Caractérisation des échanges entre les acteurs du système d’information dans l’administration foncière

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Justification du choix du thème

Depuis une dizaine d’années, les projets de développement rural implantés dans le pays, axés sur le développement agricole, la protection des bassins-versant et des périmètres irrigués, la valorisation économique ou la conservation des ressources naturelles, ont toujours associé un volet de « sécurisation foncière ». Les hypothèses décrites dans les cadres logiques de ces projets placent l’accès au document formel de droits de propriété comme une condition principale ou complémentaire pour favoriser l’accès au crédit, inciter les investissements, diminuer les conflits, instaurer une paix sociale, et stimuler la fiscalité, les transactions et les marchés fonciers formels. Dans certains cas associés aux prêts internationaux, la logique de financement de la sécurisation foncière est associée à un investissement censé démultiplier les revenus au niveau des ménages et créer une croissance économique au niveau national. Cependant, la discussion sur les éventuelles retombées économiques des politiques de sécurisation foncière est source de nombreuses controverses au niveau des chercheurs, des institutions d’aide au développement, des décideurs publics, des praticiens, et du secteur privé(BURNOD & al, 2014). C’est dans ce contexte que se justifie le choix du thème.

Justification des choix des zones d’étude et du projet d’accueil

Les faits qui ont déterminé les zones d’étude et le choix de l’organisme d’accueil sont relevés ci-dessous.

Choix des Communes Rurales d’Ankilizato, de Malaimbandy et d’Ambatolahy dans la Région  MENABE

La Région présente un fort potentiel agricole caractérisé par ses étendues de terres favorables à la mise en valeur productive avec une gamme très riche de cultures. Le riz est la principale culture pratiquée (en deux saisons successives sur les périmètres où l’irrigation est possible en saison sèche). D’autres spéculations importantes sont les cultures vivrières comme le manioc, le maïs, la patate douce (destinées à la consommation) et des cultures de rente comme les légumineuses (pois du cap, haricots blancs et rouge-marbrés, lentille, oignon).Ce potentiel important a toujours attiré les populations d’autres régions, qui recherchent des terrains fertiles. Les grands périmètres irrigués sont les plus prisés, mais ils deviennent assez vite insuffisants suite à l’afflux de migrants et la réduction des surfaces disponibles. Ainsi les agriculteurs colonisent les petites vallées ou les bas-fonds susceptibles d’être aménagés en rizière, en les aménageant à leur façon et avec leurs propres moyens. Ils vont aussi à l’assaut des terrains sur lesquels ils pratiquent des cultures vivrières pluviales, avec la pratique du hatsaka (défrichement de forêts). Malgré le fort potentiel, suite à la gestion irrationnelle des ressources naturelles, la région assiste à une baisse constante des productions des cultures, phénomène qui n’est pas étranger à la faiblesse des revenus de la population12.
Les Communes Rurales d’Ankilizato et de Malaimbandy, District de Mahabo, et la Commune Rurale d’Ambatolahy, District de Miandrivazo, dans la Région du Menabe,ont été choisies comme sites de la zone d’étude puisque elles disposent de guichets fonciers communaux fonctionnels et présentant des résultats probants dans la sécurisation par certification (Annexe n° V).

Choix du projet d’accueil

Les objectifs du Projet AD2M s’inscrivent dans les lignes des orientations de la Lettre de Politique Foncière de 2005et de 2015. Ils contribuent à l’objectif principal qui consiste à répondre à la demande massive en sécurisation foncière dans des délais et coûts acceptables, par la formalisation des droits par le certificat foncier (Annexe n° 3, 4, 5, 6).

Concepts et état de l’art

Les concepts, théories et approches suivants ont été utilisés et exploités tout au long de l’étude et surtout utilisés dans les discussions et recommandations.

