Approche socio-politique de la décentralisation fiscale et foncière malgache

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Institutions impliquées dans l’étude

Ces institutions sont celles concernées tant par la fiscalité foncière que par la gestion foncière décentralisée, au niveau central et sur le terrain d’étude. Pour ce faire, il a été nécessaire de collaborer avec le Ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire (MDAT), le Programme National Foncier (PNF) à travers l’Observatoire du Foncier et le projet de Mise en Valeur et de Protection des Bassins Versants du Lac Alaotra (projet BV Lac), la Cellule Foncière d’Alaotra (CFA)8, la Direction Générale des Impôts (DGI) par le biais du Service d’Analyses Economiques et Fiscales (SAEF) et de son démembrement au niveau du terrain d’étude (le centre fiscal d’Ambatondrazaka) ainsi que le guichet foncier et la perception principale d’Amparafaravola. Aussi, la Mairie d’Amparafaravola a été d’une importante nécessité en termes de collaboration pour la réalisation de l’étude. De plus, sachant qu’ils sont impliqués dans le domaine de la sécurisation foncière, il s’est avéré nécessaire de coopérer avec les services du Domaine et de la Topographie d’Ambatondrazaka. (Cf. Implications des institutions dans l’étude en annexe 2) I.2 Méthodes I.2.1 Approche socio-politique de la décentralisation fiscale et foncière malgache
Cette approche se réfère aux théories de la sociologie des organisations, notamment la théorie de la régulation sociale de Jean Daniel REYNAUD9 et la théorie du fonctionnalisme systémique de Talcott PARSONS10. Ce qui a permis d’expliquer les caractéristiques des politiques de décentralisation de la fiscalité foncière et de la gestion foncière.

Règles de la décentralisation fiscale et foncière

La décentralisation de la gestion de la fiscalité foncière et de la gestion foncière est basée sur la politique générale de décentralisation. Autrement dit, elle est fondamentalement régie par les différents textes législatifs de la décentralisation, notamment la loi 93-005 portant orientation générale de la politique de décentralisation (Cf. Politique de décentralisation à Madagascar en annexe 3). Chaque réforme est également régie par des textes juridiques récemment promulgués : les lois de finances11 pour la décentralisation de la gestion de la fiscalité foncière ; les lois 2005-01912 et 2006-03113 pour la gestion foncière décentralisée.

Réforme fiscale

Principe de la réforme

La décentralisation de la gestion de la fiscalité foncière constitue la réforme fiscale qui consiste d’une part à transférer progressivement les compétences en matière de gestion de la fiscalité foncière aux communes, et d’autre part à relancer la fiscalité foncière à travers la simplification des procédures de recouvrement des impôts fonciers, le renforcement de l’appui-conseil des communes par les STD, la conception, la production et la diffusion d’outils de gestion de la fiscalité foncière tels le logiciel HETRA14 et les différents guides y afférents, le renforcement des capacités des communes à travers des formations directes ou par l’intermédiaire de structures d’appui.

Institutions concernées et leurs relations

La commune, le centre fiscal et la perception principale territorialement compétents sont concernés par la décentralisation de la gestion de la fiscalité foncière. La commune réalise toutes les étapes de la gestion de la fiscalité foncière (Cf. Détails des étapes de la gestion de la fiscalité foncière en annexe 4) ; le centre fiscal joue le rôle de référent technique pour la commune et certifie les titres de perception des impôts fonciers ; et la perception principale reçoit les recettes perçues par la commune. 

Institutions concernées et leurs relations

La commune d’implantation, le guichet foncier, les services fonciers déconcentrés territorialement compétents et le PNF sont concernés par la gestion foncière décentralisée. En effet, le PNF est le responsable de la réalisation de la réforme foncière (mise en place des guichets fonciers, adoption de nouvelles lois foncières et modernisation des services fonciers). Les services fonciers déconcentrés assurent la sécurisation foncière suivant leurs domaines de compétences et effectuent des échanges d’informations foncières avec le guichet foncier. Ce dernier sécurise les propriétés privées non titrées de la commune. Celle-ci est le premier responsable de ce service foncier décentralisé.

