’opérer à une allocation des ressources à un instant donné. Il est ainsi considérer que l’impôt crée des distorsions dans les plans financiers des individus (impôt sur le revenu), perturbe la consommation des agents (TVA qui provoque une augmentation des prix). De ce fait toute manipulation d’origine étatique de la fiscalité, que ce soit création de nouveaux impôts, suppression d’impôt, a une incidence directe sur la production. La fiscalité est susceptible de modifier le comportement des agents économiques. Elle est donc un moyen privilégié, parce que maîtrisée par l’Etat, permet de réaliser un taux objectif de croissance (il garantira le plein emploi de l’ensemble des facteurs de productions).

Effets d’un impôt sur le revenu

  L’’impôt assis sur le revenu que ce soit des personne physiques que des société a beaucoup plus d’impact sur le comportement des agents contribuables que n’importe quel type d’impôt. En effet, le revenu constitue la principale ressource des agents, le fruit de son travail et donc beaucoup plus sensible à l’introduction de l’impôt car qui ne veut pas le garder entier pour ses dépenses en loisir ou autre. En ce qui concerne l’arbitrage entre le travail et le loisir, un impôt sur le revenu des travailleurs a deux effets fondamentaux : un effet de substitution et un effet revenu. Si pour un contribuable donné, l’effet-revenu13 est dominant, le prélèvement fiscal produit un accroissement du nombre des heures de travail, et réduit dans le même tracé son temps de loisir.  Autrement dit, la réduction du revenu disponible qu’implique un impôt, peut inciter l’individu à offrir plus de travail dans le but de combler la baisse de revenu.

Plus le revenu du contribuable est faible, plus cet effet-revenu est fort. Mais si l’effet de substitution l’emporte sur celui de revenu, l’impôt se traduit par une réduction de l’offre de travail. Lorsque le contribuable paie des impôts, chaque heure de travail rapporte moins en termes de revenu net, ce qui augmente la valeur relative du loisir. En fin de compte l’agent réduira son offre de travail L’aggravation de la fiscalité correspond en dernière analyse à une baisse du prix du loisir. Cette attitude exige une forte élasticité de substitution entre le travail et le loisir. Elle se rencontre principalement chez les  détenteurs de revenus élevés. En conséquence, l’effet de substitution est très sensible à la progressivité de l’impôt, celle-ci décourage l’effort supplémentaire en réduisant le gain additionnel qui en est la contrepartie. A la limite, lorsque le taux de l’impôt se rapproche de 100%, l’effet de substitution joue à plein : le loisir est préféré au travail. Mais si c’est l’effet revenu qui l’emporte sur la substitution, l’imposition engendre une hausse de l’offre de travail.

D’après HUBER BROCHIER15 l’importance relative de l’effet revenu ou de l’effet de substitution au niveau macroéconomique déclenché par un impôt progressif est fonction de la structure de la répartition du revenu national. Si celle-ci est très inégalitaire, l’impôt entrainera un accroissement de l’offre de travail (en provenance des classes pauvres et moyennes). Ses conséquences sur l’activité du groupe de revenu privilégié seront vraisemblablement réduites dans la mesure-entre autres- où le revenu du travail n’est qu’une fraction souvent secondaire du revenu total.

Effets des impôts non assis sur le revenu

  Il s’agit d’examiner les effets des impôts sur la consommation et sur la fortune sur l’offre de travail. Les impôts sur la consommation peuvent atténuer les incitations au travail mais n’affecte pas les incitations à l’épargne. Ces impacts sur le comportement des contribuables face au travail dépendent de l’allure de leur courbe d’indifférence, c’est-à-dire en dernière analyse du montant de leur revenu. Si celui-ci est bas la baisse de pouvoir d’achat entraînée par ce type d’impôt déclenche un effet-revenu. Un impôt régressif provoque donc une augmentation de l’offre de travail. Par contre, il n’a guère d’influence sur la répartition entre temps de travail et temps de loisir des contribuables aisés, sauf pour ceux qui ne veulent pas réduire leur  épargne. Le contribuable diminue la quantité de travail en se consacrant à d’autres activités tel le loisir. Il estime que le salaire retiré n’est pas à la hauteur de ses efforts.