Concepts utilisés

Les concepts suivants ont permis de déterminer les approches et les démarches spécifiques pour chaque hypothèse.
• La sécurité foncière et la loi
Selon DELVILL (1998& 2008), la sécurité foncière, c’est le fait que les droits fonciers légitimement détenus, quels qu’ils soient, ne soient pas remis en cause sans raison, et soient réaffirmés par les mécanismes d’arbitrage en cas de contestation indue. Si l’on se réfère à la loi en vigueur à Madagascar, il n’y a que deux formes de droits (légaux) que la loi garantit : Le titre foncier et le Certificat foncier. Voici, trois illustrations qui le confirment : (i) Devant un cadastre minier, seuls ces deux droits permettent de défendre la terre, obligeant le tenant du cadastre minier à négocier. (ii) Devant le tribunal, en cas d’une contestation de droit, le juge déclare incompétent devant une terre qui n’est ni immatriculée ni certifiée. (iii) Dans le cadre d’une dépossession de terre pour usage publique, seuls les tenants du titre ou certificat foncier reçoivent une compensation.
• Typologie des faisceaux de droits sur l’espace-ressource Chauveau (1998) fournit une typologie de ces droits et différencie :
• Le droit d’accès : droit d’entrée dans l’espace foncier ;
• Les droits de prélèvement: prélèvement de ressource;
• Le droit d’exploitation : mise en valeur, et aménagement ;
• Les droits de gestion, d’exclusion et d’inclusion : répartition et réglementation des droits d’accès et droits d’usage ; droits de transférer les droits précédents et le droit de transmettre ces droits à des héritiers ; et
• Les droits d’aliénation : droit de disposer des autres droits.
Cette typologie va permettre de caractériser les systèmes d’occupation dans les zones d’étude.
• Maîtrises foncières-environnementales
Selon BARRIERE (1997), les droits des acteurs se définissent dans des maîtrises foncière-environnementales qui cristallisent les contraintes afférentes au rapport homme/milieu pour une coviabilité sociétés/écosystèmes.