Démarches communes

Les démarches communes sont composées des recherches documentaires, des entretiens auprès des personnes ressources, des enquêtes formelles, de la saisie et des traitements des données.

Recherches documentaires

Cette étape consiste à effectuer des recherches bibliographiques et sitographiques de manière thématique, en effet, sur la fiscalité foncière, la réforme foncière et la gouvernance décentralisée, toutes étant surtout portées sur le cas de Madagascar. Elles ont permis d’étoffer la connaissance sur les thèmes mentionnés afin de comprendre chaque point important. La bibliographie a été réalisée auprès des bibliothèques du Département Agro-Management et de l’Ecole Supérieure des Sciences Agronomiques (ESSA), du Centre d’Informations Techniques et Economiques (CITE) et du Centre d’Informations et de Documentation Scientifiques et Techniques (CIDST).
La sitographie a été faite à l’aide du moteur de recherche GOOGLE en utilisant les thèmes comme mots clés de recherche. (Cf. Synthèse bibliographique et documents consultés dans l’étude en annexe 7)

Entretiens auprès des personnes ressources

Ces entretiens sont nécessaires pour savoir les réalités sur le terrain d’étude. Le responsable de la CFA et le chef du centre fiscal d’Ambatondrazaka sans oublier le Maire d’Amparafaravola ont été les personnes ressources. La première a fait part de la description de la situation de la gestion foncière ; la seconde et la troisième ont expliqué celle de la fiscalité foncière.

Enquêtes formelles

Les enquêtes formelles sont formées de la phase préparatoire, des enquêtes institutionnelles et de l’enquête sociale.

Phase préparatoire

Cette phase a permis de confronter les hypothèses émises, de déterminer les variables d’enquêtes et d’élaborer les questionnaires à utiliser lors des enquêtes.

Confrontation des hypothèses émises

La confrontation des hypothèses émises consiste à vérifier les hypothèses de départ au niveau de la zone d’étude à travers les informations recueillies auprès des personnes ressources.

Détermination des variables d’enquêtes et élaboration de questionnaires

La détermination des variables consiste à préciser les variables à considérer dans les enquêtes institutionnelles et l’enquête sociale en fonction des mots clés des hypothèses émises. Ces variables permettent d’élaborer les questionnaires de manière qu’une variable équivaut à une ou plusieurs questions. Ces questionnaires ont été testés dans le but d’apprécier leur efficacité avant de les avoir utilisés. Chaque enquête correspond à un questionnaire spécifique. (Cf. Questionnaires de l’étude en annexe 8)

Enquêtes institutionnelles

Les enquêtes institutionnelles ont été réalisées auprès de toutes les institutions impliquées dans la fiscalité foncière et la gestion foncière au niveau local : le centre fiscal d’Ambatondrazaka, la Mairie et la perception principale d’Amparafaravola, les services fonciers déconcentrés d’Ambatondrazaka (Domaine et Topographie), et le guichet foncier d’Amparafaravola.
Elles ont permis de collecter des données auprès de ces institutions, en particulier, au service de la Topographie, au guichet foncier et à la Mairie.

Enquête sociale

La réalisation de l’enquête sociale comprend l’échantillonnage et le choix des zones d’enquête.

Echantillonnage

L’enquête sociale a concerné les chefs de ménages propriétaires d’une ou des maisons et de terrains quelque soit leur surface, possédant ou non des certificats fonciers.
Pour établir l’échantillon de l’enquête, on a considéré 100 individus répartis suivant les zones d’enquêtes. Et sachant qu’on a une population hétérogène, une partie possédant des certificats et une autre ne les possédant pas, la technique d’échantillonnage stratifié a été adoptée. Elle consiste à découper au préalable en strates plus homogènes une population peu homogène (RAMAMONJISOA B., 1996). Ainsi, deux strates ont été dressées. Le nombre d’individus de chaque strate a été fixé à 50 vu qu’un échantillon doit juste comporter plus de 30 individus16. Le choix des individus des strates a été fait à l’aide du logiciel statistique XLSTAT 2008 à travers un échantillonnage aléatoire des données sur les détenteurs de certificats fonciers17 (strates des détenteurs de certificats fonciers) et sur des exploitants agricoles de la commune18 (strates des non détenteurs de certificats fonciers) en numérotant chaque individu et en considérant les villages.