C’est une source de désincitation à travailler, plus le travail est faiblement rémunéré, plus intense sera cette désincitation. Il faut remarquer que la mécanique simpliste des effet-revenu et la dépense. Dans la mesure où il est perçu par le vendeur et où il n’entame pas directement le revenu, il est appréhendé avec moins d’acuité que le prélèvement assis sur le revenu. En outre, l’illusion monétaire peut jouer- ce qui parât d’ailleurs de moins en moins soutenable. C’est quand le principal impôt sur la consommation est fixé à un taux unique pour l’ensemble des biens et services que la croissance sera la moins affectée. Une modification des taux de taxation influence donc au niveau microéconomique l’efficacité des ressources. Sur le plan macroéconomique, cette modification provoque le changement du volume de la production et de l’emploi et agit directement sur les recettes de l’Etat. L’arbitrage entre l’épargne et la consommation, trouve son fondement microéconomique dans la théorie de cycle de vie de Modigliani.

L’épargne d’aujourd’hui finance les dépenses de consommation de demain selon les prédictions de cette théorie. Formellement, nous considérons un individu vivant sur deux périodes : jeunesse et vieillesse. A la première période, celui-ci tire ses revenus de son travail et il en consacre une partie pour financer les dépenses de la seconde période. Si l’Etat a introduit une taxation du revenu de l’argent, on aboutira à une double imposition car le revenu de la seconde période (qui est taxé) n’est autre que le produit de l’épargne du revenu de la première période (qui est également taxé). Cette imposition peut décourager l’épargne.L’effet d’un impôt sur la dépense sur les choix de placement est relativement indéterminé. Il provoque toujours une réduction du revenu réel des agents économiques dans lequel est inclus le revenu de leur patrimoine. Les épargnants ayant une forte propension à consommer sont les plus touchés par ce type de prélèvement. En revanche il favorise les détenteurs de fortunes importantes qui sont en quêtes de plus value. Effectivement, dans la mesure où le rendement des actifs n’est pas directement amputé et que leur propension marginale à consommer est faible, ils seront ainsi incités à accentuer la part de formes de placement risquées. L’impôt sur la fortune quant à lui porte sur certaines hypothèses. Si l’impôt porte sur toute la fortune même les actifs liquides, l’effet-revenu doit être prédominant. La structure patrimoniale sera donc plus risquée. Si l’impôt est sélectif, les choix d’actifs seront plus diversifiés.

Table des matières

INTRODUCTION
PARTIE I : CONCEPTS SUR LA THEORIE DE L’IMPOT ET DE LA POLITIQUE FISCALE
Chapitre 1 : LA THEORIE DE L’IMPOT ET SES EFFETS ECONOMIQUES
I.1.Le concept de fiscalité et d’impôt :
I.1.1.Les catégorisations pluridimensionnelles
I.1.2. La dimension économique de la fiscalité
I.2.Les effets économiques de l’impôt : lien entre impôt et croissance économique
I.2.1.Débats théoriques sur la relation entre la fiscalité et la croissance
I.2.2. Les effets économiques de la fiscalité
Chapitre 2 : CONCEPT SUR LA POLITIQUE FISCALE
II.1. Aperçus sur le concept de politique fiscale
II.1.1. Définition et rôle de la politique fiscale
II.1.2. Les principes généraux de la politique fiscale
II.1.3. Les instruments de la politique fiscale
II.2. La réforme fiscale
II.2.1. Les facteurs explicatifs des réformes fiscales
II.2.2. Les caractéristiques des réformes fiscales
PARTIE II : ANALYSE DES EFFETS ECONOMIQUES DES POLITIQUES FISCALES : CAS DE MADAGASCAR
Chapitre 3 : LA POLITIQUE FISCALE MALAGASY
III.1. La politique fiscale malagasy : caractères et évolution :
III.1.1. Caractères de la politique fiscale malagasy
III.1.2. Evolution du système
III.2. Réformes fiscales de la période 2007-2008
III.2.1. La réforme législative
III.2.2.La réforme administrative
III.3. Réformes de la période 2009-2014.
Chapitre 4 : IMPACT DE LA POLITIQUE FISCALE SUR LES RECETTES ET LA CROISSANCE
IV.1. Performance de la politique fiscale
IV.1.1. Effets sur les recettes fiscales
IV.1.2. Effets des mesures de politique fiscale sur la croissance.
La réduction des charges fiscales.
IV.2. Limites de la politique fiscale malagasy et perspectives d’avenir
IV.2.1. Limites de la réforme ou le revers de la médaille.
IV.2.2. Recommandations
CONCLUSION
LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES.

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