Théories économiques

Les théories économiques utilisées dans l’étude sont les suivantes :
• Théories des droits de propriété et des coûts de transaction
D’une part, la théorie des droits de propriété, qui est la référence clé du courant de pensée de la Nouvelle Economie Institutionnelle (NEI), dit que l’établissement de droits privés, individuels et transférables, garantit une allocation optimale des ressources productives, alors que la propriété commune conduit à des externalités négatives (ALCHIAN & DEMSETZ, 1973). D’autre part, elle met un accent sur le coût de transaction, qui correspond au coût lié à un échange économique ou plus précisément une transaction sur le marché (COASE, 1937). Il peut être direct (par exemple, la commission) ou indirect (temps et effort passés à la négociation, à la décision, la prospection, vérification de la transaction, etc.).
WILLIAMSON(1996), auteur de la théorie des coûts de transaction, considère le rôle des coûts de transaction dans l’organisation économique, et selon lui, les institutions doivent être créées afin de réduire les coûts de l’incertitude et de l’information. Et les droits de propriété, en limitant les conflits et en facilitant la coopération, permettent de réduire ces coûts de transaction.
• Théorie de l’investissement à travers les décisions individuelles
L’incertitude et l’irréversibilité affectent les décisions d’investissement car, d’une part, la plupart des investissements en capital fixe sont partiellement ou complètement irréversibles ; d’autre part, les décisions d’investissement sont confrontées à l’incertitude à propos de leurs rendements futurs. Le coût d’usage du capital, qui consiste en un coût d’opportunité, a un effet adverse sur l’investissement. La résolution des problèmes de décisions d’investissement en avenir incertain se fait dans le cadre de la théorie des décisions individuelles, qui nécessite la définition : d’une part, de la « ligne d’actions » (les décisions qui s’offrent à l’exploitant agricole sont d’investir, de désinvestir ou ne rien faire) ; et d’autre part, l’ensemble des évènements qui risquent de prévaloir au moment où les actes de l’investisseur devront porter leurs effets, appelés « états de la nature » (par exemple : la dépossession des terres)(DIXIT & PINDYCK, 1994).
• Théorie des capabilités
Selon SEN (2000), la capabilité se traduit par la conversion des capacités et potentialités réelles d’un individu, ou sociologiquement d’un ménage, en de nouveaux fonctionnements institutionnels, organisationnels, économiques, sociétaux, répondant à ses besoins et attentes. Il ne suffit pas de penser en termes d’utilité des biens ou des ressources, mais il faut penser en termes de capacités à les mettre en œuvre. Le concept de « capabilités », distingue deux sous notions : les « capacités » et les « potentialités ». Les capacités désignent le fait d’être capable de faire quelque chose (doing), grâce aux caractéristiques personnelles des individus et aux opportunités sociales ; et les potentialités désignent le fait d’avoir les moyens de le réaliser (being), au travers des dotations en capital des individus.
Les fonctionnements peuvent aller du plus élémentaire, par exemple « être en bonne santé, pouvoir manger », aux plus complexes, « prendre part à la vie de la communauté ». Les capabilités (capability) sont les fonctionnements potentiels que l’individu peut réaliser et représente la liberté de fonctionner de l’individu. Et les fonctionnements accomplis sont les résultats pour satisfaire son bien-être. « La capabilité est, par conséquent, un ensemble des vecteurs de fonctionnements, qui indique qu’un individu est libre de mener tel ou tel type de vie » (SEN, 1992). D’une part, la sécurité foncière est perçue comme un fonctionnement potentiel ou une « capabilité sociale », dont les droits fonciers détenus par les exploitants agricoles font partie des capacités, et la disponibilité en terre fait partie des potentialités. D’autre part, leur situation économique détermine la « capabilité économique », dont la capacité d’investissement et le capital à investir.
• Théorie des changements induits
L’approche évolutionniste de la théorie des changements induits décrit l’évolution, dans un contexte de pression démographique et de rareté relative de la ressource productive, vers une formalisation des droits, notamment sur la terre et les ressources. Effectivement, selon la théorie des droits de propriété, l’établissement de la propriété privée de la terre n’est pas une solution économiquement justifiée aussi longtemps que ce facteur demeure abondant. Lorsque la terre devient plus rare, elle acquiert une valeur économique. L’absence de propriété privée est alors préjudiciable car, en raison d’importantes externalités, les exploitants du sol ne sont guère incités à l’utiliser de façon durable, ni à entreprendre des investissements indispensables à une intensification agricole (PLATTEAU, 1998). BOSERUP (1981) explique ainsi l’abandon de la propriété collective au profit des droits de propriété privée, en mettant l’accent sur la pression démographique, le morcellement accru des parcelles et l’accroissement relatif de la valeur de la terre.