Zones d’enquête

Les zones d’enquête ont été formées des 14 villages qui, soient ils se trouvent aux alentours du chef lieu de la commune, soient ils sont accessibles aux moyens de transport. Le nombre d’individus enquêtés dans chaque village a été de trois ou quatre pour chaque strate. Autrement dit, dans chaque village, en moyenne sept individus ont été enquêtés, sauf pour le cas de deux « fokontany » : Ambodihasina et Ambondrona. Ces choix s’expliquent par le nombre élevé de certificats fonciers délivrés.

Elaboration de la chaîne fiscale du foncier de 2005 à 2010

La description du système fiscal du foncier a été faite en considérant deux périodes selon l’année de la réforme fiscale (avant 2008 et à partir de 2008). Elle a été concrétisée par l’élaboration de la chaîne fiscale de chaque période présentée sur une même figure. Ainsi, pour chaque période, il a été indispensable de cerner les étapes de la gestion de la fiscalité foncière de la commune (le recensement, la détermination des références de calcul des impôts et de la taxe, le calcul des impôts et de la taxe, la confection et l’édition des rôles, l’émission des rôles, les recouvrements ainsi que la centralisation des recettes) et de connaître les acteurs qui y interviennent avec leurs rôles respectifs (la commune d’Amparafaravola, le centre fiscal et la perception principale). Dans ce cas, les informations issues des recherches bibliographiques par rapport à la gestion de la fiscalité foncière ont été exploitées, en l’occurrence le guide de la relance de la fiscalité foncière20. Par la suite, elles ont été confrontées avec les réalités sur le terrain d’étude à travers les résultats des enquêtes effectuées auprès des institutions concernées par la gestion des impôts fonciers de la commune à savoir la Mairie, le centre fiscal et la perception principale.

Typologie selon la fiscalité foncière

La contribution des habitants aux impôts fonciers et leur perception sur l’impôt ont été mises en évidence par l’élaboration de la typologie des individus selon la fiscalité foncière. Elle comprend trois étapes : la classification par nuées dynamiques, le test de concordance des groupes par AFD et la caractérisation par ACM. Les données utilisées ont été les résultats de l’enquête sociale (Cf. Base de données de l’enquête sociale en annexe 9).

Traitement des comptes administratifs de la commune

La détermination des résultats fiscaux du foncier a été effectuée par le traitement des données des comptes administratifs de 2005 à 2009 (Cf. Extrait du compte administratif de la commune d’Amparafaravola en annexe 10). Les données sur les recouvrements effectués et leurs prévisions, le total des recettes fiscales et des recettes financières de la commune, et les dépenses de la perception des impôts fonciers ont été exploitées aux fins suivantes :

Recettes fiscales du foncier et calcul des taux de recouvrement

Deux cas ont été considérés : le cas de tous les impôts fonciers et le cas de chaque type d’impôts fonciers.
Cas de tous les impôts fonciers
Les recettes fiscales foncières correspondent aux recouvrements des impôts fonciers effectués pour une année donnée. La somme des recettes de chaque année a été regroupée sur un tableau. A l’aide de ces données, le graphe en histogrammes de la somme des recettes de tous les impôts fonciers ont été établi. Ces données ont également servi dans le calcul des taux de recouvrement de chaque année. Ce taux s’obtient comme suit :
Soient R les recouvrements effectués et P les prévisions de recouvrement (exprimés en Ariary). Et, soit T le taux de recouvrement.
Après le calcul des taux, les résultats ont été présentés à travers un graphe en courbe.
Cas de chaque type d’impôt foncier
Avec les mêmes données, la somme des recettes de chaque type d’impôt foncier pour chaque année a été aussi regroupée sur un tableau. Les données ainsi obtenues ont été utilisées en vue, d’abord de calculer les taux de recouvrement annuels de chaque type, et ensuite d’élaborer un graphe en histogrammes montrant la somme des recettes de chaque impôt foncier. En outre, un graphe en diagramme sectoriel illustrant la part des types d’impôt foncier en moyenne de taux de recouvrement annuel a été dressé.