Théories sociologiques

Ces théories ont permis d’orienter les démarches spécifiques à chaque hypothèse.
• Théorie systémique
Selon DE ROSNAY (1975), l’approche systémique se concentre sur les interactions entre les éléments, considère les effets des interactions, s’appuie sur la perception globale. Et selon DURAND (1983), quatre concepts fondamentaux doivent être présents dans un système : l’interaction, la totalité, l’organisation et la complexité13. Quant à MINTZBERG (1982), il distingue trois composantes essentielles des organisations, étroitement coordonnées entre elles : la coordination des opérateurs et la division du travail ; les buts organisationnels ; et la distribution du pouvoir. Il relève aussi les acteurs fondamentaux suivants entre lesquels se répartit le pouvoir dans les organisations (Annexe n°4) :
• Le centre opérationnel : constitué par les travailleurs, qui réalisent l’activité de production des biens ou services proposés par l’organisation ;
• Le sommet stratégique : composé de ceux qui prennent les décisions stratégiques pour l’organisation ;
• La ligne hiérarchique : intégrant les cadres intermédiaires, une hiérarchie d’autorité entre le centre opérationnel et le sommet stratégique ;
• La technostructure, représentée par les analystes qui sont chargés de la standardisation du travail (recrutement, formation du personnel, règlements, programmes, etc.) ; et
• Le support logistique : le personnel qui aide les opérateurs (nettoyage, restauration, service juridique) (PICHAULT & NIZET, 2000).
Cette approche va permettre de démanteler les problèmes rencontrés dans les rouages de la gouvernance locale et la gestion du foncier rural.
• Stratégie des acteurs et logique d’action
L’analyse des logiques d’action, c’est de rechercher ce qui fonde les choix des acteurs, comprendre quelles rationalités sont à l’œuvre derrière chaque action. L’analyse de l’acteur stratégique de Michel Crozier introduit les dimensions socio-politiques, culturelles, historiques et psychologiques. En effet, pour atteindre ces buts, les acteurs vont poursuivre ou d’un système qui ne demande pas beaucoup de temps pour être compris, tandis que le complexe pour être assimilé : temps, méthode et intelligence (MORIN, 1977) leurs propres stratégies. Ils vont utiliser les ressources dont ils disposent, de la manière la plus judicieuse, compte tenu des contraintes du moment, telles qu’ils les perçoivent, depuis leur position. L’acteur ajuste constamment sa conduite aux données nouvelles auxquelles il se trouve confronté (CROZIER & FRIEDBERG, 1977).A travers cette approche, la présente étude fait référence aux développements de ROMELEAR et LAMBERT (2001), qui explorent les différentes rationalités de l’investissement qui ont été observées dans la réalité. Ils partent du principe qu’il existe deux grandes attitudes théoriques majeures dans les recherches sur ce thème. La première procède à travers les théories des coûts de transaction, de l’agence, de la rationalité limitée, pour une intention de maximisation du bénéfice de la part des décideurs, avec introduction de contraintes liées à l’apparition de coûts de transaction, d’asymétrie informationnelle, d’incomplétude des informations disponibles. Le deuxième suppose des rationalités optimisatrices, qui préexistent à la décision et sont consciemment appliquées dans le choix d’investissement.
• Théorie de la régulation conjointe
REYNAUD (1994 & 2000) exprime qu’au sein d’une organisation coexistent différentes sources, niveaux et domaines de régulations, et le problème qui se pose, c’est de comprendre comment ces régulations se coordonnent, se juxtaposent et s’affrontent. Au sein d’un collectif, dans le milieu rural malagasy, il y a deux sources de régulation qui sont, la régulation de contrôle, dont les règles officielles émises par les autorités supérieures (l’Etat), dont les textes juridiques sur la gouvernance du foncier et des ressources naturelles, et la régulation autonome qui est la détermination autonome des règles par les structures coutumières, notamment le « DINA ». La coordination de ces différentes régulations conduit inévitablement à un compromis qui est la régulation conjointe.

METHODES

Les méthodes regroupent les démarches suivies dans la réalisation de l’étude, et les concepts et théories ayant permis de déterminer ces démarches.

Démarches de vérification commune aux hypothèses

La démarche commune de vérification comprend les trois phases (exploratoire, enquête et collecte de données, traitement des données) qui vont permettre de constituer les informations et les données de base nécessaires aux analyses.