DISCUSSIONS ET RECOMMANDATIONS

Cette partie consiste à interpréter les résultats et à proposer des recommandations.

Discussions

Fiscalité foncière de la commune d’Amparafaravola

Chaîne fiscale des impôts fonciers

Vers la fin des années 90, la commune d’Amparafaravola faisait partie des bénéficiaires du Projet d’Appui Institutionnel à la Gestion Publique (PAIGEP)31. Ce projet consistait à transférer petit à petit la gestion de la fiscalité foncière aux communes pilotes. C’est pourquoi le recensement et l’émission des rôles, qui relevaient normalement des compétences respectives du centre fiscal et de la perception principale, ont déjà constitué les responsabilités de la commune d’Amparafaravola avant l’année 2008. (HERMANN R., 2004) Depuis 2008, dans la commune d’Amparafaravola, le transfert de la gestion de la fiscalité foncière s’est appliqué administrativement mais n’est pas encore techniquement mise en pratique à cause de l’absence de mesures d’accompagnement de la réforme fiscale, faute de la situation politique de 2009, quant aux appuis financiers et techniques à la commune.
Autrement dit, cette dernière manque de compétences techniques et de moyens financiers nécessaires pour assurer la gestion de la fiscalité foncière.

Contribution et perception sociale

D’après le résultat de l’ACM, la plupart des ménages enquêtés contribuent aux impôts fonciers. Cette situation provient du fait que la commune réclame les créances fiscales des contribuables au moment où ils demandent des services communaux. Donc, ceux qui côtoient le bureau de la commune ont cette obligation. Cette logique explique la situation des individus du type 1, étant donné qu’ils sont membres des institutions financières, car ces institutions ont besoin d’un certain document délivré par la commune. Elle explique également l’existence des chefs de ménages du type 3 qui ne fréquentent pas le bureau de la commune à cause du fait qu’ils vivent loin du chef lieu de la commune et vu qu’ils ne sont pas membres des institutions financières.
Par ailleurs, la plupart des habitants de la commune pensent que payer l’impôt correspond à la reconnaissance de leurs patrimoines devant l’Etat32. Ce qui est la raison de la forte C’est un projet mis en place par le Secrétariat d’Etat à la Décentralisation et aux Communes et la Coopération française en 1998 visant à renforcer la fiscalité locale.
La prépondérance de la perception négative vis-à-vis de l’impôt est provoquée par l’ignorance de sa signification. Les chefs de ménages du type 1 et du type 3 reflètent cette caractéristique. L’absence d’information et de sensibilisation sur l’impôt de la part des autorités compétentes en est la raison. En outre, les dettes fiscales foncières sont jugées trop élevées malgré que la période de recouvrement des impôts fonciers33 de la commune coïncide avec la période de vente des productions rizicoles, en général entre le mois de mai et le mois d’octobre. C’est le cumul des impôts fonciers dû au report de leur perception qui rend ces dettes élevées.

Résultats de la fiscalité foncière

Recettes fiscales et taux de recouvrement du foncier

Cas de tous les impôts fonciers

Les résultats des impôts fonciers varient d’une année à l’autre. Cette variation est en relation avec le budget alloué aux opérations de recouvrement. Autrement dit, quand les ressources financières permettant d’effectuer convenablement les recouvrements sont suffisantes, les recettes perçues sont importantes puisque les agents percepteurs peuvent dans ce cas se déplacer même dans les villages de la commune les plus éloignés. L’application de la perception différée des impôts fonciers est aussi à l’origine de cette variation. Les créances de l’année 2005 correspondent à celles de deux années : 2003 et 2004.
C’est pour cela que les recettes de cette année sont considérables. Les recettes perçues en 2006 et 2008 constituent respectivement celles de 2005 et 2006. Ce report de perception est dû au coût élevé de l’édition des rôles.
Pendant l’année 2007, aucune émission de titre de perception ni de recouvrement n’a été effectuée à cause des élections communales. Ces dispositions ont été prises par le Maire au pouvoir, étant candidat et voulant être réélu, pour faire une bonne impression aux électeurs. En outre, durant les années 2009 et 2010, la commune n’a réalisé ni de recouvrement ni d’émission de nouveaux avis d’imposition, faute de moyens financiers vu la crise politique subie par le pays.

Cas de chaque type d’impôts fonciers

Par rapport aux types des impôts fonciers, l’IFT est le plus recouvré. Dans la commune rurale d’Amparafaravola, l’agriculture, notamment la riziculture, forme l’activité principale des habitants. De plus, les exploitants agricoles se concentrent aux alentours du chef lieu de la commune (PCD Amparafaravola, 2005). Ce qui facilite alors la perception des IFT car les agents percepteurs ne se déplacent pas loin. De la même manière, les recouvrements de l’IFPB se basent le plus souvent aux environs du chef lieu de la commune, au niveau du centre ville de façon à faciliter les tâches des agents percepteurs. Quant à la TAFPB, elle est la moins recouvrée car son recouvrement est parfois négligé par les agents percepteurs au profit des autres taxes qui demeurent les plus importantes.

Proportions des recettes fiscales foncières

La négligence des impôts fonciers explique la faible proportion des recettes fiscales du foncier par rapport aux recettes fiscales totales. En effet, la commune a tendance à délaisser les impôts fonciers au profit des autres ressources fiscales en raison de leur importance et de la facilité de leur perception par rapport aux impôts fonciers. Par exemple, en 2005, si le taux de recouvrement des impôts fonciers était de 17%, celui de la licence de vente de boissons, de la taxe d’abattage et des ristournes étaient respectivement de 100%, 116% et 112% (Cf. Comparaison entre les taux de recouvrement des impôts fonciers et d’autres prélèvements fiscaux en annexe 21).
Les recettes fiscales foncières sont également très faibles par rapport aux recettes globales de la commune car la commune se contente davantage des subventions de l’Etat et de la part d’autres acteurs en plus des revenus des domaines et des services (FTHM Conseils, ISIKA Conseils, 2006). A titre d’exemple, en 2006, ces subventions correspondaient à 30% des recettes globales ; les revenus des domaines et des services à 20%. Et, les recettes des impôts fonciers ne constituaient que 5% (Cf. Proportion des transferts et des subventions de l’Etat, des revenus des domaines et des services, et des recettes fiscales foncières par rapport aux recettes globales en annexe 21).