Phase exploratoire

La phase exploratoire regroupe la revue bibliographique, les entretiens avec les personnes ressources et la descente sur terrain.
• Revue bibliographique
Cette phase englobe toutes les démarches préalables permettant de mieux connaître les zones d’étude et de bien cerner le thème choisi. Elle fait aussi appel à la revue de la littérature et une synthèse bibliographique, relative aux différents concepts, théories et approches gravitant autour du thème. Une large gamme d’ouvrages et de documents a été utilisée pour la réalisation de l’étude, composée d’ouvrages et articles scientifiques, des mémoires et des thèses ainsi que différents rapports et un recueil de textes légaux. Ces documents de travail se rapportent aux thèmes : foncier-environnement, investissement, droit de propriété, coût de transaction, organisation et régulation foncière.
• Entretiens avec les personnes ressources
Des entretiens ont été effectués au préalable pour une entrée en matière et pour mieux cerner la problématique, notamment : a) avec le Directeur de la Gestion Foncière Décentralisée auprès du Ministère chargé des Projets Présidentiels, de l’Aménagement du Territoire et de l’Equipement (M2PATE) ; b) avec un représentant de l’Observatoire du Foncier ; c) avec un Expert Animateur Foncier ; et d) avec un agent foncier itinérant.
Une formation de trois jours sur la réforme foncière, réalisée par la Cellule de Coordination de la Réforme Foncière (CCRF) à Morondava, regroupant les Maires de quelques Communes rurales de la Région Menabe et leurs Adjoints, a été une occasion pour compléter les informations collectées.
• Descente sur terrain
La descente sur terrain permet d’effectuer une observation permettant de constater de visu le milieu d’étude, d’apprécier personnellement les faits réels à savoir l’état de la gestion foncière locale et la situation socio-économique des exploitants agricoles familiaux face à l’insécurité foncière dans les zones d’étude.

Phase d’enquêtes et de collecte de données

• Enquêtes informelles ou semi-structurés
Les enquêtes ont pour but de collecter les informations essentielles pour les analyses et pour le recoupement des données. Ces enquêtes informelles ou semi-structurées ont été entreprises à l’aide d’un guide d’entretien (Annexe n°IV). Les personnes enquêtées comprennent: i) des Maires ou Adjoints au Maire des communes de chaque zone d’étude ; ii) des agents de guichet foncier ; iii) des agents du Centre de Ressources et d’Information Foncière (CRIF) ; iv) des Tangalamena ; v) auprès de l’équipe de la CCRF.
• Collecte de données
La collecte s’est déroulée en trois phases :
• La première phase consistant à collecter des données qualitatives concernant le mécanisme de gestion foncière décentralisée auprès des différentes structures concernées (Annexe n°3).
• La deuxième phase correspond à la collecte de données auprès des guichets fonciers communaux et les CRIF dans les sites d’étude. Il s’agit d’une collecte des données contenues dans les registres chronologiques et les Plans Locaux d’Occupation Foncière (PLOF) (Annexe n° V).
• La troisième phase est portée sur les données concernant les bénéficiaires et non-bénéficiaires du projet et qui ont été recueillies au niveau de l’Unité de Gestion du Projet (UGP). Ces données de base sont issues des enquêtes14menées lors de l’évaluation finale de la phase I du projet en 2015. Les échantillons sont présentés dans le Tableau n°1 ci-après, issus d’un dépouillement de données.

Table des matières

INTRODUCTION
1 MATERIELS ET METHODES
1.1 MATERIELS
1.1.1 Justification du choix du thème
1.1.2 Justification des choix des zones d’étude et du projet d’accueil
1.1.2.1 Choix des Communes Rurales d’Ankilizato, de Malaimbandy et d’Ambatolahy dans la Région MENABE
1.1.2.2 Choix du projet d’accueil
1.1.3 Concepts et état de l’art
1.1.3.1 Concepts utilisés
1.1.3.2 Théories économiques
1.1.3.3 Théories sociologiques
1.2 METHODES
1.2.1 Démarches de vérification commune aux hypothèses
1.2.1.1 Phase exploratoire
1.2.1.2 Phase d’enquêtes et de collecte de données
1.2.1.3 Phase de traitement des données
1.2.2 Démarches spécifiques de vérification des hypothèses
1.2.2.1 Démarches de vérification de l’hypothèse 1 : « La formalisation des droits permetaux exploitants agricoles familiaux d’user pleinement de leur terre et d’assurer leur usage future, malgré des circonstances socio-politiques et technico-économiques difficiles dans l’administration foncière. »
1.2.2.2 Démarches de vérification de l’hypothèse 2 : « La sécurisation foncière par formalisation des droits n’amène pas forcément les exploitants agricoles à investir davantage dans leurs exploitations à cause des risques de non-rentabilisation des investissements pouvant générer des coûts d’opportunités positifs. »
1.2.3 Limites de l’étude
2 RESULTATS
2.1 Etat de la gouvernance locale et situation socio-foncière dans la zone d’étude
2.1.1 Le mécanisme de gouvernance foncière décentralisée
2.1.1.1 Structuration de la gouvernance foncière décentralisée
2.1.1.2 Répartition des fonctions entre les acteurs
2.1.1.3 Caractérisation des échanges entre les acteurs du système d’information dans l’administration foncière
2.1.2 Bilan des rapports socio-fonciers dans les zones d’étude
2.1.2.1 Analyse spatiale des occupations foncières
2.1.2.2 Répartition caractéristique de la certification foncière depuis l’ouverture des guichets fonciers dans les zones d’étude
2.1.2.3 Répartition des exploitants selon les modes d’accès à la terre
2.1.2.4 Etat des préférences des exploitants en matière de sécurisation foncière
2.2 Diagnostic des stratégies d’investissement, du gain de productivité et des opportunités face à l’insécurité foncière
2.2.1 La capacité et l’intelligibilité des exploitants à investir dans leur exploitation
2.2.1.1 Niveau de productivité des exploitations agricoles
2.2.1.2 Propension des ménages agricoles à l’investissement
2.2.1.3 Investissement agricole à long terme
2.2.1.4 Potentiel à la diversification de cultures
2.2.2 Les facteurs externes influençant les stratégies d’investissement et de sécurisation foncière
2.2.2.1 Inaccessibilité des exploitants agricoles aux crédits d’investissement et d’équipement
2.2.2.2 Aversion des exploitants agricoles à accéder à des réseaux de sociabilité face à l’insécurité foncière
3 DISCUSSIONS ET RECOMMANDATIONS
3.1 Sur l’état de la gouvernance locale et la situation foncière des exploitations agricoles en milieu rural
3.1.1 Par rapport aux logiques institutionnelles et aux coûts de transaction élevés
3.1.1.1 Sur les problèmes de la variabilité dans le fonctionnement du système de communication
3.1.1.2 A propos des faiblesses des collectivités décentralisées et des GF dans la gestion foncière locale
3.1.1.3 Sur les difficultés dans la gestion des affaires publiques
3.1.2 Par rapport à la dualité des droits dans les systèmes d’occupation foncière dans les Communes Rurales d’Ankilizato, de Malaimbandy et d’Ambatolahy nécessitant une régulation conjointe dans la gouvernance foncière locale
3.2 Sur les changements induits par la sécurité foncière dans les exploitations agricoles familiales
3.2.1 Intensification agricole garantie par une sécurité foncière
3.2.1.1 Sur les décisions individuelles des exploitants agricoles sécurisés à investir
3.2.1.2 Sur la capacité d’autofinancement des exploitants agricoles sécurisés
3.2.1.3 Sur l’amélioration des systèmes de culture
3.2.2 A propos des facteurs externes à l’exploitation des ménages influençant les stratégies de sécurisation foncière
3.2.2.1 Opportunité face à la valeur marchande de la terre et contraintes de liquidité
3.2.2.2 Sur la sécurisation par l’insertion dans des groupements villageois
3.3 Recommandations
3.3.1 Pour le renforcement des capacités institutionnelles de réduction des coûts de transaction
3.3.2 Pour une gestion intégrée et rationnelle des occupations foncières et des aménagements agricoles
3.3.3 Pour le développement des exploitations agricoles familiales
CONCLUSION
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

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