Table des matières

LISTE DES ABREVIATIONS
GLOSSAIRE
INTRODUCTION
I MATERIELS ET METHODES
I.1 Matériels
I.1.1 Choix du sujet
I.1.2 Zone d’étude
I.1.3 Institutions impliquées dans l’étude
I.2 Méthodes
I.2.1 Approche socio-politique de la décentralisation fiscale et foncière malgache
I.2.1.1 Règles de la décentralisation fiscale et foncière
I.2.1.2 Réforme fiscale
a. Principe de la réforme
b. Institutions concernées et leurs relations
I.2.1.3 Réforme foncière
a. Principe de la réforme
b. Institutions concernées et leurs relations
I.2.2 Démarches communes
I.2.2.1 Recherches documentaires
I.2.2.2 Entretiens auprès des personnes ressources
I.2.2.3 Enquêtes formelles
a. Phase préparatoire
i. Confrontation des hypothèses émises
ii. Détermination des variables d’enquêtes et élaboration de questionnaires
b. Enquêtes institutionnelles
c. Enquête sociale
i. Echantillonnage
ii. Zones d’enquête
I.2.2.4 Saisie et traitement des données
I.2.3 Démarches de vérification spécifiques à chaque hypothèse
I.2.3.1 Approche fiscale
a. Elaboration de la chaîne fiscale du foncier de 2005 à 2010
b. Typologie selon la fiscalité foncière
i. Classification par nuées dynamiques
ii. Test de concordance des groupes par AFD
iii. Caractérisation par ACM
c. Traitement des comptes administratifs de la commune
i. Recettes fiscales du foncier et calcul des taux de recouvrement
• Cas de tous les impôts fonciers
• Cas de chaque type d’impôt foncier
ii. Calcul des proportions
iii. Calcul des avantages fiscaux du foncier
I.2.3.2 Approche territoriale
a. Etude des corrélations
i. Relation entre l’OPCI et la Mairie
ii. Relation entre les services fonciers
b. Exploitation des données
i. Guichet foncier d’Amparafaravola
• Situation financière du guichet foncier
• Certificats fonciers
ii. Service topographique d’Ambatondrazaka
• Titres fonciers
• Certificats fonciers transformés en titres fonciers
I.2.3.3 Approches déductive et structuro-fonctionnaliste
a. Etude de l’organisation par rapport à la fiscalité foncière
b. Etude de l’organisation par rapport à la sécurisation foncière
c. Elaboration du schéma de l’articulation entre la fiscalité foncière et la décentralisation de la gestion foncière
I.2.4 Limites des méthodes
II RESULTATS
II.1 Etat des lieux de la fiscalité foncière dans la commune rurale d’Amparafaravola
II.1.1 Chaine fiscale des impôts fonciers
II.1.2 Contribution et perception sociale de la fiscalité foncière
II.1.3 Résultats de la fiscalité foncière
II.1.3.1 Recettes fiscales et taux de recouvrement du foncier
a. Cas de tous les impôts fonciers
b. Cas de chaque type d’impôt foncier
II.1.3.2 Proportions des recettes des impôts fonciers par rapport au total des recettes fiscales et des recettes financières
II.1.3.3 Avantages fiscaux du foncier
II.2 Raisons de la faiblesse de la fiscalité foncière de la commune rurale d’Amparafaravola
II.2.1 Organisation du guichet foncier d’Amparafaravola
II.2.1.1 Implications de la Mairie et de l’OPCI dans l’organisation du guichet foncier
II.2.1.2 Situation financière du guichet foncier
II.2.2 Collaboration entre les services fonciers
II.2.3 Etat de la sécurisation foncière de la commune
II.2.3.1 Titres fonciers et certificats fonciers
a. Titres fonciers des services fonciers déconcentrés
b. Certificats fonciers du guichet foncier
II.2.3.2 Certificats fonciers transformés en titres fonciers
II.3 Valorisation de la décentralisation de la gestion foncière par la réforme fiscale
II.3.1 Rôles des institutions impliquées dans la fiscalité foncière
II.3.2 Rôles des services fonciers intervenant dans la commune
II.3.3 Articulation entre la fiscalité foncière et la décentralisation de la gestion foncière
III DISCUSSIONS ET RECOMMANDATIONS
III.1 Discussions
III.1.1 Fiscalité foncière de la commune d’Amparafaravola
III.1.1.1 Chaîne fiscale des impôts fonciers
III.1.1.2 Contribution et perception sociale
III.1.1.3 Résultats de la fiscalité foncière
a. Recettes fiscales et taux de recouvrement du foncier
i. Cas de tous les impôts fonciers
ii. Cas de chaque type d’impôts fonciers
b. Proportions des recettes fiscales foncières
c. Avantages fiscaux du foncier
III.1.2 Aménagement foncier de la commune d’Amparafaravola
III.1.2.1 Organisation du guichet foncier d’Amparafaravola
a. Implications de la Mairie et de l’OPCI dans l’organisation du guichet foncier
b. Situation financière du guichet foncier
III.1.2.2 Collaboration entre les services fonciers
III.1.2.3 Etats de la sécurisation foncière de la commune
a. Titres fonciers et certificats fonciers
b. Certificats fonciers transformés en titres fonciers
III.1.3 Valorisation de la décentralisation de la gestion foncière par la réforme fiscale
III.1.3.1 Rôles des institutions impliquées dans la fiscalité foncière
III.1.3.2 Rôles des services fonciers intervenant dans la commune
III.1.3.3Articulation entre la fiscalité foncière et la décentralisation de la gestion foncière
III.2 Recommandations
III.2.1 Renforcement de compétences et appuis techniques aux agents de la commune
III.2.2 Améliorations de la sécurisation foncière de la commune
III.2.2.1 Collaboration entre les services fonciers
III.2.2.2 Valeur juridique du certificat foncier
III.2.3 Transfert de ressources financières et matérielles à la commune
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE

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